基層自治八問題

◎ 文/本刊記者 張義學

基層自治八問題

◎ 文/本刊記者 張義學

“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。

我國基層自治所取得的輝煌成就是毋庸置疑的。但在個別地方城鄉基層自治最突出的問題是“民主”與“腐敗”。選拔基層管理者時民主程度不高，勢必讓庸才主政，或者有才無德者掌權。既會造成基層發展遲緩、甚至倒退，也將造成人才危機，繼任者乏人的銜接危機；干部侵占群眾利益，基層矛盾淤積，干群關系緊張等危機。而重選輕管，勢必演進為強權治理，監管缺失，勢必腐敗叢生。城鄉基層自治是一項龐大的系統性工作，環環相扣，稍有松動則危機重重。

民主不夠

征兆：

在選舉基層管理者過程中出現的強權指派、“賄選”、壓制直選者等現象，以及在基層自治過程中決策不民主、政務不公開等現象，都是民主危機的前兆。在新的歷史時期，城鄉基層自治還出現新的危機——思想保守的管理者下不來，銳意進取的青年管理者上不去。

典型案例：

河北香河村“不倒翁”

成因剖析：

換屆選舉前，鎮里對香河村黨員干部進行了一次走訪，許多人反映，現任村干部（村委會主任劉長根和委員李世民）工作極不負責，理應下臺。在換屆選舉的黨員大會上，一個老黨員上臺發表演說，歷數劉、李的“幾大罪狀”，得到很多在場村民代表的支持。可是，鎮里還是把劉、李兩人提為候選人之一，劉長根和李世民最終以微弱的優勢獲選連任，成為群眾忌恨的“不倒翁”干部。“投贊成票的是這樣幾類人：一是其龐大的家族群；二是一些受賄者；三是劉長根和李世民當村干部多年，拿集體財產做人情，一些人在他們手里得了實惠，當然希望他們干下去；四是很多村民舉家外出了，投委托票的太多，難以保證他們意愿表達的真實性。”熟稔其中內情的村民分析說。

香河案例僅是基層自治過程中民主危機的個案，許多地方對于基層治理者強權指派成為習慣，候選人產生制度不公平、不透明。使一些群眾認為，基層選舉就是走過場，一個人擔任什么職務，都是上面內定好的。

預防與解決：

2010年10月頒布的《村委會組織法》規定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。這是一種很了不起的進步，表明國家權力正在從村級單位中有序撤出，村的自治權得到加強。上級政府領導依法自覺改變強行指派基層管理者的壞習慣，則會減少群眾對于指派者的對立情緒，這是確保民主選舉的基礎。

民主自治的基礎在于決策的民主，決策民主了，其結果自然被村民認可。因此，民主決策是村務公開、村民自治建設的重要內容。村紀檢組織要加強對所在黨組織和黨員遵守黨紀法規情況的監督，并參與對黨務、村務、財務等重要事項的監督。村務監督委員會要加強對村務公開內容和村民代表會議決定執行情況等按月或按季進行監督。

人才不濟

征兆：

庸才當道，55%以上的村支書是“只能穩住班子、守住攤子、應付差事”的“維持型”干部。

典型案例：

村里無“能人”，干部輪流當。

成因剖析：

近30年來，鄉村人才的大量自動流出，使鄉村“空殼化”。精英從鄉村流失的原因，既有工業化、城市化產生的吸引力，也有鄉下生存的壓力。由于城鄉二元結構的形成使得農村精英的流動呈現為“凈流出”狀態，“跳農門”不僅成為農村學子的期盼和目標，也成為政府提取農村精英的一種制度性渠道。

有的地方，基層管理者庸人當道，他們氣量狹窄，容不得能力比自己強，德行比自己高的人，有意無意地壓制人才的成長。在有的地方，上級加強了村（社）委的民主選舉工作，卻長期癱瘓著團組織和婦女組織，致使青年人和婦女得不到組織和培養。還有一些貧困地區，村支兩委干部，工作條件差，生活待遇和政治待遇低，使基層干部普遍感到，“政治上無奔頭，生活上沒盼頭”，而沒人愿意干。

預防與解決：

充分利用國家對于基層的培訓項目，培養鄉村管理的青年人才；挽留或者邀請在外創業的能人回鄉發展，通過直選的手段，使德才兼備者走上基層管理崗位，使其回流家鄉，并扎根當地，服務家鄉。

新的歷史時期，引導群眾推選有能力、會跑項目的中青年農民精英當選村兩委班子的主要成員。這些中青年農民精英一旦通過民主選舉的形式走上村莊的政治舞臺，由于沒有了收繳農業稅費、強制完成計劃生育工作等方面的體制壓力，就有了帶領村民謀取村莊發展的動力。

銜接斷層

征兆：

人才危機的進一步演化，就使基層管理者出現“斷層現象”，新老交替“青黃不接”。老一代管理人員到了退休年齡，卻沒有可以接班的人才。

典型案例：

“兩委”領導“老少配”或者“一肩挑”

成因剖析：

在一些貧困地區，由于基層管理人才匱乏，往往出現支部書記年過六旬，思想僵化，村委會主任年輕軟弱的“老少配”，甚至“一肩挑”現象，致使基層管理工作推動不了，沒有創新。干部隊伍斷層現象產生的原因是多方面的，既有歷史積累、體制束縛、環境制約，更有培養、選拔和管理機制上的局限和不足。本刊記者調查發現不少基層村組或者農村社區，黨員年齡呈現老齡化，有的農村支部連續3年未發展黨員，有的支部連續5年未發展黨員，有的支部甚至連續10年不發展黨員。

另一方面，導致青年干部斷層的原因是村（居）委會是一個半熟人社會，年輕人的才能難以被全村了解；村級后備干部培養機制流于形式；年輕人社會資本含量低，很難在選舉中當選。

預防與解決：

一方面，通過豐富多彩的集體活動，讓年輕人在全村范圍內展現才能，既鍛煉青年們的各項才干，也使優秀的青年人進入群眾的視野；同時，黨支部和村委會要分別加強黨員隊伍建設和后備干部建設，加強在村委會選舉中對年輕人的宣傳，積極吸納年輕人。

另一方面，要大力推行公開選拔、競爭上崗等干部選用新機制，不斷擴大干部工作中的民主，打造有利于優秀干部脫穎而出的平臺，及時把那些真正優秀的干部選拔到能更好地發揮其作用的地方。

吸收大學生進入基層組織，并通過做“村官”、支部副書記、社區副職領導來培養他們的組織管理才能，是解決基層管理者斷層的最有效方案。

重選輕管

征兆：

重選舉輕培養，重選拔輕監督，無人監管的基層干部，即使“德才兼備”，腐敗與滑落也只是時間問題。

典型案例：

山西盂縣攔掌村9年換了10個村支書

成因剖析：

農村存在一些不和諧因素，特別是在推進農村基層民主政治建設中，往往單純重視民主選舉這一環節，而自治實踐中“民主決策、民主監督、民主管理、自我教育”等后續工作相對弱化，導致民選的干部不為民做事、辦事不民主等現象時有發生。極個別村出現了剛選舉完不久群眾便要求罷免村干部的現象。

預防與解決：

鄉鎮街辦級黨委政府對于重民主選舉輕管理監督弊端要予以高度重視，深入研究探索，理順村委會與鄉（鎮）政府的關系，增強鄉（鎮）政府對村干部的監督制約權，同時，應建立村干部引咎辭職制度。

同時，當選的基層管理者及時公開政務、財務，積極接受村級民主監督，也會預防基層管理者腐敗和滑落。

2012年2月1日23點，廣東烏坎村村民在“秘密寫票箱”填寫選票。這是防止村霸或家族干擾的好辦法。

權威演變

征兆：

強人治村沒有錯，沒人敢于抗爭和監督，他最終會演變為“土皇帝”。

典型案例：

禹作敏與大邱莊

成因剖析：

縱觀全國，本刊記者發現每一個富強的村莊社區，都有一個堅強而機敏的領導者。比如，吳仁寶主政的江蘇華西村（八年前其子吳協恩接手領導）、王宏斌領導的河南南街村，李黑記帶領的陜西東嶺村等……這些被稱為時代強人的基層組織領導者，在帶領群眾致富，提升經濟的同時，不忘加強領導班子建設，決策堅持民主，虛心接受村民監督，其威信令絕大部分村民信服，因而村子長治久不衰。

改革開放以來，一批經濟“能人”迅速崛起，這些人在市場經濟活動中脫穎而出，成為鄉村社會的經濟精英，并迅速走上基層治理的領導崗位。其中一些人在經濟得到飛速發展后飄飄然起來，權威演變為淫威，行事乖張，決策霸道，聽不得逆言，受不得批評，更不接受群眾的監督。更有甚者，培植親信黨羽，打壓異己，成為村霸。

預防與解決：

本刊認為采取以下措施來預防和杜絕農村“能人政治”中的貪腐現象和負面問題：第一，在我國經濟體制改革進入深化和逐步完善的時期，要通過進一步加大權力制約和監督的力度，提高全社會尊重規則、遵紀守法的意識，減少腐敗等違法亂紀行為的發生。第二，在對干部進行干事創業要求的同時，必須堅持干部的嚴格自律，持之以恒的黨性鍛煉。第三，重視選拔培養農村后備干部，例如大學生村官計劃，搭建起大學生村官發展平臺，通過大學生充實農村干部隊伍，增強村級領導班子的活力，提高基層組織的管理水平，推動農村經濟發展。

腐敗嚴重

征兆：

“村官腐敗”的一大特征是集體腐敗。像國家下撥的扶貧、救濟、救災、社保等專項資金，在使用上國家都有嚴格的管理、監督程序，因此被稱為碰不得的“高壓線”，近年來，卻成為基層管理者頻頻下手的對象。而隱匿私分拆遷補償、征地補償、種植補償等更是某些基層干部的“獵物”。

典型案例：

廣州黃埔社區干部用麻袋分贓款，佛山禪城村委會主任挪用公款2170萬元。

成因剖析：

村民直選的村干部應該成為農民致富的“帶頭人”，而有些村干部卻蛻變成農民身上的“寄生蟲”。這些“芝麻村官”屢爆“驚天大案”原因都在于權力難受制約。通常的村官監督方式——群眾監督，同級監督，上級監督，在實際操作中也成為了“三自”式——村官自我調查、自我解釋、自我寬容，淪為一個空架子。對于最具殺傷力的群眾監督，村霸使用“拳頭當權”，作風霸道，恃強欺弱，濫施淫威，讓群眾不敢出聲。

在較少受到制約的環境中，這些民選村官的小小權力甚至可以被無限放大。有關部門很少抓村干部的教育和管理，司法部門又關注不夠，致使有些“村官”權力畸形膨脹，為所欲為，獨斷專行，貪婪無忌。

預防與解決：

加強教育，強化基層民選干部的抗腐敗素質。加大基層權力的陽光操作力度。構建懲防體系，抓好制度配套建設。建立村官述廉、考評機制。充分發揮村務公開監督小組、村級民主理財小組和村民評議代表的作用，強化監督。

矛盾淤積

征兆：

群眾對于基層治理者的不滿，得不到及時的疏通。上訪屢屢受阻，某一矛盾節點將會成為群體性事件的導火索。

典型案例：甕安事件

成因剖析：

在甕安縣，2008年上半年縣上信訪只有42件，事件爆發后，新的縣委縣政府領導班子主動實行“大接訪”，7月4日到當年年底，就爆漲到2121件次3449人次。從這一組數字的比較，就能看出“甕安事件”前基層治理過程中壓制了多少群眾不滿意事件！基層管理者阻擋著多少百姓的上訪路！

預防與解決：

各地政府應該把“甕安事件”引以為鑒，反思各自施政過程中的利與弊，得與失。特別是不要僅僅關心基層組織“維穩”的數據，在明知自身政治并不清明的情況下，上訪量越小，“維穩”成績越大，社會矛盾將淤積越多，群體性事件爆發的幾率將越大，爆發時間越早。

去年1月24日，溫家寶總理與來京上訪的群眾進行面對面交流時強調，“要拓寬人民群眾向政府提出意見和建議的渠道，創造條件讓人民群眾批評和監督政府，負責任地解決人民群眾的困難和問題。只有善于傾聽群眾的呼聲，勇于面對群眾的批評，政府工作才能更加符合人民的意愿。”

這句話當然適用于基層自治組織！

干群緊張

征兆：

越級舉報、越級告狀不斷，上訪量增加。基層管理者“截訪”量增大。

典型案例：

薛昌與烏坎村

成因剖析：

2011年9月爆發的廣東省烏坎村村民大規模維權事件，被認為是近年來干群關系緊張最有標志意味的事件。它緣起村民對土地和自治權的合法訴求，遭到了嚴重違法但實力強大的老村支部書記薛昌的強力壓制，也遭到了薛昌積年沉淀下來的利益格局的極力打擊。薛昌主政烏坎村41年，培植的勢力控制著支部和村委，左右著烏坎村的歷次選舉，不合他意的人根本無法露頭，進不了村“兩委”，群眾的選舉權和被選舉權被架空。薛昌及其追隨者對上勾結鄉鎮領導，長期侵犯群眾利益，壓制群眾合理訴求。最終，民怨越積越深，干群關系越來越緊張。

預防與解決：

構建有利于改善干群關系的長效機制：其一，權力結構科學合理。必須采取各種措施防止權力的過度集中，實行適當形式的分權制衡，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構。其二，權力運行規范有序。其三，權力監督高效有力。改善干群關系，必須建立可操作性的、全方位的監督體系。

改善干群關系，固然離不開轉變干部作風，但更為關鍵的是要規范權力的運行和監督，在體制機制上真正落實全心全意為人民服務的宗旨和執政為民的理念，樹立服務本位的權力觀。