基層權(quán)力失控的邏輯

◎ 文/特約作者 呂德文

基層權(quán)力失控的邏輯

◎ 文/特約作者 呂德文

灰色利益鏈條的存在，表明近些年來一些基層權(quán)力的基礎(chǔ)在發(fā)生微妙的變化，一些基層官員發(fā)生蛻變，部分基層權(quán)力不再依靠強(qiáng)有力的國家正式權(quán)力以及大多數(shù)群眾的支持，而是依靠非正式權(quán)力及少數(shù)“地方豪強(qiáng)”的輔助。

2011年11月29日，新疆吐魯番地區(qū)鄯善縣社會(huì)管理服務(wù)中心，“一站式”全程“代辦”各種事務(wù)。工作人員為當(dāng)?shù)匾幻S吾爾族老人辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)。

灰色利益鏈

基層的國家權(quán)力不斷地和“社會(huì)”產(chǎn)生沖突，成為當(dāng)下一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。而它的發(fā)生邏輯，和過去已經(jīng)不一樣了。

近來的基層治理失序、權(quán)力失控主要表現(xiàn)在漸漸形成了龐大的“灰色社會(huì)”，其成員主要包括半正式的行政人員，贏利型的基層領(lǐng)導(dǎo)人，不法商人，“混混”等，他們既非傳統(tǒng)的保護(hù)地方利益的精英，又非維護(hù)國家利益的體制精英，而是尋求個(gè)人利益最大化的“地方豪強(qiáng)”。

在地方資源資本化的過程中，“地方豪強(qiáng)”采取各種手段承包工程項(xiàng)目，積極承接國家向地方的利益輸送，他們往往通過各種巧妙手段攫取公共利益，強(qiáng)占他人權(quán)益，隱蔽地控制地方社會(huì)。而一些享有資源和地緣優(yōu)勢的地方成為資本的寵兒，不法官員從中尋租，基層官員為了自身利益，也傾向于默許甚至借助“地方豪強(qiáng)”的力量，采用非正式的手段治理社會(huì)，為了實(shí)現(xiàn)政績，甚至不惜執(zhí)法犯法。

應(yīng)該說，當(dāng)前一些基層官員已經(jīng)異化為“廠商”性質(zhì)，有強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)。“地方豪強(qiáng)”與不法官員這兩個(gè)食利階層有明顯的合流趨勢，或者豪強(qiáng)慢慢“政治化”，成為基層行政中的新代理人，或者基層官員“去政治化”，成為灰色利益鏈條中的一環(huán)。他們構(gòu)成穩(wěn)固的利益聯(lián)盟，是灰色利益鏈條的兩個(gè)主體。

值得一提的是，在房屋拆遷的過程中，催生了很多依靠巨額補(bǔ)償和地租收入而不事生產(chǎn)的寄生群體。不能得到公正補(bǔ)償?shù)娜?，則不停上訪，他們成為“新弱勢群體”。在維穩(wěn)的名義下，食利階層為了維護(hù)自身利益，有時(shí)通過正式或非正式權(quán)力打壓“新弱勢群體”的利益訴求，有時(shí)容許將部分利益分配給他們，“新弱勢群體”也成為灰色利益鏈條中的一環(huán)。

簡而言之，當(dāng)前的基層社會(huì)利益格局是以基層權(quán)力為核心的利益網(wǎng)絡(luò)。

基層權(quán)力清單

基層權(quán)力本身既要在國家行政體系中安全運(yùn)轉(zhuǎn)，又要盡可能地創(chuàng)造政績，還要滿足新食利階層和新弱勢群體的利益訴求。由此，基層權(quán)力被網(wǎng)羅進(jìn)了一個(gè)更為龐大的權(quán)力和利益相互交錯(cuò)的結(jié)構(gòu)中，這一結(jié)構(gòu)決定了基層權(quán)力出現(xiàn)失控現(xiàn)象的基本邏輯。

近年來，中央政府加大了對基層政權(quán)的監(jiān)控，一些地方行政有意規(guī)避基層政權(quán)的參與，財(cái)政、土管、公安等重要的行政事務(wù)實(shí)行垂直管理，交通、醫(yī)療、教育、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金也進(jìn)行專項(xiàng)管理，這使基層政權(quán)失去了重要的治理資源。為了維持運(yùn)作，基層政權(quán)必須花費(fèi)大量的精力向上爭取項(xiàng)目，向外招商引資，而無動(dòng)力搞好群眾工作，只能啟用運(yùn)動(dòng)式的治理方式，大量采用非正式行政手段來彌補(bǔ)常規(guī)治理工作的不足。

與壓力型體制共生的是錦標(biāo)賽體制。在自上而下的考核體系中，既有嚴(yán)格監(jiān)控基層政權(quán)行為的指標(biāo)，比如維穩(wěn)、計(jì)劃生育等一票否決事項(xiàng)，又有鼓勵(lì)基層政權(quán)發(fā)揮自主性的指標(biāo)，比如GDP。各地在確保不出現(xiàn)一票否決的情況下，在競爭性指標(biāo)中展開競賽，競賽的優(yōu)勝者即可在政績考核中占優(yōu)?；鶎庸賳T的逐利行為并不僅僅是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是在錦標(biāo)賽體制中占據(jù)主動(dòng)。

在應(yīng)對壓力型體制和錦標(biāo)賽體制的過程中，基層社會(huì)逐漸形成了一個(gè)權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)。

以基層權(quán)力為中心的利益網(wǎng)絡(luò)，豐富了基層的權(quán)力清單。由于上級政府加大了對基層權(quán)力的監(jiān)控，基層政權(quán)的正式權(quán)力有所弱化，基層直接汲取社會(huì)資源的權(quán)力也漸被剝奪。但是，大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及主動(dòng)的招商引資，又強(qiáng)化了基層的隱性權(quán)力，它們掌握著大量的國家政策信息，還部分掌握了分配國家資源的權(quán)力，讓它們擁有了“選擇性政策執(zhí)行”的權(quán)力，有更大的空間進(jìn)行彈性行政，為基層食利階層提供利益輸送。

因此，一旦這個(gè)網(wǎng)絡(luò)被蛻變的基層官員用于謀取私利，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將成為主要的利益輸送方，外來資本與地方資源的結(jié)合是另一個(gè)重要的利益輸送渠道，而承接這些利益的往往是“灰色社會(huì)”的成員，蛻變的基層官員則成為利益輸送方和利益承接者之間的“經(jīng)紀(jì)人”。

基層權(quán)力與“地方豪強(qiáng)”之間形成了灰色利益鏈條，很容易在市場行為中偏向于“地方豪強(qiáng)”而損害普通民眾的權(quán)益，“地方豪強(qiáng)”也情愿協(xié)助基層權(quán)力以“擺平”不穩(wěn)定因素。

2011年6月13日，浙江嘉興秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn)紀(jì)委首次召開“村紀(jì)檢小組長、村監(jiān)委主任向鎮(zhèn)紀(jì)委述職”會(huì)議。

代理人體制

既要盡可能創(chuàng)造政績，又要控制社會(huì)矛盾，不至于因維穩(wěn)不力而受到問責(zé)，在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局下，基層權(quán)力的運(yùn)作也隨之發(fā)生了變化。

為了安全，基層官員在一線行政中創(chuàng)造出大量的非正式行政手段，雇一些非正式工作人員輔助行政，盡量通過柔性管理的手段達(dá)到效果，一旦出現(xiàn)行政瑕疵，也可以找到替罪羊。歷次的基層權(quán)力失控事件幾乎都有類似的特征，行政過錯(cuò)由“臨時(shí)工”擔(dān)責(zé)，聯(lián)防隊(duì)員和城管（協(xié)管）一線執(zhí)法幾乎常規(guī)化。

為了彌補(bǔ)基層行政力量的不足，“地方豪強(qiáng)”被納入基層權(quán)力的運(yùn)作過程中，比如，吸納他們成為人大代表、政協(xié)委員，支持引導(dǎo)他們成為自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人。這樣就可以充分利用一些“地方豪強(qiáng)”所具有的“強(qiáng)”和“狠”的特點(diǎn)，完成行政事務(wù)——他們所具有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，有利于基層在短期內(nèi)完成上級指派的剛性任務(wù)；一些“狠”的豪強(qiáng)，有利于有效制衡部分新弱勢群體。

這事實(shí)上構(gòu)建了一個(gè)新代理人體制。

總體上看，這種新代理人體制是短視的，是適應(yīng)當(dāng)前基層社會(huì)利益格局變化的產(chǎn)物，而非有效控制食利階層崛起的方法?！暗胤胶缽?qiáng)”和非正式行政制造了基層治理中的非正式權(quán)力?；鶎庸賳T很少使用正式權(quán)力侵害民眾權(quán)益，卻有可能默許、慫恿非正式權(quán)力侵害民眾權(quán)益?；鶎訖?quán)力侵犯民眾權(quán)益的行為，主要就是有意利用非正式行政手段卻無法對其有效約束的結(jié)果。

由于這些行政技術(shù)具有普遍性，就難保某些地方在某個(gè)時(shí)刻發(fā)生嚴(yán)重事件，基層權(quán)力失控現(xiàn)象在所難免。

2011年9月23日，湖北宜昌，縣（區(qū)）鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉，窯灣鄉(xiāng)茶庵村的選民在投票。

警惕基層權(quán)力蛻變

蛻變基層權(quán)力短視的行政方式，進(jìn)一步壯大了基層社會(huì)的食利階層，也進(jìn)一步彰顯其逐利性質(zhì)，它們共同導(dǎo)致基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂，也讓普通民眾和一些真正的弱勢群體權(quán)益受損，激起了社會(huì)矛盾。而為了維穩(wěn)，某些基層官員又進(jìn)一步依賴于代理人及非正式行政手段控制基層，最終使得基層權(quán)力失控，基層陷入了一個(gè)怪圈：短視的基層行政方式→基層社會(huì)食利階層壯大→基層社會(huì)矛盾加劇→進(jìn)一步采用短視的基層行政方式。

一些地方基層權(quán)力失控的表現(xiàn)在基層，但根子卻在體制，由于基層權(quán)力傷害普通民眾權(quán)益的惡性事件經(jīng)常發(fā)生，官民對立情緒難以化解，這反過來強(qiáng)化了壓力型體制。

一旦維穩(wěn)成為一票否決的考核事項(xiàng)，基層權(quán)力就得想盡辦法延緩社會(huì)矛盾的爆發(fā)，卻因此進(jìn)一步固化了基層權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)，加深了社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張。這意味著，基層食利階層更難受到控制，普通民眾的權(quán)益更容易受到侵害。

總而言之，灰色利益鏈條的存在，表明近些年來一些基層權(quán)力的基礎(chǔ)在發(fā)生微妙的變化，一些基層官員發(fā)生蛻變，部分基層權(quán)力不再依靠強(qiáng)有力的國家正式權(quán)力以及大多數(shù)群眾的支持，而是依靠非正式權(quán)力及少數(shù)“地方豪強(qiáng)”的輔助。隱性權(quán)力越是壯大，正式權(quán)力愈是無法發(fā)揮有效作用。這一行政方式，將不可避免地?fù)p害權(quán)力的合法性，必須引起我們足夠的警惕。

（本文作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）