城鄉建設用地增減掛鉤中農民利益保障對策研究——基于江西省《“增減掛鉤”試點農民利益保障》專題調研

陳美球，馬文娜

（江西農業大學江西省鄱陽湖流域農業生態工程技術研究中心，江西南昌330045）

城鄉建設用地增減掛鉤作為城鄉統籌發展的重要措施，自2006年試點以來，在優化城鄉建設用地結構和布局、促進新農村建設、提高區域土地集約利用水平方面發揮了積極作用，已表現出解決耕地保護“缺動力”，工業化、城鎮化“缺土地”，新農村建設“缺資金”，統籌城鄉“缺抓手”等問題的實際效果[1-4]。然而因農民利益受損也使得“增減掛鉤”政策受到社會的廣泛關注，甚至有人指責“增減掛鉤”是新一輪對農民利益的剝奪”，從而引起了是否要繼續推進試點的爭論[5-6]，為此，國務院明確提出在“增減掛鉤”中要“將維護農民合法權益放在首位”。

江西省自2009年被批準為試點省份后，先后在64個縣（市、區）開展了109個試點項目，第一批30多個試點項目已于2011年通過驗收，積累了較豐富的試點實踐。本文以江西省為例，在《“增減掛鉤”農民利益保障》專題研究的基礎上，對“增減掛鉤”試點工作中農民利益保障的表現進行分析，明確“增減掛鉤”中影響農民利益的主要障礙因素，并有針對性地提出“增減掛鉤”中農民利益保障的對策建議，為“增減掛鉤”的健康推進提供參考。

1 調研方法

課題組于2011年3—12月先后到九江市的修水縣，贛州市的贛縣，吉安市的吉安縣、遂川縣和上饒市的廣豐縣，對2009年度、2010年度“增減掛鉤”試點運行及農民利益保障實際情況進行了調研，采用典型案例剖析、小型座談會和問卷3種方式，其中問卷調查是重點，問卷設計為兩部分：一是農戶戶主個人及家庭基本情況調查，包括被調查者的年齡和文化程度等個人特征、家庭人口數、家庭年均收入、家庭年均農業收入、家中承包地面積以及家庭人均住宅面積等農戶家庭情況；二是“增減掛鉤”項目各個環節影響農民利益的表現，包括對“增減掛鉤”政策和項目實施的了解情況，拆建房屋是否取得農戶同意，項目實施中農民的關注點，對拆遷補償標準、安置選址、安置形式、安置標準的意愿，是否愿意集中安置到城鎮及擔心的主要問題等17個問題。本問卷為封閉式問題，以選擇題為主。調研共發放問卷125份，回收問卷112份，其中有效問卷106份。

2 “增減掛鉤”中農民利益的關注點分析

2.1 拆遷補償標準是農民關注的焦點

為了解農戶對“增減掛鉤”中不同工作環節的關切程度，研究設計了“增減掛鉤項目實施中，你最關注的是哪個內容”，結果如圖1，農民最關注的是“拆遷補償標準”，占40.57%，其次是“復墾耕地的質量”，占31.13%，再次為“生活環境質量的提高”，占21.70%，而對“耕地面積的增加”和“安置方式”關注度很小，只有3.77%和2.83%。

拆遷補償是與農民利益最直接相關的問題，被調查者中有74.53%農民認為拆遷補償標準偏低。調查中，一個家庭一般可以得到2萬元左右的補償，最多也不到5萬元，這樣的補償標準對于單純拆除廢舊建筑物的農民來講可能比較容易接受，而對于要重新建房的農戶，補償顯然不夠。需要特別指出的是，農戶對復墾耕地的質量關注度之高出乎課題組的預期。

2.2 集中安置是大多數農民的意愿

在問及“如果在增減掛項目實施中，你的房子需要拆遷安置，你希望哪種方式”時，超過一半的農戶選擇了“集中安置”，約三分之一選擇了“貨幣安置”，選擇“就近安置”和“零星插花”的分別只有10.38%和1.89%（圖2）。在調研中了解到，項目區多數農民考慮到拆遷安置補償的費用不足以在當地新建滿足居住需要的房屋，所以傾向于選擇集中安置；還有一部分家庭收入較好的農民考慮以后農業耕作問題，不愿意離開自己長期居住的村莊，而愿意接受政府給予的貨幣補償，自己新建房屋。

圖1 被調查者對“增減掛鉤”項目的關注點Fig.1 Focus of the respondents’opinions on the“balancing”project

圖2 被調查者對安置方式的意愿Fig.2 Opinions of the respondents on the pattern of resettlement

2.3 方便耕作是安置選址的關注點

圖3是對“若統一采取集中安置，在安置選址上，你最關注的是”的統計結果，大部分選擇了“離承包地近，利于農業生產”，其次是“生活基礎設施完備”，選擇“方便子女上學”和“方便就業”很少，分別只有7.55%和4.72%，而沒有一個人選擇“親情（與親戚來往方便）”。土地是農民生活的保障，農業收入是他們主要的收入來源，是他們生存的依靠，他們自然對安置區是否遠離承包地關注度很高。隨著農民生活水平的提高，其對居住環境和基礎設施的完備度要求也越來越高，在與被調查者的交流中，不少調查對象表示希望能擁有和城鎮居民一樣干凈的環境和方便的生活設施，因此，農民也比較關注安置區的生活基礎設施是否完備，是否方便日常生活。

2.4 生活成本的提高是農民集中安置到城鎮最擔心的問題

在被問及“是否樂意接受集中安置到城鎮的公寓樓”時，有71.70%的農民不樂意接受，進一步問到“集中安置到城鎮，你最擔心的問題是”，選擇“生活成本的提高”最多，選擇“生活方式的改變”和“福利保障”的相當，選擇“收入來源”的最少，（圖4）。目前項目區大部分農戶還是燒柴做飯，若搬到集中安置的公寓樓就必須使用燃氣，還要附加水費；大部分農戶都會自種蔬菜，若搬到城鎮要增加開支，一年增加的成本在5000—8000元之間。除此之外，種地距離比原來遠也是農民所擔心的一個重要問題。另外，農民還擔心集中安置到城鎮后各種農機具、種子、化肥、收獲的農作物如何存放等實際問題。

圖3 被調查者對安置選址的意愿Fig.3 Opinions of the respondents on the location of resettlement

圖4 被調查者若集中安置到城鎮的擔憂點Fig.4 Concerns of the respondents on the resettlement if in an assembled urban area

3 “增減掛鉤”中各個環節農民利益表現

農民利益保障貫穿于整個“增減掛鉤”工作，但不同工作環節其農民利益表現及其保障內容不盡相同，應通過對各個環節農民利益表現分析，針對性地采取措施，確保農民利益。“增減掛鉤”的工作環節可分為選址、現場勘測、實施規劃編制、拆遷補償與安置、復墾、新增耕地地力培育6個階段。

在項目選址環節中，要綜合考慮農業生產、農民生活便利以及生態安全等各方面因素，農民的意見是否被采納，意愿是否得到尊重是這一環節農民利益的主要表現，同時要確定哪些該拆、哪些不該拆、哪些先拆、哪些后拆。農戶利益的關注點主要是公平性，選擇“增減掛鉤”試點項目區時，要堅持先易后難，量力而行的原則。

在現場勘測環節中，農民利益主要體現在該補償的項目要得到全面認可，測量與登記的面積應正確。解決目前一些地區在開展“增減掛鉤”工作過程中因現場勘測而產生的問題，必須同步宅基地“確權”工作，完善農村宅基地權屬管理。以“確權”為前提，對拆遷宅基地以戶為單位，核實農戶宅基地資產，包括宅基地界址、面積、宅基地周圍基礎設施和宅基地所承載的權利職能等相關經濟利益，明確宅基地上房屋的產權、結構、歸屬及流轉情況，確保補償全面到位。項目選址測量后的實施規劃編制環節，要保證實施方案符合當地實際情況，真正能改善農村的生活環境和農業生產條件。

拆遷補償與安置是農民利益最密切的環節，要合理、足額、及時給予拆遷補償，安置方式要符合農民的自身需求。“增減掛鉤”試點項目中拆遷安置涉及農民所受到的實際利益損失和征地拆遷并無二致，拆遷補償可參照土地征收補償辦法和原則，對“增減掛鉤”項目區涉及農戶的宅基地和房產同時補償，從公平合理的角度出發，應保證搬遷農民生活水平不降低。安置模式的選擇要結合當地的城鎮化發展水平，綜合考慮社會經濟情況、地理位置、地形地貌等因素，選擇符合項目區實際情況和農民意愿的安置方式。

復墾與新增耕地地力培育則要保證交給農民的新增耕地具有相應的生產能力。拆舊區土地整理一定要確保耕地總體數量和質量，整理復墾后的耕地要與建新區占用的耕地質量相當，杜絕出現“占好地、補劣地”的現象。

4 “增減掛鉤”中影響農民利益的主要因素診斷

4.1 “增減掛鉤”工作理念的偏差

國家提出的“增減掛鉤”試點政策初衷是通過優化城鎮建設用地結構，提升區域建設用的集約節約利用水平，推動城鄉統籌發展。然而在政策的實際操作中，部分地方政府扭曲了政策的原則與目的，把獲取地方發展的建設用地指標和通過指標掛鉤實現的土地資產收益作為開展“增減掛鉤”試點的驅動力，出現了工作理念上的偏差。正是部分地方政府對“增減掛鉤”試點工作認識的錯位，沒有把農民利益保障放在應有的位置，才導致其在制定增減掛鉤規劃實施方案時，只看能否增加城市用地指標，卻忽略增加指標的根本目的，把“增減掛鉤”作為另一個“以地生財”的機會，成為了變相盤剝農村、農民資產的手段。

4.2 “增減掛鉤”農民利益保障的理論基礎薄弱

任何社會實踐都需要理論作指導，然而，“增減掛鉤”作為一個試點工作，相應的理論體系遠遠沒有形成，特別是對于農民利益保障這一核心問題，缺乏基本的理論支撐。一方面，中國對于農村土地資產的研究落后于城鎮，關于農村宅基地的資產評估與流動一直是研究弱項；另一方面，雖然國家提出了城鄉統籌的思路，但如何在城鄉統籌中確保農民利益的理論還很不成熟。

4.3 “增減掛鉤”公眾參與機制的不健全

參與是公眾維護自身利益、實現自身利益的過程。然而，“增減掛鉤”中的公眾參與，特別是農民參與的機制還不健全，具體表現在：公眾參與的形式與內容較少，未能貫穿項目實施的每個階段，且流于形式；公眾參與制度不夠完善，對公眾參與沒有制度上的規范和要求。沒有公眾參與，農民的愿意就得不到尊重，社會上廣受關注的農民“被上樓”就是一個沒有尊重農民意愿，違背農民實際需求的典型[7]。

4.4 “增減掛鉤”農民利益保障監督機制的缺失

雖然針對國家出臺的一系列有關“增減掛鉤”試點政策，各省相應制定了實施辦法，對“增減掛鉤”試點的項目區設定、周轉指標的使用等具體操作進行了詳細的規定，但對于農民利益保障，卻并沒有嚴格的監督機制。在“增減掛鉤”工作中，大部分政府是將尊重農民意愿、保障農民的利益作為工作的出發點和落腳點，但是在具體工作中還是出現了農民利益受損的問題，其中一個重要因素就是現階段缺乏有效的農民利益保障監督機制。“增減掛鉤”試點中農民利益保障的監督體系機構散亂，各監督組織功能性不強，缺乏監督合力；再加上試點中監督主體的地位不明，缺乏一定的監督力度。有關“增減掛鉤”試點中農民利益保障的監督法規還不完善，不夠具體，缺乏系統性和可操作性，綜上各種原因導致了“增減掛鉤”試點中農民利益保障監督機制的缺失。

4.5 忽視區域差異，盲目推進

區位因素是土地資源空間配置的外部約束性因素，在不同的區域上，人口分布、市場供求和資源分布等狀況各不相同，對整個區域的影響也不同，“增減掛鉤”工作實施中拆遷安置方式也就不同。影響“增減掛鉤”拆遷安置方式的因素包括了社會經濟因素和自然因素兩個重要方面。如開展“增減掛鉤”工作需要巨大的資金投入量，拆遷安置費用每戶都在幾萬元以上，其拆舊建新置換出來的建設用地指標能否獲得預期收入、預算資金能否及時到位都具有一定的不確定性，加之目前“掛鉤”項目主要由政府主導，籌資渠道較為單一等因素的影響，“增減掛鉤”試點工作對項目所在地的社會經濟發展程度要求較高。但是個別地方政府盲目擴大“掛鉤”試點范圍，不顧經濟發展條件，盲目進行農村居民點整理，造成了拆遷安置的不符實際。

5 “增減掛鉤”中農民利益保障的對策建議

5.1 樹立保障農民利益，促進城鄉統籌的工作理念

一些地方曾把解決城鎮和工業用地指標、追求土地經營收益作為初衷，隨著試點的推進，人們逐漸認識到農民利益保障是首要任務，是把這件好事做好、做實的關鍵所在。理念是行動的指南，各地在申報試點時，就必須明確主要目的，樹立保障農民利益、促進城鄉統籌的工作理念，這樣才能把農民利益保障自覺地貫穿于每個環節。

5.2 建立科學的公眾參與機制，充分尊重農民意愿

科學的公眾參與機制是確保農民利益的根本手段。只有賦予農民更加充分的知情權、選擇權和話語權，才能充分了解農民的意愿，保障其合法利益。應讓農民廣泛參與各個環節，從項目選址、現場勘測、實施規劃編制、拆遷補償與安置、復墾、新增耕地地力培育，到項目竣工驗收，整個過程都應征詢農民的意見，獲得農民的支持。

5.3 實施區域差異化城鄉增減掛鉤政策，因地制宜，穩步推進

各地區之間的自然、社會、經濟條件都不盡相同，區域農村居民點整理潛力及整理方式也不一樣，開展工作的條件相差很大，必須堅持因地制宜的原則，立足于區域農村居民點整理潛力，并與當地的經濟發展水平，特別是區域城鎮化、工業化的進程相適應，實施區域差異化“增減掛鉤”政策，量力而行，條件成熟一塊、規劃一塊、實施一塊、見效一塊。嚴防一哄而上，不顧經濟承受能力和非農勞動力的吸納能力，大面積的強拆強建。

5.4 建立嚴格的農民利益保障監督機制

與建設工程質量需要監理一樣，也需要建立嚴格的農民利益保障監督機制。（1）要健全相應的農民利益保障監督制度，明確監督內容、要求與形式；（2）應對關鍵性內容做出硬性規定，如江西省提出“每畝還應返還農村集體經濟組織不少于2萬元”、“扣除農民安置用地以外，剩余指標的20%—50%留給小城鎮使用”、農民簽訂的拆遷補償安置協議書，作為試點項目立項的基本前提，就在總體上為確保農民利益提供了保障。（3）要突出運行中每個工作環節所涉及農民利益的具體表現，關心農民的利益細節。

5.5 積極探索農村宅基地退出機制

要積極探索建立起能促進農戶主動退出宅基地的激勵機制，逐步形成農村宅基地退出的引力機制、推力機制和壓力機制，通過引力、壓力和推力協同作用，促進農村居民點合理利用，也為農民利益保障提供制度依據。

（References）:

［1］ 王瑞豐，曹偉，吳紅.城鄉建設用地增減掛鉤試點工作中的有關問題探討［J］.綠色科技，2011，（9）：161-162.

［2］ 盧新海，趙凱.“城鄉建設用地增減掛鉤”政策是對還是錯［J］.中國房地產，2011，（9）：56-57.

［3］ 溫曉明.農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤政策拓展研究——以福建省龍巖市的試點為例［J］.山東省農業管理干部學院學報，2011，28（5）：26-28.

［4］ 馮建美，陳龍乾，宋昕.城鄉建設用地增減掛鉤政策分析［J］.安徽農學通報，2011，17（14）：12-13.

［5］ 王載乾，張松.增減掛鉤工作應把農民利益放在首位［J］.國土資源，2011，（7）：48-49.

［6］ 伍學林.成都市城鄉建設用地增減掛鉤試點的經驗與啟示［J］.軟科學，2011，25（5）：99-101.

［7］ 石琛.城市化背景下“農民被上樓”現象分析——“增減掛鉤”政策施行現狀分析和問題研究［J］.產業與科技論壇，2011，10（1）：7-8.