部門預算模式下地方高職校預算管理的困境及對策

趙建新

以部門預算、國庫集中支付、政府采購和收支兩條線改革為標志的公共財政體制框架已全面確立，作為由地方政府舉辦的公立高等職業院校（以下簡稱“地方高職校”或“學校”），理所當然成為政府公共財政框架下的一個重要組成部分。本文以預算管理為視角，著重分析政府部門預算模式對地方高職校預算管理的影響，以及地方高職校重構預算管理新框架的若干途徑。

一、當前地方高職校部門預算的特點

（一）預算主體與財務主體分離

部門預算體制下，高職校對應政府收支分類改革中的“教育”功能科目，高校的收支預算僅僅是政府部門預算的一個組成單位，盡管預算仍由學校編制，但預算收支平衡重心已上移到政府的“部門”，實際上的預算主體已上升為地方財政部門，這時高職校的預算主體與財務主體實際上已經發生分離。

（二）預算內外收入逐步并軌

部門預算模式下，高職校的預算外收入已成為政府的“非稅收入”，高職校僅僅代行政府收費職能，因此該收入不再由高職校自行支配，而需要全部上繳國庫，作為地方財政收入的一個部分統籌使用，其規模大小不再與執收單位的可使用財力發生數量上的直接關系，這就是所謂的“收支脫鉤”。

（三）“以支定收”的預算新模式

部門預算模式下，預算的編制是先“支出”后“收入”的方法，支出分為“基本支出”和“項目支出”兩個部分，學校先根據職工人數和學生人數和財政規定定額編制人員經費和公用經費（定額部分），然后根據事業發展需要編制項目經費，最后匯總成總支出，并自然形成學校計劃年度總收入。

（四）預算資金按科目“口徑”下撥

新財政體制下，學校全部資金將嚴格按預算科目口徑下達學校，即全部資金將分成“基本支出”與“項目支出”，其中“基本支出”分成“工資福利支出”、“對個人和家庭補助支出”和“商品服務支出”，“項目支出”按具體預算項目下達，同時資金還分為“直接支付”和“授權支付”兩種支付方式，學校只能在各塊經費中“專款專用”，各經費原則上不再打通使用。

二、部門預算與高職校傳統預算管理思路的沖突

（一）從“量入為出”到“以支定收”

按照《高等學校財務制度》的規定，高等學校預算編制的原則是“量入為出、收支平衡”，“量入為出”要求高校按照自己可能取得的財力來安排各項事業的發展，即俗稱的“有多少錢辦多少事”。而“以支定收”的原則要求學校根據年度工作任務來決定經費的需求，這樣就會出現兩個結果：如果學校編制預算時過于冒進，可能不能通過財政部門的綜合平衡而被削減，從而影響學校一些項目的實施，打亂學校的工作計劃；如果過于保守，則不能取得足夠的財力，同樣會影響學校的發展。因而，“以支定收”模式下的單位預算將使學校變得無所適從，最終往往是單位與財政不斷討價還價的結果。

（二）從“大收大支”到“專款專用”

現在“專款專用”的資金使用模式，要求用款單位必須按照預算科目使用資金，不同科目的資金不能打通使用，這就要求學校對預算的執行和資金的使用必須具有很強的計劃性，一旦計劃調整或執行偏差，則會出現“有錢不能用”和“想用沒有錢”并存的現象，甚至出現支付風險，影響學校的正常運轉，也不利于提高學校資金使用效益。

（三）從“增收節支”到“結余歸零”

部門預算模式后，由于“以支定收”的機制，理論上單位不再存在結余，而事實上的結余也只歸財政擁有，因而年度結束后要上繳財政專戶并實現“歸零”。這種“結余歸零”造成學校也不再有“增收節支”的動力，“大手大腳”和年末“突擊花錢”現象容易抬頭，單位財務管理也將陷于被動。

（四）從“預算口徑”到“核算口徑”

盡管財政部門對預算的執行越來越嚴格，越來越精細，但限于目前的預算系統與賬務核算系統還沒有完全對接，預算科目與核算科目口徑上的不完全一致，造成單位對預算的執行不能從核算方面進行有效地控制，增加了單位對預算執行監控的難度。

三、重構高職校新預算管理框架的對策

預算管理一直是高職校財務管理的重要抓手。面臨新的財務環境，特別是部門預算模式下出現的新問題，我們顯然不能延用舊的思維模式、舊的方式方法來解決新的問題，而必須創新我們的工作理念和方法，去適應外部環境的變化，從而為高職校的可持續發展謀取充足的資源提供預算保障。

（一）主動適應政府部門預算改革模式，不斷夯實學校預算管理基礎。

要充分認識到部門預算的改革是政府構建公共財政體制的重要環節，是政府加強宏觀調控的重要抓手，是順應我國市場經濟體制改革的必然舉措。作為地方高職校必須主動適應這種財務環境的變革和由此帶來的挑戰，以積極的姿態重構高職校預算管理的框架。

前已述及，政府部門預算管理新的模式更加注重了預算的計劃性和預算編制的精細化，對單位的預算約束更加具體和直接，資金的使用更加規范，預算的執行更具有“剛性”。盡管如此，如果就因此認為單位在預算方面只扮演一個執行角色、單位預算管理將無所作為，無疑是錯誤的。

事實上，作為政府部門的一個基層單位，預算管理不是簡單了，而是更復雜了。因此，我們絲毫不能動搖預算管理在單位財務管理中的重要地位。作為高職校，我們依然要把預算作為一個學校資源配置的重要工具，把預算管理作為學校財務管理一個重要內容，把預算執行作為學校內部績效評價的一個重要依據。學校必須從全新的高度來做好預算的編制、預算的執行和預算的績效考評，構建新的預算管理框架，不斷夯實學校預算管理的基礎。

（二）重視部門預算的編制，為學校謀取充足的發展資源

1.高度重視部門預算的編制、為預算的編制提供組織保障

必須明確學校部門預算編制并不僅僅是財務部門單方面完成的技術工作，而是牽涉到學校決策層、各職能部門，攸關學校全局的工作。部門預算的編制必須在學校決策層的領導下，在相關部門的參與下，本著“從下到上”的原則，才能做到“編實編細”，才能為下一年度學校的各項工作提供切實的財務保障。因此，本文建議學校應建立預算編制委員會，統一領導與負責部門預算的編制和審核工作。

2.優化部門預算編制技術，為學校謀取最大的發展資源

目前部門預算的編制一般都在地方財政部門的統一領導下，在主管部門的統一協調下開展的工作。在“以支定收”的模式下，做好支出預算更為重要。在支出預算中，一般來說，人員經費、公用經費都有政府規定定額，預算空間十分有限；項目經費由單位自主決定，這是單位與政府討價還價的主要空間，是預算編制的關鍵之所在。

如何為學校爭取最多的、并被政府認可的項目，從而為學校盡可能做大經費“蛋糕”？本文認分有兩個原則可以參考：其一“輕重緩急”原則。把學校需要的項目進行排隊，把重要的，急需的項目優先考慮；其二“一吃飯、二建設”原則。先保運行（經常性項目）后考慮建設和發展項目（資本性項目），后者中優先考慮延續項目。同時要做好重大項目可行性分析報告，為政府立項提供強有力的依據。

（三）以推行兩級預算為抓手，強化預算管理的約束機制

在部門預算模式下，經費的下達、資金的使用嚴格限制在單位的預算框架下，單位的調劑和變通將為十分有限。這就要求學校對預算的執行必須十分嚴格，防止預算編制與預算執行出現“兩張皮”現象，否則將使預算無法執行，導致學校某些項目因無資金保證而出現擱淺現象。

要防止預算執行與預算編制出現脫節，本文認為應做到：

1.首先，預算的編制必須依據“從下到上”的原則。只有建立在基層執行部門參與編制的基礎上的預算才是切實可行的。

2.其次，預算必須公開透明的。預算一經政府部門下達，就必須向學校各部門公開，要讓執行部門知道學校資源分配的基本格局，執行部門才能在預算的指導下實施各項具體工作，才能不致預算“跑偏”。

3.推行兩級預算，強化約束機制。在推行校系兩級管理的基礎上推行兩極預算是保證預算順利執行的重要保證。特別是公用經費應按一定的標準分解到基層部門，由基層部門在定額內使用，以此強化校系兩級的責權利關系，保證事權和財權的統一，提高基層部門自覺理財的積極性，提高資金的使用效益，切實維護預算執行的嚴肅性。

（四）優化會計核算手段，加強預算執行的實時監控

誠然，預算的執行還離不開會計核算的實時監控。前已述及，由于目前會計核算科目不管是執行事業單位會計制度還是高校會計制度，與預算科目及政府收支分類科目的口徑都不完全一致，導致預算執行特別是項目經費，在會計核算方面因信息被分解而不能直接得到反映，預算執行的監控不能有效實施。鑒于此，本文認為，應充分發揮會計電算化功能，利用現有軟件開發部門核算功能，根據預算管理考核口徑設置預算核算賬戶，通過按制定額及實時生成的部門核算戶明細賬，對預算執行進行有效的實時監控，從而在會計核算方面為預算的執行提供最后一道屏障。