湖南省耕地保護政策的績效研究

袁露影，朱紅梅，黃 河，陳 云，趙煜明，羅 寅

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

2000年至2010年期間，湖南省耕地面積共減少13.092×104hm2，年均減少1.309 2×104hm2。湖南省雖然實行嚴格的耕地保護制度，貫徹耕地保護措施，但是耕地保護的效果并不明顯。這一方面是由于湖南省耕地保護政策執行不力、耕地保護政策評價體系存在缺陷；另一方面是由于各地方政府對耕地保護制度完成情況的考察，偏重于耕地保護目標的完成。國內學者大多從耕地保護政策對耕地資源數量或質量所引起的變化來探討耕地保護的績效，較少關注各地方政府耕地保護行為的經濟性和效率性等方面的績效內容[1-3]。理論界關于耕地保護的研究廣見于各種學術論文中，這些研究既充分肯定了耕地保護政策的積極意義[4]，又對耕地保護政策績效進行了有意義的評價和探討[5-6]。

湖南省經濟發展水平具有明顯的地域特點，東部和西部地區經濟差異顯著。經濟總體格局是：經濟發達地區是以省會長沙為中心的東部地區，如：長株潭地區；經濟較發達地區位于東南部及湘北洞庭湖區，如：常德、衡陽、郴州等；經濟初等發達地區呈環帶狀包圍經濟發達地區，如：永州、益陽等；經濟欠發達地區分布在西部地區，如：懷化、張家界、湘西自治州等。筆者通過構建評價指標體系，利用主成分分析法構建評價函數，計算出湖南省14 個地級市（州）的耕地保護政策績效的效用值，以期為提高湖南省耕地保護績效水平提供一定的理論和政策參考。

1 研究方法與數據來源

1.1 研究方法

采用主成分分析法對湖南省耕地保護政策績效進行分析。主成分分析法（Principal Componets Analysis，PCA）由英國心理學家和統計學家斯皮爾曼于1904年發明。它是一種數學變換的方法, 它把給定的一組相關變量通過線性變換轉成另一組不相關的變量，這些新的變量按照方差依次遞減的順序排列。

1.2 數據來源

數據來源于《湖南省統計年鑒》（2007～2011）、湖南省各市州的《統計年鑒》（2007～2011）、《國民經濟和社會發展統計公報》（2006～2010）和《土地利用總體規劃（2006～2020）》。

2 耕地保護政策績效評價

2.1 指標體系的構建

根據指標體系構建的綜合性原則、可操作性原則、有效性原則、可比性原則和動態性原則，構建湖南省耕地保護政策績效評價的指標體系（表1）。

表1 湖南省耕地保護政策績效研究的評價指標

2.2 運用SPSS 軟件的主成分分析法進行評價

2.2.1 數據標準化 將評價指標的原始數據，轉化為政府各項指標在某一時期內，相對于指標平均值的變化量。公式為：

（1）Xi為正向指標時,

（2）Xi為逆向指標時,

式中，Xi為第i 項指標的值，為第i 項指標2006～2010年的平均值，Ii為第i 項指標的變化值。

2.2.2 進行主成分分析 打開SPSS18.0 軟件，依次進入Analyze-Data-Reduction-Factor，把需要分析的變量送入變量（Variables）框，并在對話框中相應選擇“主成分分析”、“提取三個主成分”、“最大方差旋轉法”、“把主成分保存到數據文件當中”、“用平均數代替缺失值”、“因子負荷從大到小排列”等。

2.2.3 因子命名 表2 中給出了15 個評價指標的旋轉成分矩陣（以長沙市為例），從表2 中可以看出，在第一主成分上因子負荷較大的指標是外部性和投入二類指標，因而可將第一主成分命名為投入和外部性主成分，同理可將第二和第三主成分分別命名為執行主成分和產出主成分。

表2 旋轉成分矩陣

2.3 構造耕地保護政策績效綜合評價函數

依次進入SPSS 18.0 軟件中的Transform-Computer，以三個主成分的方差貢獻率為權重系數，構造耕地保護政策績效綜合評價函數：F=aF1+bF2+cF3，式中a、b、c 分別代表三個主成分的方差貢獻率。

2.4 計算標準化分數及效用值

根據綜合評價函數，計算參與評價的耕地保護政策績效綜合得分的標準化分數（表3）。采用效用值表征各政府耕地保護政策績效的高低，并規定效用值的取值范圍為0～100，績效最高的效用值為100，最低的效用值為0。Vi表示第i 個政府績效的綜合得分，Vimin 表示政府績效得分的最小值，Vimax 表示政府績效綜合得分的最大值，則第i 個政府績效的效用值Yi可以表示為[7]：

由以上公式計算出各政府的效用值，得出2006～2010年間婁底市耕地保護政策的平均效用值最高，株洲市最低。具體計算結果見表3。

3 結 論

從表3 中可知，湖南省的耕地保護政策實施情況不容樂觀，經濟較發達地區的耕地保護政策實施較差，經濟欠發達地區反而實施較好。這主要是由于各地區經濟發展的不平衡，地區間的經濟差異又將影響到各政府對耕地保護工作的重視情況。對發達地區來說，同等面積的土地用于農業所得的收入，比用于工業、第三產業等所得的收入少很多，這就導致發達地區的政府忽視對耕地的保護；而經濟欠發達地區，由于農業是其支柱產業，當地政府勢必加大對耕地保護的投入。

表3 湖南省市（州）級政府耕地保護政策績效評價分值

就政府而言，大多數政府的耕地保護工作績效在提高，這反映在績效評價效用值上，2009～2010時段比2006～2008 時段高。一方面是由于湖南省政府加大了耕地保護和土地管理的力度，制定了一些能促進地方政府加強耕地保護職責的激勵措施；另一方面是因為各地方政府本身加強了耕地保護的工作，加大了對耕地保護的人力、物力和財力的投入。就各政府間而言，效用值較高的幾乎都是經濟欠發達地區或較發達地區，如：湘西自治州、懷化、邵陽等；而效用值較低的大多為經濟發達地區，如：株洲、長沙等；居中的是經濟發展水平處于中等水平的城市。

4 加強湖南省耕地保護的建議

4.1 法律方面

制定專門的耕地保護法律法規體系，對耕地保護做出系統的規定，建立行之有效的耕地保護實施運作體系，強化建設地方性耕地保護法律法規。省、市級地方政府也應根據本地實際情況，制定地方性法規，如地方實施條例或辦法等，把耕地保護工作納入法治化軌道。只有以法律、法規的形式把對地方政府耕地保護績效的審計確定下來才具有權威性。同時制定出有關耕地保護績效評價的準則、評價的質量控制辦法、績效評價結果公告辦法等規則，確保對地方政府耕地保護的績效審計有必要的法律保障。

4.2 經濟方面

第一，進行財政稅制改革。逐步轉變地方政府以土地收入作為重要收入來源的現狀，建立事權與財權相匹配的財政體制。通過稅制改革，地方政府財權與事權相符，這樣地方政府才不會出現依靠“賣地”收入作為財政資金補充的局面。第二，提高耕地占用成本。完善土地稅收體系，提高土地占用稅，提高土地安置補償費和耕地開墾費征收標準，提高新增建設用地土地有償使用費交納標準和交納的范圍。第三，調整中央和地方之間的土地收益，進行合理分配，能夠改變目前耕地占用的全部收益歸地方政府所有的狀況。耕地農轉非的收益，在扣除對農民和原集體所有的各項補償及有關費用后，全部上繳中央財政，以遏制市縣政府在利益驅動下占用耕地和出讓土地的現象[8]。第四，加大農業經濟投入。不斷增加對農業和農村的投入，提高農業生產能力。加大對種糧農民的財政補貼，完善補貼方式，提高農民保護耕地和種地的積極性，穩定糧食產量，保障糧食安全。

4.3 行政方面

第一，建立長效保護機制，完善基本農田保護制度。加強土地利用總體規劃、城市總體規劃和村莊集鎮規劃實施管理，完善耕地補償制度，落實耕地占補平衡工作，健全土地利用和分配機制，建立完善的耕地保護和土地管理制度。同時，要建立合理的監督檢查制度，定期檢查，切實落實基本農田保護政策。第二，加強土地開發復墾，增加耕地有效面積。根據當地土地后備資源特點，制定合適的土地開發整理復墾規劃。第三，實行干部考核制改革。逐步減弱GDP 和招商引資指標在考核體系中的比重，落實耕地保護責任制和追究制，樹立科學的發展觀和正確的政績觀。第四，加大土地執法監察力度。加大耕地執法監察力度和耕地動態監測，嚴肅查處土地違法行為，尤其是亂占和濫用耕地的違法行為。

4.4 科技方面

第一，運用3S 技術，對耕地進行動態監測。3S技術能全面、準確、及時地掌握耕地的分布、質量和數量等各種信息，動態地體現耕地質與量的變化情況，為耕地保護提供數據和決策支持。第二，建立全國耕地資源數據庫，使中央和地方政府能夠方便快捷的獲取所需數據，適時對耕地保護工作進行評價。第三，提高土地利用效率和農業生產技術。技術進步對提高土地利用效率，實現耕地保護與其他土地利用的綜合協調具有重要作用。大力推進土地開發和復墾技術、集約型土地利用技術等相關技術，對緩解用地矛盾有決定性作用。推廣應用先進的農業生產技術與耕地災害防治技術，達到提高耕地生產力和保護耕地的目的。

[1]張效軍，歐名豪，李景剛.我國耕地保護制度變遷及其績效分析[J].社會科學，2007，8：13-19.

[2]陳志剛，曲福田.農地產權制度的演變與耕地績效:對轉型期中國的實證分析[J].財經研究，2003，29（3）：25-30.

[3]翟文俠，黃賢金.我國耕地保護政策運行效果分析[J].中國土地科學，2003，17（2）：9-13.

[4]曲福田，馮淑怡.中國農地保護及其制度研究[J].南京農業大學學報，1998，（3）：110-115.

[5]張效軍，歐名豪，李景剛.我國耕地保護制度變遷及其績效分析[J].社會科學，2007，（8）：13-20.

[6]朱紅波.我國耕地保護政策運行效果與效率分析[J].地理與地理信息科學，2007，（6）：50-53.

[7]姬東風.中國耕地保護政策的績效評價[D].開封：河南大學環境與規劃學院，2008：6-7.

[8]吳澤斌，劉衛東.中國地方政府耕地保護事業的績效審計探討[J].中國土地科學，2009，6：26-30.