基于政府責(zé)任視角的農(nóng)村社會(huì)保障研究

黃寶連

摘要：農(nóng)村社會(huì)保障中政府具有立法和制度設(shè)計(jì)責(zé)任、組織責(zé)任、經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、協(xié)調(diào)責(zé)任等；農(nóng)村社會(huì)保障的政府責(zé)任發(fā)展呈現(xiàn)隱性化、缺位、逐漸歸位等過程；可以從法律體系、資金投入、納入政府績(jī)效考核目標(biāo)、社會(huì)各方共同監(jiān)督等方面確保中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障中政府責(zé)任的落實(shí)與強(qiáng)化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障；政府責(zé)任

中圖分類號(hào)：F840文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）25-0069-02

一、農(nóng)村社會(huì)保障的政府責(zé)任體系審視

1.立法和制度設(shè)計(jì)責(zé)任。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的問題很大程度是由長(zhǎng)期以來法律與制度的缺失造成的，立法和制度設(shè)計(jì)是社會(huì)保障制度改革順利進(jìn)行的法律依據(jù)。第一，提高農(nóng)村社會(huì)保障的立法層次。第二，強(qiáng)化法律責(zé)任機(jī)制。第三，建設(shè)良好的法治環(huán)境，通過制定相應(yīng)的法律規(guī)范調(diào)整因農(nóng)村社會(huì)保障引起的各種社會(huì)關(guān)系，使農(nóng)村社會(huì)保障有法可依，加強(qiáng)覆蓋農(nóng)村的勞動(dòng)保障監(jiān)察員隊(duì)伍的建設(shè)和執(zhí)法環(huán)境建設(shè)，提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)。第四，將農(nóng)村的社會(huì)保障放在與城市同等重要的位置，建議在修改社會(huì)保障相關(guān)法律時(shí)，將能夠適用農(nóng)村的內(nèi)容包括進(jìn)去，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。第五，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的司法機(jī)制，在農(nóng)村建立專門的社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁和調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，既節(jié)約司法成本又可以省去農(nóng)民的訴訟費(fèi)用。

2.組織責(zé)任。社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)是承擔(dān)社會(huì)保障制度運(yùn)行職能的主體，建立農(nóng)村社會(huì)保障組織體系，是政府的重要責(zé)任之一。因此，首先，要理順各方關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障組織建設(shè)，組建一個(gè)權(quán)威性的農(nóng)村社會(huì)保障組織管理機(jī)構(gòu)，包括社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障經(jīng)辦及服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次，各級(jí)政府要根據(jù)人口分布、工業(yè)化程度、經(jīng)濟(jì)和自然的條件與人群流動(dòng)等情況，制定符合本地區(qū)特點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)總體規(guī)劃及相關(guān)保障項(xiàng)目的具體規(guī)劃，并將其納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中；使各相關(guān)部門組織實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目有據(jù)可依，并為考核其工作績(jī)效提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。再者，針對(duì)農(nóng)村的不同社會(huì)保障項(xiàng)目具體組織實(shí)施。按照政事分開的要求，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和合作醫(yī)療保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行行政推動(dòng);對(duì)農(nóng)村救濟(jì)、優(yōu)待撫恤等農(nóng)村社會(huì)保障工作則由政府全面組織和實(shí)施。最后，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳教育和輿論引導(dǎo)，提高農(nóng)民的社保意識(shí)，提高他們參加相應(yīng)社會(huì)保障項(xiàng)目的積極性。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)保障制度改革步履緩慢，最根本的原因是中國(guó)的農(nóng)村生產(chǎn)力落后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度不夠高。幫助農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率是政府幫助農(nóng)村建立健全的社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)和前提。

4.財(cái)政責(zé)任。政府承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任最根本的就在于擴(kuò)大財(cái)政在這方面的支出，確保社會(huì)保障資金落實(shí)到位。農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)財(cái)政的需求大致包括兩個(gè)部分：一是農(nóng)村社會(huì)救助部分。它包括農(nóng)村最低生活保障部分與農(nóng)村五保戶供養(yǎng)部分；二是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)部分。發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)需要大量的資金，農(nóng)村社會(huì)保障提供財(cái)力支持要依靠國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政共同出資。國(guó)家固然可通過適當(dāng)?shù)恼邔?shí)現(xiàn)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人能夠按一定比例繳費(fèi)，但就中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況而言，由于大部分地區(qū)農(nóng)村集體和個(gè)人的繳費(fèi)能力比較有限，因此由國(guó)家出面兌現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任就變得非常關(guān)鍵。針對(duì)中國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)際情況，國(guó)家需要明確自己的責(zé)任，將農(nóng)村社會(huì)保障支出納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，并調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮部分行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出，杜絕各種形式的浪費(fèi)，增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的支持力度。

5.監(jiān)管責(zé)任。對(duì)社會(huì)保障運(yùn)行的監(jiān)管，是通過具有監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管體系來實(shí)現(xiàn)的，一般包括司法監(jiān)管體系、行政監(jiān)管體系、專門監(jiān)管體系和社會(huì)監(jiān)管體系。政府對(duì)社會(huì)保障的監(jiān)管主要是通過行政監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)的。

6.協(xié)調(diào)責(zé)任。社會(huì)保障體系的建立會(huì)產(chǎn)生很多相關(guān)的利益主體，它們之間的利益和相互關(guān)系需要政府來協(xié)調(diào)，也只有政府有能力承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。主要包括要厘清中央政府和地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中的責(zé)任，對(duì)它們的關(guān)系要協(xié)調(diào)好，尤其是在財(cái)政方面的責(zé)任關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保障制度與就業(yè)政策的關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保障制度與人口政策的關(guān)系；協(xié)調(diào)農(nóng)村社會(huì)保障與其他部門政策的關(guān)系。

二、農(nóng)村社會(huì)保障的政府責(zé)任發(fā)展過程

1.集體保障階段的政府責(zé)任隱性化。農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期到 1978 年以前，占有絕對(duì)支配地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)取消了家庭的剩余支配權(quán)，農(nóng)民的基本生活保障轉(zhuǎn)向以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為依托、國(guó)家予以適當(dāng)扶助的保障軌道。例如，對(duì)“五保戶”實(shí)行集中供養(yǎng)與分散供養(yǎng)相結(jié)合的方式，集中供養(yǎng)即將“五保”對(duì)象集中在社隊(duì)提供經(jīng)費(fèi)的敬老院里；分散供養(yǎng)即通過集體補(bǔ)貼的形式，由專門的農(nóng)戶負(fù)責(zé)“五保”對(duì)象的基本生活。政府在這個(gè)階段雖然沒有承擔(dān)直接責(zé)任，但無論是集體供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)，都是由政府通過政權(quán)組織集中實(shí)現(xiàn)的，因此可以認(rèn)為政府實(shí)際上承擔(dān)了組織責(zé)任，但是呈現(xiàn)隱性化的特征。

2.家庭和土地保障階段的政府責(zé)任缺位。1978 年，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制的建立，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村社會(huì)保障喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，于是，以家庭保障和土地保障為主的非正式制度安排成為農(nóng)民們生活保障的主要途徑。例如，大部分農(nóng)村地區(qū)的合作醫(yī)療逐漸失去了集體經(jīng)濟(jì)的支撐，農(nóng)民醫(yī)療保健費(fèi)用由集體支出為主轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人支付為主，再加上政府既沒有給予相應(yīng)的財(cái)政支持，也未加強(qiáng)對(duì)合作醫(yī)療的監(jiān)管，導(dǎo)致農(nóng)村合作醫(yī)療大面積滑坡。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體，政府連最初的組織責(zé)任也難以實(shí)現(xiàn)了。因此，這個(gè)時(shí)期，在農(nóng)村社會(huì)保障中政府嚴(yán)重缺位。

3.社會(huì)保障試點(diǎn)階段的政府責(zé)任逐漸歸位。隨著農(nóng)村居民對(duì)于社會(huì)保障的需求越來越迫切，農(nóng)村社會(huì)保障開始進(jìn)入試點(diǎn)階段，在一些有條件的農(nóng)村地區(qū)逐步開展合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，從某種程度上說是為了避免大范圍的失誤。這一階段，政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任問題開始受到重視，政府責(zé)任也進(jìn)入歸位階段。例如，在農(nóng)村“五保”供養(yǎng)領(lǐng)域，政府責(zé)任的歸位體現(xiàn)在財(cái)政責(zé)任、組織責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任以及制度保障責(zé)任等各個(gè)方面。為了規(guī)范農(nóng)村“五保”制度，國(guó)務(wù)院于 1994 年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，并把它作為健全農(nóng)村社會(huì)保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，為農(nóng)村“五保”工作提供了具體的法律依據(jù)。

三、落實(shí)與強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的政府責(zé)任的建議

1.建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系是履行政府責(zé)任的根本基礎(chǔ)。中國(guó)沒有專門的農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范來明確農(nóng)村社會(huì)保障中的政府責(zé)任，政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任是在實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷探索的。因此，社會(huì)保障，立法先行，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，將于2011年7月1日實(shí)施，必然對(duì)健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障的政府責(zé)任具有重要意義，因此，在具體實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障法制化的過程中，我們應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面:一是農(nóng)村社會(huì)保障基本法律的建設(shè)；二是農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)、規(guī)章、制度等規(guī)范性文件的制定完善；三是農(nóng)村社會(huì)保障的司法監(jiān)督管理等三方面的工作。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，盡快制定出適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)及具體實(shí)施細(xì)則，以法律形式規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保障的原則、性質(zhì)和組織結(jié)構(gòu)；規(guī)定保障基金的籌集、管理和運(yùn)行辦法；規(guī)定政府扶持農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任方式等等，使農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)有法可依，從而要建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。

2.加大農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的重要前提。切實(shí)增加政府投入，進(jìn)一步推進(jìn)由財(cái)政支撐的農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，這是建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在。在資金籌集上，要加大政府財(cái)政投入，多渠道籌集保障資金。要在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算中，根據(jù)社會(huì)保障資金的需求，在財(cái)政支出中公平地劃出農(nóng)村社會(huì)保障基金，才能確保農(nóng)村社會(huì)保障資金的足額到位。另一方面可以接受社會(huì)對(duì)保障事業(yè)的捐助、部分罰沒收入、土地的轉(zhuǎn)讓費(fèi)、彩票公益金收入和投資收益等，都可以吸收充實(shí)到農(nóng)村社會(huì)保障資金中來。政府應(yīng)通過各種形式加大投入，達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面、提高保障水平的目的。

3.將農(nóng)村社會(huì)保障納入政府績(jī)效考核目標(biāo)是政府履行責(zé)任的有效途徑。農(nóng)村社會(huì)保障是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，政府人事變動(dòng)難免帶來的負(fù)面影響，保持農(nóng)村社會(huì)保障政策的延續(xù)性，就應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村社會(huì)保障的成效納入每一屆政府績(jī)效考核目標(biāo)之一。首先，確定對(duì)此項(xiàng)工作的各種考核指標(biāo)，但應(yīng)注意考核指標(biāo)的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性，整個(gè)體系的可操作性等；其次，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障中的政府績(jī)效的考核應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的、連續(xù)的一個(gè)過程，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府參與農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的整個(gè)過程進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果定期予以公布，接受群眾的監(jiān)督；最后，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的成效是最有說服力的考核目標(biāo)之一。因此，根據(jù)科學(xué)考核指標(biāo)對(duì)政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的工作進(jìn)行客觀全面的績(jī)效考核并將考核結(jié)果作為政府是否合格或政府工作人員是否升遷的一項(xiàng)重要依據(jù)將有利于政府更好地履行其在農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任。

4.社會(huì)各方共同監(jiān)督是政府履行責(zé)任的重要保障。加強(qiáng)管理和監(jiān)督，使農(nóng)村社會(huì)保障納入規(guī)范化軌道，需要發(fā)揮社會(huì)多方的監(jiān)督力量。如政府自身則主要通過一般、職能、監(jiān)察和審計(jì)等形式進(jìn)行監(jiān)督；權(quán)力機(jī)關(guān)主要采用聽取審查報(bào)告或者審查政府制定的農(nóng)村社會(huì)保障規(guī)章制度及實(shí)施辦法或者質(zhì)詢、檢查政府工作或者罷免政府組成成員以及受理人們對(duì)政府及其工作人員的檢舉控告等方式來進(jìn)行監(jiān)督；司法機(jī)關(guān)則主要通過對(duì)政府及其工作人員實(shí)施法紀(jì)檢查、提出司法建議和審理相關(guān)案件進(jìn)行監(jiān)督；非官方組織和人民群眾則采用書信、上訪、監(jiān)督電話、直接電話、檢舉、控告和申訴等直接進(jìn)行監(jiān)督。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]