基于政府責任視角的農村社會保障研究

黃寶連

摘要：農村社會保障中政府具有立法和制度設計責任、組織責任、經濟發展責任、財政責任、監管責任、協調責任等；農村社會保障的政府責任發展呈現隱性化、缺位、逐漸歸位等過程；可以從法律體系、資金投入、納入政府績效考核目標、社會各方共同監督等方面確保中國農村社會保障中政府責任的落實與強化。

關鍵詞：農村；社會保障；政府責任

中圖分類號：F840文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0069-02

一、農村社會保障的政府責任體系審視

1.立法和制度設計責任。中國農村社會保障制度的問題很大程度是由長期以來法律與制度的缺失造成的，立法和制度設計是社會保障制度改革順利進行的法律依據。第一，提高農村社會保障的立法層次。第二，強化法律責任機制。第三，建設良好的法治環境，通過制定相應的法律規范調整因農村社會保障引起的各種社會關系，使農村社會保障有法可依，加強覆蓋農村的勞動保障監察員隊伍的建設和執法環境建設，提高農民維權意識。第四，將農村的社會保障放在與城市同等重要的位置，建議在修改社會保障相關法律時，將能夠適用農村的內容包括進去，建立多層次的農村社會保障法律體系。第五，強化農村社會保障的司法機制，在農村建立專門的社會保障爭議仲裁和調節機構，既節約司法成本又可以省去農民的訴訟費用。

2.組織責任。社會保障組織機構是承擔社會保障制度運行職能的主體，建立農村社會保障組織體系，是政府的重要責任之一。因此，首先，要理順各方關系，加強農村社會保障組織建設，組建一個權威性的農村社會保障組織管理機構，包括社會保障管理機構和社會保障經辦及服務機構。其次，各級政府要根據人口分布、工業化程度、經濟和自然的條件與人群流動等情況，制定符合本地區特點的農村社會保障事業總體規劃及相關保障項目的具體規劃，并將其納入當地社會經濟發展規劃中；使各相關部門組織實施農村社會保障項目有據可依，并為考核其工作績效提供標準和依據。再者，針對農村的不同社會保障項目具體組織實施。按照政事分開的要求，對農民養老保險和合作醫療保險等農村社會保障進行行政推動;對農村救濟、優待撫恤等農村社會保障工作則由政府全面組織和實施。最后，要加強對農民的宣傳教育和輿論引導，提高農民的社保意識，提高他們參加相應社會保障項目的積極性。

3.經濟發展責任。農村社會保障制度改革步履緩慢，最根本的原因是中國的農村生產力落后，農村經濟的發展程度不夠高。幫助農村發展經濟，提高農村生產力，提高農業生產率是政府幫助農村建立健全的社會保障制度的基礎和前提。

4.財政責任。政府承擔社會保障責任最根本的就在于擴大財政在這方面的支出，確保社會保障資金落實到位。農村社會保障對財政的需求大致包括兩個部分：一是農村社會救助部分。它包括農村最低生活保障部分與農村五保戶供養部分；二是農村社會保險部分。發展農村社會保障事業需要大量的資金，農村社會保障提供財力支持要依靠國家財政和地方財政共同出資。國家固然可通過適當的政策實現農村集體和農民個人能夠按一定比例繳費，但就中國農村現實情況而言，由于大部分地區農村集體和個人的繳費能力比較有限，因此由國家出面兌現國家對農村社會保障的財政責任就變得非常關鍵。針對中國目前農村社會保障的實際情況，國家需要明確自己的責任，將農村社會保障支出納入各級財政預算，并調整財政支出結構，壓縮部分行政事業性經費支出，杜絕各種形式的浪費，增加對農村社會保障的支持力度。

5.監管責任。對社會保障運行的監管，是通過具有監管權力的監管體系來實現的，一般包括司法監管體系、行政監管體系、專門監管體系和社會監管體系。政府對社會保障的監管主要是通過行政監管體系實現的。

6.協調責任。社會保障體系的建立會產生很多相關的利益主體，它們之間的利益和相互關系需要政府來協調，也只有政府有能力承擔這個責任。主要包括要厘清中央政府和地方政府在農村社會保障建設中的責任，對它們的關系要協調好，尤其是在財政方面的責任關系；協調農村社會保障制度與城鎮社會保障制度的關系；協調農村社會保障制度與就業政策的關系；協調農村社會保障制度與人口政策的關系；協調農村社會保障與其他部門政策的關系。

二、農村社會保障的政府責任發展過程

1.集體保障階段的政府責任隱性化。農業合作化時期到 1978 年以前，占有絕對支配地位的農村集體經濟取消了家庭的剩余支配權，農民的基本生活保障轉向以農村集體經濟為依托、國家予以適當扶助的保障軌道。例如，對“五保戶”實行集中供養與分散供養相結合的方式，集中供養即將“五保”對象集中在社隊提供經費的敬老院里；分散供養即通過集體補貼的形式，由專門的農戶負責“五保”對象的基本生活。政府在這個階段雖然沒有承擔直接責任，但無論是集體供養還是分散供養，都是由政府通過政權組織集中實現的，因此可以認為政府實際上承擔了組織責任，但是呈現隱性化的特征。

2.家庭和土地保障階段的政府責任缺位。1978 年，以家庭聯產承包責任制為基礎的雙層經營體制的建立，以集體經濟為依托的農村社會保障喪失了經濟基礎，于是，以家庭保障和土地保障為主的非正式制度安排成為農民們生活保障的主要途徑。例如，大部分農村地區的合作醫療逐漸失去了集體經濟的支撐，農民醫療保健費用由集體支出為主轉變為個人支付為主，再加上政府既沒有給予相應的財政支持，也未加強對合作醫療的監管，導致農村合作醫療大面積滑坡。隨著農村集體經濟的解體，政府連最初的組織責任也難以實現了。因此，這個時期，在農村社會保障中政府嚴重缺位。

3.社會保障試點階段的政府責任逐漸歸位。隨著農村居民對于社會保障的需求越來越迫切，農村社會保障開始進入試點階段，在一些有條件的農村地區逐步開展合作醫療和農村社會養老保險的試點工作，從某種程度上說是為了避免大范圍的失誤。這一階段，政府在農村社會保障中的責任問題開始受到重視，政府責任也進入歸位階段。例如，在農村“五保”供養領域，政府責任的歸位體現在財政責任、組織責任、監管責任以及制度保障責任等各個方面。為了規范農村“五保”制度，國務院于 1994 年頒布了《農村五保供養工作條例》，并把它作為健全農村社會保障制度的一項重要內容，為農村“五保”工作提供了具體的法律依據。

三、落實與強化農村社會保障的政府責任的建議

1.建立完善的農村社會保障法律體系是履行政府責任的根本基礎。中國沒有專門的農村社會保障法律規范來明確農村社會保障中的政府責任，政府在農村社會保障中的責任是在實踐基礎上不斷探索的。因此，社會保障，立法先行，2010年10月28日頒布的《中華人民共和國社會保險法》，將于2011年7月1日實施，必然對健全和完善農村社會保障的政府責任具有重要意義，因此，在具體實施農村社會保障法制化的過程中，我們應重點把握以下幾個方面:一是農村社會保障基本法律的建設；二是農村社會保障法規、規章、制度等規范性文件的制定完善；三是農村社會保障的司法監督管理等三方面的工作。根據中國的實際情況，盡快制定出適應社會主義市場經濟體制的農村社會保障法規及具體實施細則，以法律形式規定農村社會保障的原則、性質和組織結構；規定保障基金的籌集、管理和運行辦法；規定政府扶持農村社會保障的責任方式等等，使農村社會保障事業有法可依，從而要建立多層次的農村社會保障法律體系。

2.加大農村社會保障的資金投入是實現政府責任的重要前提。切實增加政府投入，進一步推進由財政支撐的農村社會保障事業發展，這是建立和完善農村社會保障制度的關鍵所在。在資金籌集上，要加大政府財政投入，多渠道籌集保障資金。要在國家的財政預算中，根據社會保障資金的需求，在財政支出中公平地劃出農村社會保障基金，才能確保農村社會保障資金的足額到位。另一方面可以接受社會對保障事業的捐助、部分罰沒收入、土地的轉讓費、彩票公益金收入和投資收益等，都可以吸收充實到農村社會保障資金中來。政府應通過各種形式加大投入，達到擴大農村社會保障覆蓋面、提高保障水平的目的。

3.將農村社會保障納入政府績效考核目標是政府履行責任的有效途徑。農村社會保障是一項長期的工作，政府人事變動難免帶來的負面影響，保持農村社會保障政策的延續性，就應當把農村社會保障的成效納入每一屆政府績效考核目標之一。首先，確定對此項工作的各種考核指標，但應注意考核指標的科學性和現實性，整個體系的可操作性等；其次，對農村社會保障中的政府績效的考核應當是動態的、連續的一個過程，應當對政府參與農村社會保障建設的整個過程進行考核，并將考核結果定期予以公布，接受群眾的監督；最后，農村社會保障體系建設的成效是最有說服力的考核目標之一。因此，根據科學考核指標對政府在農村社會保障中的工作進行客觀全面的績效考核并將考核結果作為政府是否合格或政府工作人員是否升遷的一項重要依據將有利于政府更好地履行其在農村社會保障中的責任。

4.社會各方共同監督是政府履行責任的重要保障。加強管理和監督，使農村社會保障納入規范化軌道，需要發揮社會多方的監督力量。如政府自身則主要通過一般、職能、監察和審計等形式進行監督；權力機關主要采用聽取審查報告或者審查政府制定的農村社會保障規章制度及實施辦法或者質詢、檢查政府工作或者罷免政府組成成員以及受理人們對政府及其工作人員的檢舉控告等方式來進行監督；司法機關則主要通過對政府及其工作人員實施法紀檢查、提出司法建議和審理相關案件進行監督；非官方組織和人民群眾則采用書信、上訪、監督電話、直接電話、檢舉、控告和申訴等直接進行監督。

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[責任編輯 陳麗敏]