形成多手段聯動糾紛解決機制　構建和諧社會

孫書俠

摘要：在當前生活中，中國現行糾紛解決手段依法劃分有多種形式。但近年來，由于人們對訴訟的盲目崇拜，致使多糾紛解決手段在化解社會矛盾過程中，所發揮的作用極不均衡，甚至有些手段近乎淘汰。要改變這種現狀，就必須形成多手段聯動的糾紛解決機制。

關鍵詞：多手段聯動；糾紛化解機制；和諧社會

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0101-03

進入新世紀以來，隨著中國改革開放不斷深入，利益格局不斷調整，社會不同階層和主體間的糾紛大量涌現，且逐步呈現出尖銳性、復雜性、群體性和突發性特征，這些嚴重影響了中國的經濟發展和社會和諧。為此，改革現行單一的、各自為政的糾紛解決機制，形成一種綜合的、多手段聯動的糾紛化解模式，成為全社會普遍關注的課題。本文擬對此做以粗淺分析。

一、形成多手段聯動糾紛解決機制的必要性

在當前生活中，中國現行糾紛解決手段可謂多種多樣。依法劃分，主要有：訴訟、仲裁、調解。其中調解根據調解者的身份不同，又可劃分為司法調解、行政調解和人民調解多種類型。長期以來，盡管中國矛盾平息手段形式多樣，可這些諸多手段彼此在糾紛解決過程中，所承擔的任務、發揮的作用等方面，卻極不均衡。從而暴露出現行糾紛解決機制間內在的缺陷，也使得對該糾紛解決機制進行改革勢在必行。

（一）由當前中國社會矛盾發展現狀決定的

國際經驗證明，當一個國家人均GDP進入1 000美元～

3 000美元時，社會就會進入結構深刻變動、利益不斷調整、機制加速轉型、各種不協調因素活躍、社會矛盾日益凸顯的高風險期。如果這時社會應對措施不力，就會導致國家經濟徘徊不前、社會動蕩不安的后果。目前中國正處在這樣一個高風險時期。

伴隨這樣一個特殊時期的到來，一些前所未有不曾預料的、昔日看來微乎其微的普通民事、經濟糾紛，今天卻交織、突發、激烈、大量地涌現出來。這些年不僅群體事件數量急劇攀升，而且規模越來越大，手段也越來越激烈，動輒到政府門前靜坐、堵塞交通要道、群體越級上訪、武裝械斗、甚至打、砸、搶、燒。嚴重影響了社會的正常秩序。

那么，是什么原因誘發這些群體事件大量發生呢？一些專家研究表明：誘發這些群體事件發生的直接或間接原因，都和老百姓的利益受損有關。因此要改變目前這種現狀，根本出路是政府要關心群眾疾苦，維護群眾利益，及時有效排查、疏導、化解各種糾紛，把矛盾消滅在萌芽狀態。而要實現這一目標，就需要多部門介入、多主體參與、多機制配合，即形成多手段聯動的糾紛解決機制。

（二）由當前諸糾紛解決機制發展不均衡性決定的

訴訟、仲裁、多種形式的調解，均是中國糾紛解決機制的重要組成內容。新中國成立以來，它們各自通過不同的程序和手段，為化解糾紛構建和諧，發揮了不可小視的作用。但近年來，隨著人們對訴訟的盲目崇拜，導致各種糾紛解決組織在工作中，苦樂不均，發展失衡。（1）法院訴訟門庭若市。在訴訟萬能論的影響下，這些年法院受案數量一路走高。這一方面說明公民的法律意識在增強，值得讓人欣慰。但另一方面卻造成了有限的司法資源難以承受案件之重，特別是大量“一文錢”官司和一些“雞毛蒜皮”糾紛持續涌入法院時，人民法院只能被淹沒在訴訟的海洋之中，司法公正自然難以保障。（2）行政調解冷冷清清。中國行政調解，配有健全的機構和足額的人員，在今天社會矛盾觸點多、燃點低、官民關系緊張的情況下，行政調解本應大有作為，但事實正好相反，行政調解卻門前冷落。（3）人民調解基本癱瘓。在一些地方，由于人民調解組織機構不全，一些調解員法律知識欠缺，調解手段單一、方法不活，或者調解結果不同程度受到家族勢力、權力因素影響，公正性不夠，導致人民調解在有些地方，名存實亡。

在今天社會矛盾多發的特殊時期，多糾紛解決機制之間這種不協調、不合理的發展態勢，迫使人們不得不思考，如何才能從體制結構上重新激活各種糾紛解決手段。

（三）由司法萬能帶來的顯隱性危機決定的

由于法院訴訟具有行政調解和人民調解，難以具有的優勢，使得訴訟成為當前人們解決糾紛的首要選擇。但是，司法在帶給人們公正的同時，也給人們帶來了結案后難以修復的后遺癥。（1）從顯性后果上看。過多的案子流入司法渠道，會使司法不堪重負，從而導致訴訟中一些案件應調不調、能調不調、以審代調，訴內調解成為形式，或久調不決、久審不判、久拖不執，司法質量大打折扣，公眾維權成本升高。（2）從隱性后果上看。司法獨大，導致多數糾紛當事人耗費大量時間、金錢到法院尋求公正，最后案子結了、官司贏了，但事后人們卻不無遺憾地發現，將所有案子不分大小、不分青紅皂白一律通過法院，依法裁判，并非最佳處理方案。因為法院“非黑即白”、“非對即錯”、“一刀兩斷”的裁判模式，往往與當事人期望的后果相去甚遠。特別是一些具有親情和鄰里關系的當事人，對簿公堂、不顧情面、相互指責的做法，常常是當事人贏了官司、丟了面子、失了親情。最后在雙方當事人心里留下了永久難以修復的創傷。

所以，要真正實現事了人和，構建和諧社會，提高司法誠信，降低當事人維權成本，就必須根據案情的性質、大小、影響程度，開辟多途徑受案渠道，形成多手段聯動的糾紛解決機制。

二、形成多手段聯動糾紛解決機制的具體途徑

形成多手段聯動糾紛解決機制，實質上就是要通過對現行相互獨立、各自為政的糾紛解決機制，進行改革、整合、重構，最終形成一個訴調、調調之間能夠合理銜接與有效互動的有機統一體系。

（一）建立健全“大人民調解”的組織網絡體系

在諸多糾紛解決類型中，人民調解是其中數量最多、組織最龐大的一類。而要充分發揮人民調解這一優勢，首先要建立健全“大人民調解”的組織網絡體系。

1.成立市縣兩級大人民調解領導班子。領導的重視、組織的保障是完成各項工作的關鍵，建立大人民調解機制更是如此。因為構建大人民調解機制涉及的區域大，牽扯的調解組織多，因而更需要強有力的領導和及時有效的溝通協調。組建市縣兩級領導班子，必須在市縣兩級黨委和政府的領導下，在市縣兩級政法委和司法局的牽頭和運作下進行。領導班子成員可以由法院、公安、信訪、等行政機構人員和鄉鎮、村居、企事業單位，調解組織代表及工、青、婦組織代表組成。每級領導班子都應該制定出本屆、本級班子在本區域內實現大人民調解的目標、任務、工作計劃、具體措施及相關規章制度。

2.設立縱向三級調解組織機構。中國現行調解組織分為村居和鄉鎮兩級。為實現跨村組、跨鄉鎮、跨縣市“一盤棋”式的大人民調解，就必須變現行兩級調解組織為三級調解組織。這樣不管哪個層面出現了本區域調解組織不能解決的復雜糾紛時，都可以通過與上一級調解組織協商，在更大區域內組織調解，防止矛盾激化。

3.建立橫向網格式和專業性調解組織。根據《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱為《人民調解法》）第8條和第34條規定：村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會。企事業單位、鄉鎮及社會團體或其他組織根據需要，參照本法有關規定，設立人民調解委員會。但事實上近些年很多地方人民調解組織名存實亡。所以應盡快加以恢復。同時基于當前專業性、專門性糾紛大量涌現，一些普通調解組織和人員難以應對，因而，應吸納一些具有法律知識和專業經驗的人士組成特殊調解組織，以彌補普通調解組織的不足。

（二）做好多手段糾紛解決機制間有效銜接

做好多手段糾紛解決機制間有效銜接，是實現多手段聯動解決糾紛的前提，更是實現訴調對接、多調聯動的軸心。為此，應從以下幾個方面著手。

1.進一步擴大人民調解的受案范圍。之所以要進一步擴大人民調解的受案范圍，一方面是基于當前多糾紛解決手段間，在操作程序、人員互動等方面越來越緊密。另一方面是基于實踐中，人民調解的運用，已遠超出現行法律定位的平等主體之間的民事糾紛。目前人民調解的觸角已經延伸到平等主體之間或之外的非民事糾紛。如：土地承包、房屋拆遷、環境保護、打架斗毆等輕微行政、刑事糾紛。近年來，盡管人民調解相關法律經過多次修改，其調解范圍也從最初僅限于適用公民之間的民事糾紛，擴大到2011年《人民調解法》規定的適用平等主體之間的民事糾紛。但仍然無法適用民事糾紛之外的其他性質糾紛。

2.建立法院訴前案件分流制度。目前大多數當事人選擇訴訟維權，雖然是基于自主的選擇，但在部分案件中，不排除當事人這種選擇的盲目性和隨意性。為了貫徹“調解優先原則”，許多地方法院建立了訴前案件分流制度，成立了訴調對接中心。即人民法院在立案前案件審查階段，對適合人民調解、行政調解的案件，勸解當事人先行調解，或將案件移送法院訴調對接中心進行調解。這既減輕了法院的訴訟壓力，降低了群眾的維權成本，更重要的是實現了多糾紛解決機制間的有效銜接。

3.嘗試設置特殊糾紛人民調解前置程序。為了降低司法裁判造成的隱性危機，一些專家學者借鑒國外做法，結合目前一些地方調解實踐提出，可以嘗試著對一些如：鄰里糾紛、親情糾紛、同事糾紛、婚姻戀愛、撫養贍養、財產分割繼承等特殊民事糾紛，設置人民調解前置程序。

（三）提高法院對訴外調解協議效力的司法確認

相對于訴內調解，人民調解和行政調解一般被稱為訴外調解。由于訴外調解除仲裁裁決具有法律強制力以外，其他調解協議均不具有法律強制力。這使導致目前選擇訴訟維權人數不斷增多的原因之一。因此，要實現多手段聯動解決糾紛，加深訴調對接程度，就必須提高法院對訴外調解協議效力的司法確認。對此，不少地方法院采取了以下做法。

1.發出支付令。法院針對雙方當事人達成的訴外調解協議，屬于單純以給付金錢和有價證券為內容的，如負有給付義務的一方當事人不履行義務時，無對等給付義務的另一方當事人，依協議向法院申請支付令時，法院在審查協議合法有效的前提下，就盡快比照民訴法的督促程序，向另一方當事人發出支付令。

2.依法確認。根據《人民調解法》第33條規定：“經人民調解委員會調解達成協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對協議進行審查，依（下轉110頁）（上接102頁）法確認調解協議效力。”“經確認后的協議，一方當事人不完全履行，對方當事人可以向法院申請強制執行。”對于類似的行政調解協議，法院也可以采取同樣的手段，保障協議的法律執行力。

3.其他做法。實踐中，一些地方法院還采取，對于達成訴外調解協議后，一方當事人不履行，另一方提起訴訟后，法院在裁判過程中，可以把協議內容作為證據采納。對于經過公證機關，賦予強制執行力的訴外調解協議，如一方當事人不完全履行，另一方當事人向法院申請強制執行的，法院將及時予以執行。

（四）實現訴訟與多調之間的充分互動

中國民訴法第87條規定;“人民法院進行調解，可以邀請有關單位和個人協助。”2012年3月中國新修改的刑訴法，在原刑訴法第172條“人民法院對自訴案件可以進行調解”的基礎上，又增加了人民法院對一些公訴案件，也可以適用調解程序。目前正在修改醞釀的行政訴訟法，不少專業人士也提出，應建立行政調解程序，取消現行行政訴訟法中“不適用調解”的原則。這些規定，都為加快、加深訴訟與多調之間的充分互動，提供了法律的依據。

1.通過加大法院對人民調解的指導，實現訴調充分互動。基層人民調解組織，是老百姓身邊的調解組織，它對基層矛盾的發生、發展有著最直接、最全面的了解。因此，基層人民調解被譽為是“化解矛盾、解決糾紛、維護穩定、促進和諧的第一道防線”。但由于基層人民調解是一種民間自治性群眾組織。因此，《人民調解法》第5條規定:“基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。”人民法院通過對人民調解進行業務指導，不僅可以幫助人民調解員提高業務能力，搞好人民調解工作，同時還可以使法官通過指導，更好地把握基層糾紛的性質、類型和特點，從而為日后法院審判收集寶貴資料。

2.通過加強法院與行政調解的合作，實現訴調的充分互動。隨著行政糾紛日益復雜多樣，行政調解自身的缺陷和弱點日漸突顯，因此，加強法院與行政機關、行政調解組織之間的聯系、交流與合作成為必然。法院與行政調解之間的充分互動，具體可以通過：（1）建立法院審判與行政調解相關問題定期通報制；（2）建立司法、行政聯合調解、疑難案件分析制；（3）試行向個別特殊行政機關派駐合議庭或設立專門法庭；（4）建立法院調解邀請訴外調解員參與調解制等。

3.通過加強訴內全程、全員調解，實現訴調的充分互動。隨著訴訟中依法可調解案件范圍的擴展，調解在化解社會矛盾中的作用越來越大。因此，法院不僅要加強與訴外調解的互動，還要加大對訴內調解手段的運用。（1）推行訴訟全程調解制。即從當事人向法院申請立案開始，到案件審判執行完畢，整個過程中，每一個階段，只要當事人同意調解，且依法應該或可以調解的，法官都應該積極地、認真地組織當事人調解。（2）推行訴訟全員調解制。訴訟全員調解制，是指在法院，從院長到庭長、審判長、再到審判員、書記員，即所有司法人員，都應該積極的參與和組織調解。具體法院可以通過，讓法官定期輪流擔任一些綜治中心、信訪部門、街辦鄉鎮、司法調解組、行政部門、或基層調解委員會指導員，或安排到法院訴調對接中心擔任調解員來實現全員調解。推行全程、全員調解制，不僅可以拉近法官與人民群眾的距離，使法官真正感知群眾的疾苦與需求，更能真正實現訴調之間、調調之間的對接與互動，構建和諧社會。