淺析近年來中國地方政府的“圈地活動”

劉滿成

摘要：土地乃國民之本，國家之根。但隨著改革開放的發展，尤其是近些年來，地方政府非法圈地、占地現象愈演愈烈，引發了一系列社會問題。著重論述近年來出現的地方政府非法圈地、占地發展現狀及其原因，以及如何采取措施改革和完善土地管理機制。

關鍵詞：地方政府；“圈地活動”；土地管理機制

中圖分類號：F293文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）25-0142-02

國以民為本，民以食為天，衣食之源離不開土地。而土地具有面積的有限性、供給的稀缺性等屬性。保護有限的耕地，對于13億人口的中國，有著不言而喻的重要意義。英國歷史上出現的“圈地運動”，是資本原始積累過程中資產階級剝奪農民土地的運動，它為資本主義的發展提供了勞動力、市場、原材料的同時也極大的損害了人民的利益。近些年中國地方政府的“圈地活動”，盡管與英國歷史上的“圈地運動”有著本質的區別，但地方政府在“圈地活動”中所表現出的不合理、不合法的行為，極大地損害了人民群眾的利益，引發的問題值得深思。

一、圈地的方式及其利用方向

從目前來看，中國地方政府的“圈地活動”主要有三種方式。一是行政強征，即利用行政強制手段，將農民擁有的土地征收過來。二是以租代征，即通過租用農民集體土地進行非農業建設并擅自擴大建設用地規模的一種普遍的違法征地形式，其實質是規避法定征地審批，逃避繳納有關稅費、履行耕地補償的法定義務。三是低價購征，即政府通過低廉價格從農民手中買進土地，高價賣給開發商。

圈地之后不合理、不合法的土地使用主要有四類。一是用于奢侈建設，即地方政府負責征地給開發商建高爾夫球場和開發別墅樓盤。以高爾夫球場建設為例，國家三令五申亦沒能阻止各地高爾夫球場的快速增長。2011年，“全國327個高爾夫球場總共占用了640 176畝土地，其中北京市132 257畝，山東省74 749畝，廣東省70 045畝，江蘇省53 997畝，海南省46 973畝” [1]。二是用于囤積抬價，即地方政府征地后先把良田變成荒地，經過“包裝”后高價賣給開發商搞房地產開發，如河北廊坊香河縣“一畝糧田只給農民1 200元，以每畝60萬元賣給開發商”[2]。據國家統計局公布的數據顯示，從2000—2009年十年間，全國房地產企業一共購置土地近33億平方米，而實際完成開發的僅有近21億平方米，這意味著有近12億平方米被閑置。這種圈而不用的行為，“一頭嚴重浪費城市化的機會，一頭大量浪費農地”[3]。三是用于造湖工程，即地方政府在征來的土地上開挖人工湖，在湖周邊建設高檔房地產項目。這種亂象頻頻出現，如2011年云南昆明宜良縣千畝良田變人工湖，安徽馬鞍山市東孟村近600畝良田被占用于開挖人工湖。四是用于政府擴建，即地方政府強征土地為自己修建豪華辦公大樓，如安徽安慶望江縣政府在建的辦公樓超過8個美國白宮，重慶萬州區天城交通局為12名職工建起建筑面積7 000平方米歐式辦公樓，四川綿陽三臺縣災后重建政務大樓總面積2.7萬多平方米等等。很多豪華辦公樓的建設至今未獲國有土地使用權證，一些地方政府或明或暗地扮演了違法用地的角色。

二、圈地亂象原因探析

近年來中國地方政府的“圈地活動”亂象橫生，給農民造成了極大的損失，這些“圈地活動”原因是多方面的。

1.法律和制度原因。盡管中國法律上對農村土地的集體所有權和使用權作了相關規定，但以“農民集體”這樣抽象的概念為產權主體，存在著土地所有權主體虛置的嚴重缺陷。中國《憲法》和《土地管理法》均規定，國家為了公共利益需要，可以征用農村集體土地，但沒有對“公共利益”作出明確界定，于是幾乎一切征地項目都搭乘“公共利益”的便車。從1994年進行的分稅制（將財權上移、事權下移）改革，使地方政府在享有工業化、城市化發展自主權的同時，亦滋生了地方政府擴張財政收益的動機和行為，并衍生出土地管理制度（包括土地征用制度、審批制度、儲備制度等）的諸多不合理之處。如土地使用權制度規定使用權可以通過協議、招標、拍賣三種方式進行，但實際上仍以行政劃撥和協議出讓為主，而且缺乏征地聽證制度，農民沒有知情權。

2.政策原因。中國20世紀80年代興起的開發區熱潮使大量土地被圈用，有的地方政府為了“筑巢引鳳”、吸引外資，對外商收取過低的土地轉讓或使用費，甚至無償使用，導致圈地活動進一步惡化。而且，中國的城鎮化運動和房價的不斷攀升，使“相當一部分地方政府在‘經營城市過程中拆房子、倒地皮，通過‘饑餓供地以拉動房價，從而大牟其利”[4]。從一定意義上講，地方政府及其相關政策在“圈地活動”中扮演著幕后推手的角色。

3.現實原因。地方政府的職能應定位于地方公共事務、經濟社會發展的管理者和服務者，但實際情況是基層政府成了房地產開發商的“經紀人”，熱衷于圈地賣地，“吃”地為生，通過出讓土地使用權獲得“土地財政”。“土地出讓占地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右”[4]，這種名副其實的“土地財政”，實際上是今天政府透支未來幾十年的財政資源。

三、改革和完善土地管理的舉措

盡管黨和國家對地方政府的“圈地活動”高度重視，亦出臺了相關政策抑制“圈地活動”，但諸多公共政策治標不治本，要從根本上改變地方政府非法圈地、占地現象，必須進一步改革和完善中國土地管理制度。

1.改變土地立法模糊化現象，由抽象立法變為具體立法。中國現有的法律、法規原則性太強，執行起來較困難。1986年制定、2004年第二次修正的現行《土地管理法》對舉報違法用地行為、保護土地的行為進行獎勵，但對于保護舉報人不受報復等沒有規定。對違法用地的法律責任行為進行了分類，但具體的懲處措施過于原則化。《土地管理法》還規定，征收耕地的土地補償費為該耕地被征前三年平均產值的6～10倍。這一規定雖然關照到不同地方經濟社會發展的實際，但卻導致各地在執行時均按最低標準來補償，嚴重損害了土地被征用者的利益。因而，立法在堅持基本原則的同時應該更具體化明晰化，不僅僅要保護好土地，更重要的是保護好廣大農民的根本利益。

2.改變土地管理方式，由地方管理變為垂直管理。可以借鑒海關和稅務部門的系統設置，將土地管理部門單獨劃出來，獨立于地方財政之外，改變現行的縣、市、省、國務院四級審批機制，設立縣級、省級、國務院三級管理系列。縣級管理部門將土地使用申報之后，土地使用審批先由省級管理部門進行調查核實，再交由國務院土地管理部門審查、批準。在此基礎上，土地使用權出讓金等土地有償使用費全部上繳國庫，讓土地收益由“第二財政”變成“第一財政”。土地管理系統內的財務也要與之對應，三級財政統一由國庫管理，不劃入地方同級財政而保持其獨立性，使土地管理不受地方政府的控制，從而終結地方政府的“賣地財政”現象。

3.改變利益調節方式，由政策處理變為機制管理。建立科學合理的利益調節機制，用制度化利益機制解決土地問題。改革土地征用機制，切實貫徹最嚴格的耕地保護制度。打破土地制度二元結構現狀，實行農村集體土地和城市建設用地的“同地、同價、同權”，切實保障農民的土地使用權。明晰農民對農村集體土地應有的權利，改變目前農村集體土地實際上的村主任和村委會所有制。還要逐步打破政府對土地的市場壟斷，發揮市場在土地資源配置中的作用。取消非公益用地向農民強制征地的方式，在符合規劃的情況下，讓農村和城郊集體土地直接進入市場，在法律范圍內流轉，并按照市場價格補償農民。進入市場的土地可以采取分年出租土地使用權、一次性出讓長期土地使用權、土地使用權入股等多種形式。用于建設的土地，必須符合城鄉建設規劃且直接滿足公共需要。

4.改變監督不力現狀，由事后處理變為全程監管。要加大查處非法批準征地和沒經過審批而征地、用地案件的工作力度，深入開展土地市場秩序治理整頓，完善更嚴格的監督機制。各村“兩委會”及各鄉鎮黨委、政府積極配合縣級、省級、國務院的土地管理工作，并與公安、司法機關形成查處合力。三級土地管理部門尤其要與紀檢、監察、公安、司法機關建立協同作戰的工作程序和制度。明晰群眾舉報的獎勵，并嚴格予以保護，讓群眾敢于并積極參加到土地管理工作中來。同時，國家宣傳部門應創辦土地管理專刊報紙或開設土地管理新聞專欄，對違法行為進行公示，獎優懲劣，在社會形成一種保護土地、關心土地利用的氛圍。

5.改變土地管理隊伍組成，由單一組合變為復合領導。要加強土地管理隊伍特別是領導班子建設，土地管理隊伍的領導人員，既要有原則性，又要有過硬的專業素養，要注重培養專家型領導。同時，管理隊伍的組成人員要在年齡、智力、地域等方面互補，既有專才也有通才，以實現組織結構合理化、人員關系和諧化，形成一種合力。要加大對年輕干部的培養力度，拓寬培養渠道，儲備中層干部后備力量，提高國土管理隊伍的活力。建立健全干部交流制度，創新用人機制，堅持以好的作風選好的干部。推行競爭上崗辦法，在競爭中調動干部職工的積極性，并在基層挖掘國土隊伍的潛力，選好人，用好人，做好事。

嚴峻的形勢要求中國必須改革和完善土地管理制度，地方政府也必須從長遠利益出發，認真貫徹落實科學發展觀，終結“圈地活動”，嚴格保護土地。

參考文獻：

[1]莊慶鴻.全國有多少土地被“高爾夫化”[N].中國青年報，2011-09-07(03).

[2]王炳美，等.香河到底“圈”了多少地(熱點解讀·調查)[N].人民日報，2011-05-19.

[3]徐振宇.新“圈地運動”:基于博弈論解釋框架[J].新疆農墾經濟，2005，(11).

[4]上官敫銘.全國土地一年賣9 000億地方政府“吃”地為生[N].南方都市報，2008-03-15.

[責任編輯 吳明宇]