我國城市社區社會組織的主要類型與特點

◎ 夏建中 張菊枝

一、城市社區社會組織發展的基本情況

（一）社區社會組織的主要類型

依據不同的區分標準會產生不同類型的社區社會組織。

1.根據備案或注冊的標準

可分為三類：一是正式注冊的組織，二是在街道或社區備案的組織，三是未注冊也未備案尚處于發育過程當中的組織。

注冊指的是社會組織在區級或區級以上民政部門按照相關的法律條例，提交材料并獲得審核通過；街道辦事處以及社區并無權為社區社會組織進行注冊。按照對社區社會組織的規定，未注冊的組織都需要在街道或社區進行備案。在我國，由政府民政部門作為這類組織的登記注冊部門，由政府派出機構（街道或鄉鎮）及社區居委會（或村委會）作為這類組織的備案部門。

總的來講，注冊和備案的社區社會組織要少于未注冊和備案的，而注冊的組織更要少于備案的，注冊的組織中更多的是民辦非企業組織。如BJ案例中，只有4個街道所屬的社會組織在民政部門正式注冊，另有160個組織在街道備案、260個組織在社區備案。再如LZ的QLH區全區共有256家社區民間組織，其中只有6家在民政部門注冊，有78家在街道社區備案，其余的172家（占67%）則既未注冊、也未備案。

從統計數據可以看出，已登記注冊和備案的社區社會組織大多數是民辦教育培訓機構、民辦敬老機構等民辦非企業單位，它們的注冊資金相對較高，所開展的業務能帶來一定的收入。而社團組織中大多數是社區計劃生育協會、社區老年協會以及社區殘疾人協會，這些協會是由政府主導的社區社會組織。

2.根據街道辦事處或居委會實際管理的社區社會組織的歸屬范疇

大體包括以下四大序列：一是傳統黨群組織，包括工、青、婦、團、殘、老等組織以及在社區建立的相應協會；二是民辦非企業單位、社會團體、基金會三類組織，目前我國并不存在街道辦事處或社區層面的基金會；三是兩“新”組織，包括新社會組織、新經濟組織；四是社會體制改革過程中新產生的各類社會組織，如社區衛生服務站、民辦學校、各種文體協會等。如以社會組織領導人的身份類型為標準對社會組織進行劃分的話，有的社會組織領導人是由政府直接領導的，如由街道辦事處和居委會成員直接擔任組織領導人或直接任命組織負責人；有的社會組織負責人為居民。

一般來講，政府直接領導或者任命負責人的多為政府要求建立的組織，或者經費較有保障的組織；而普通居民為組織負責人的多為自發成立的文體類組織或民辦非企業組織。如JN案例中，街道辦事處和居委會主任擔任社會組織領導人的有93個，這些主要是按照黨政有關部門或人民團體要求自上而下成立的組織。這類組織數量多，同質性強，沒有正式的規章制度（或者有規章制度也不實行），很少舉行活動，只是被動地完成上級對口部門要求的任務。普通居民擔任負責人的有117個，主要是文體類社區社會組織和民辦非企業組織。

3.社區社會組織的活動內容和類型

根據社會組織的活動內容進行分類，可分為公益慈善類（如義務工作者協會、志愿者協會、困難群眾互助幫扶組織、慈善會、慈善超市、獻愛心組織等），生活服務類（如社區衛生服務機構、民辦幼兒園、科普夜校、老年人服務中心、法律服務咨詢機構等），促進參與類①（如老年協會、計劃生育協會等），文體活動類（如社區文化服務中心、藝術團、表演隊、體育組織等），教育培訓類（如各種培訓班、老年大學或者夜校等），權益維護類（如業主委員會等各種利益訴求群體）。

總的來看，教育培訓類、生活服務和文藝活動類較多，公益慈善類的較少。有些城市，教育培訓類的占50%以上。

（二）中國社區社會組織的組織結構

大多數的社區社會組織管理制度較為松散，組織成員隨意性和流動性較大，這是與其組織性質和發展程度相聯系的。相對來說，正式注冊的社區社會組織在組織結構、制度建設、組織活動持續性等方面更具規范性，而僅僅備案或尚未發育的社會組織的組織化程度較低。

1.組織管理層

對于社區社會組織的管理層需要從兩個角度予以說明，一種角度是從這類組織的主管掛靠部門入手，目前社區社會組織的主管機構呈現多元化的趨勢，有政府直接領導的，如某些行業協會或者某些社會組織設在街道的分支機構，這類組織主要是“民辦非企業”性質的組織；有的是由街道辦事處和居委會直接組織和領導下的社區服務組織，這類組織多以“社會團體”的身份進行注冊或備案；也有的是由居民自發形成的興趣娛樂型社會團體，也多以“社會團體”的身份進行注冊或備案。

主管機構性質的不同決定了組織管理層的差異，一般來講，大多數的社區社會組織與政府之間均存在千絲萬縷、或多或少的聯系，根據SH案例的調查顯示，60%～70%的社區社會組織負責人擁有黨政機構工作的背景，多數來自街道辦事處下邊的事業單位，編制性質為事業編，其中約50%的人同時兼任社區社會組織的負責人；完全自治的、居民自己選出的社區社會組織負責人的人數所占比例僅為20%～30%。

另一種角度則是從這類組織的規模、性質和特點著眼，因為其直接決定了組織管理者或負責人的基本狀況。小規模的、組織較為松散的、正處于發展進程當中的社區社會組織，如社區的興趣娛樂團隊來說，幾乎談不上組織管理層，絕大多數的社區社會組織充其量只有一兩名組織管理者，這些組織的管理者大多以中老年退休人士居多。此外，社區活動的特殊性還要求這些管理者對社區文體和志愿性服務充滿熱情，并且自身要具備一定的文體特長，同時要擁有較強的團隊號召力和個人魅力，這是保持組織活動持續性的重要因素，也是我國目前社區社會組織管理層普遍的基本狀況。

2.組織制度建設

社區社會組織的制度建設與組織是否注冊以及組織的規模直接相關。大多數社區社會組織采取的是會員制的形式。正式注冊的組織根據法律規定，其必須向審批機關提交組織的章程草案，寫明組織的性質和宗旨、活動場所及活動范圍、會員的權利和義務、組織結構和負責人的產生、資產的管理和使用原則，甚至需要提供注冊資金等；僅僅備案的社區社會組織則并無此類要求。因此，相應地，注冊的組織在制度建設上比較完備，如財務制度、組織章程以及組織人事制度等。如BJ案例中的紅蓮中里金色陽關協會、SH案例中的老年協會、KM案例中的江岸社區文化服務中心、ZZ案例中的街道義工（志愿者）聯合會等，都具有比較完善的組織規章制度。而備案的組織中各種組織制度和活動制度則相對松散，甚至制度缺失、治理結構不完善。

組織規模也直接決定了組織制度的完備程度。規模大的社區社會組織的規章制度比較完善，當組織具備一定規模時，組織通常擁有足夠的經費保證和長遠的發展戰略，同時也在民政部門注冊，結果，不管來自自身發展的需要，還是來自外部的要求，都需要組織逐漸建立一套與自身組織開展活動和發展相匹配的組織制度。這一方面是由于完善的財務制度和規章制度是實現其合法性的必要條件，另一方面，社區社會組織其自身發展的內在動力也要求不斷地進行制度化建設。當組織只是由少數具有共同興趣的人士開展文體活動時，這樣的組織對于組織成員并沒有約束力，全憑成員興趣，因此組織制度勢必會較少，甚至不必要。

財務制度是否完備也與組織是否注冊以及組織的規模具有密切聯系。規模大的組織通常會有獨立且完備的財務制度，規模小的組織更多則是一個工作計劃，或者是由某人兼職，隨意性較大。人事制度的重點則是對社團負責人的選拔和任用，這些跟組織的主管部門、組織的注冊登記部門有直接關系；草根性的社區社會組織的人事任免則在于絕大多數組織會員的意見。總的來說，由于社團組織的公益性和自愿性，無須形成像科層制組織一樣的管理體系，然而擁有足夠能力和個人感召力的少數組織管理者對組織的生存卻顯得至關重要。

3.組織成員的結構

組織成員的老齡化傾向嚴重，且以女性居多，平均文化程度偏低，這是我國社區社會組織成員構成的基本狀況。SH案例顯示：社區社會組織的工作人員中，以女性居多，所占總人數比例約65%，男性約35%；文化程度以高中為主，具有高中文化程度的工作人員占總人數約60%，其次是大學文化程度（大專/本科），占約30%；初中文化程度的占約10%。年齡構成方面，從業人員多集中在45～60歲之間，占總人數約60%；其次是35～45歲之間，占總人數約20%；35歲以下和60歲以上的從業者各占總人數的10%。發達地區尚且如此，不發達地區應可想而知。

組織的規模方面，以BJ案例為例，共有社區社會組織423個，所有組織的專職工作人員共為551人，會員總數為21715人，平均下來，每個組織專職工作人員為1～2個人，每個組織的會員數為51人；其中，公益慈善類組織有37個，文體活動類組織有199個，生活服務類組織有13個，社區事務類組織為151個，其他類組織有23個。

4.社會組織與黨組織的關系

社區社會組織與黨組織之間呈現出的是一種橋梁紐帶關系，一般來講，社區社會組織負責人多半是黨員，其成員有部分是黨員，這些黨員被統一納入到社區黨建工作中來。

（三）中國社區社會組織的經費來源

目前，我國社區社會組織的經費來源主要是政府財政資助，輔之以其他性質的資金收集渠道。大致包括以下幾種情況：直接受政府財政資助（其中包括政府直接的財政扶持和以項目經費的形式資助具體項目實施）、接受社會捐贈、會員費以及有償服務費用等。

如SH案例中街道每年向社區社會組織投入大約300萬元的資金，相當可觀。一般來講，文體活動的經費支持要少一些，而對一些社區生活服務類的組織，街道的財政扶持力度更大一些。

有償服務收費是目前大多數社區社會組織正在摸索的一種資金籌集渠道，但是，歸根結底，社區社會組織的主要功能不在于直接創造經濟價值，因此這種種有償服務收費對于其經費來源是十分有限的。社會組織從事的是具有公益性的活動和服務，雖然不完全排斥從事商業性行為，但如何保持既能自我創造價值又能實行公益性的功能之間的平衡，是眾多社區社會組織應該恰當把握的尺度。具體來說，有償服務收費的形式有文體團隊的演出性收費、獲得的獎勵性費用，學習教育團隊的培訓收費，企業與社會組織合作給予的經費等。社會捐贈是社區社會組織的又一條經費來源渠道。《慈善法》的完善為社會單位和個人的捐贈提供了法律制度的保證。具有公益性的社區社會組織因其不直接創造經濟價值，接受社會捐贈成為其經費來源的重要渠道。一般來說，捐贈人對于捐贈款項的使用存在某種評估和考核，也有利于督促社區社會組織活動和服務的有效開展。如LZ案例中街道殘疾人藝術團得到轄區單位的2萬元的捐助，此外，該街道的“愛心儲蓄所”愛心黨費已累計交納近百萬元，對轄區貧困群眾892戶、2665人次進行了救助和幫扶。這些經費對于社區社會組織的發展是相當可觀的一筆收入。

會員費也是社區社會組織經費來源的一種渠道。按照規定，一些社會組織依據自身實際情況可以向會員征收少量會員費，但一般來說，對于整個社會組織的運作來講，這筆費用相當少。如BJ案例中，2009年全年紅蓮中里的金色陽光協會文體分會，學習教育分會，共征收會員費2000元；紅蓮南里的門球隊收取會員費1000元。

（四）中國社區社會組織的主要活動

雖然社區社會組織的名稱不一定能夠完全或者充分地反映其開展的活動，但是，從中大體上可以了解其主要活動（見表1）。

二、城市社區社會組織發展模式的主要特點

（一）強政府主導下的政社合作平臺和機制

這種平臺和機制對于目前的中國，具有很典型的現實意義。也就是說，在中國現實條件下，這種模式能夠使政府與社會組織之間建立長效的、可操作性的政社合作平臺，尤其是區級和街道層面的社區社會組織服務中心的建立和運營。這為政府購買社會組織服務和生活服務的運作提供了實質的載體，同時，也為政府對社會組織及其提供服務進行評估和監督提供了可操作性的平臺，從而初步形成了社會組織相對獨立的運營生活服務，政府評估和監督生活服務的實施和效果，自律機制與他律機制（政府監管和社會監督）相結合的、本土特色的現代社區社會組織建設和管理制度。

（二）結構不平衡

從社會組織的類型上看，文體類、教育培訓類社會組織較多，而服務類組織較少且覆蓋面窄，公益類、維權類社會組織更少。

普遍來看，活動領域主要集中在三大領域，即教育培訓、文體活動和生活服務，如最發達的SH，從事這三大領域活動的社區社會組織數量之和占整個街道社區社會組織總數的四分之三。不過，在其他城市的社區，服務類相比較教育培訓和文體活動，就似乎要少些。一般來講，生活服務屬于便民利民的微利服務，而教育培訓基本上是屬于市場化運作的性質。實踐中，不少社區更愿意發展這兩類社區，而這兩類社區社會組織的“自助能力”也遠遠大于其他活動領域的社會組織。

而公益慈善類的社區社會組織是當前我國社區社會組織發展的弱項。

（三）經費來源比較單一，主要是政府撥款，其他的籌措資金渠道一定程度存在

從總體看來，政府的財政支持在各類社區社會組織的經費來源中占據絕對重要

的地位。如BJ案例中，政府每年為這些社會組織投入的經費支持大約為30萬～40萬元，街道上注冊的3個社會組織的經費開支直接來源于街道財政支持；另外，按照“費隨事轉”的原則，向居委會轄區內的社區社會組織進行的項目資助是政府財政資助的一種間接方式。案例中29個社區中的423個組織，共擁有各種來源的收入達68.1735萬元，其中來自政府資助的收入有64.578萬元，占總收入的比例將近95%；而其他形式的自籌性收入只有2.38萬元，占3.49%。

表1 各案例社區社會組織的主要活動

（續表）

（續表）

除了政府資助外，組織的收入來源還包括服務性收費，少量的會員費以及社會捐贈等渠道。不過，總的來講，社會捐贈相當少。

（四）政府兼任或者任命的組織領導人數量遠遠大于組織自身產生的領導人

絕大多數的社區社會組織的領導人都是由街道辦事處或居委會成員兼任或者任命，社會組織自身選舉或者出任領導人的比較少。如SH案例中顯示，60～70%的社區社會組織負責人擁有黨政機構工作的背景，多數來自街道辦事處下邊的事業單位，身份為事業編，其中約50%的人同時兼任社區社會組織的負責人。完全自治的、居民自己選出的社會組織負責人僅為20～30%。

政府人員擔任社會組織的領導人，其薪酬由政府財政承擔，絕大部分都具有黨政機關工作背景。因為體制內身份的特殊性，其在資源的爭取和工作的開展方面有著天然的優勢。然而，其身份也帶來有不利因素，即在開展工作過程中往往受到政府的影響，獨立性較差；較少考慮居民的需求。

（五）政府推動成立的組織數量遠遠大于居民自發形成的組織數量

一般來講，規模較大的、運作相對成熟的社區社會組織基本上都是由政府推動成立，政府多通過財力和物力形式來推動其發展，如PD新區政府借助于區級公益創業園區和街道的社區社會組織服務中心，通過提供辦公場地、活動經費以及優惠政策措施等，推動該轄區社會組織的培育和發展。

居民自發形成的社區社會組織多以群眾文化團隊為主，輔以為數較少的為老、助老型的社會組織。

（六）居民參與呈現出“小眾參與”與“大眾參與”并存的局面

“小眾參與”主要是指“自上而下”安排的社區活動，參與率比較低且多數為固定人員的“捧場”；“大眾參與”主要是指“自下而上”的貼近居民需求的活動，參與率比較高，如助醫服務、歌友戲友會活動等。居民參與社區社會組織活動大致出于三種原因：第一，基于興趣的參與，如社區象棋隊、越劇隊、京劇隊等，參與的居民多數有這方面較為感興趣且有特長，這也是目前社區中群眾參與面比較廣，影響比較大的社區活動；第二，特別公益的參與，如社區志愿者協會等舉辦的抗震救災募捐活動，由于活動本身的公益性、社會責任性非常強，且募捐目的非常明確，居民普遍響應，參與的面也比較廣，但這些活動并非經常；第三，切身利益的參與。

不過，總的來講，社區社會組織的參與者主要為老年人、女性、兒童、各類弱勢群體為主，由于他們從社會、單位及市場獲取資源的有限性，使得他們更愿意參與社區的社會組織活動來獲取興趣、情感、精神的滿足與成就。

而在不發達地區的城市社區，社會組織的特點可以用“小、弱、老、少”四個字來概括。

“小”主要是指社區社會組織的規模小。如KM案例中的社區社會組織規模一般都較小，特別是群眾自治的社會團體，少則一兩人，最多也不過40來人。“弱”是指組織服務社區、服務組織成員的能力還較弱。“老”主要是指社團成員以老年人為主，活動類別比較傳統。“少”主要表現在兩方面：一是高質量社區社會組織少，產生的社會效果不明顯；二是成員中高素質人才少，特別是專職從事社區社會組織工作的高素質人才很少，這在一定程度上影響了組織的健康持續發展。

（七）不同經濟發達地區存在社會組織發展不平衡的情況

從全國范圍來看，經濟發展水平，尤其是居民生活水平與社會組織的發展水平具有直接關系，但是這并非絕對的一一對應。經濟發展水平的遙遙領先，再加上政府政策的大力支持，才能大大推動社會組織的發展。如在以ZZ市為代表的城市社會組織的發展進程中，顯然政府的扶持力度是不夠的，政府過多地依賴于社會力量推進社會組織的發展。雖然LZ市和KM市的地區經濟發展水平不及ZZ市，但是其社會組織水平卻遠遠超過ZZ市，這說明了政府的大力扶持，包括人力、物力的投入和財力的資助，對于社會組織的發展起到至關重要的作用。

注釋：

①BJ市自己的分類是“社區事務類”，本研究將其歸為促進參與類。

[1]云南省民政廳.關于促進社區社會組織建設與管理的指導意見,云府登[2008]475號.

[2]廣州市民政局.廣州市社區社會組織管理試行辦法,穗民[2008]313號.

[3]海南省人民政府辦公廳轉發省民政廳《關于培育發展和規范管理社區社會組織指導意見的通知》,瓊府辦[2009]166號.

[4]民政部.關于進一步推進和諧社區建設工作的意見,民發[2009]165號.

[5][美]萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視野.社會科學文獻出版社,2002.

[6][美]薩拉蒙等.全球公民社會：非營利部門國際指數.北京大學出版社,2007.

[7]陳洪濤,王名.社會組織在建設城市社區服務體系中的作用——基于居民參與型社區社會組織的視角.行政論壇,2009,1.

[8]John Clark, Democratizing development: the role of voluntary organizations，Kumarian Press, 1991.