基于分權視角的城市規劃管理體制模式及改革建議

◎ 盧道典 蔡

城市規劃管理體制是指城市規劃管理部門的組織結構、地位、作用、相互聯合關系及其職責權限的劃分[1]。在我國很長一段時期內，城市規劃管理僅限于城區范圍之內，而郊區鄉鎮規劃建設一般由建設主管部門進行管理，20世紀80年代開始實行的“市帶縣”體制有力地促使了中心城區空間拓展，尤其是2000年以后多個大中城市通過“撤縣（縣級市）設區”方式擴大城市管理空間，使得城市規劃管理工作面臨著新的形勢和背景，且有的城市在“撤縣（縣級市）設區”初期，為了實現平穩過渡和維護穩定局面，承諾保持新成立的區級政府在一個過渡期內享受原縣或縣級市政府的管理權限不變，造成了市、區兩級規劃管理部門之間的權限劃分不清。針對此情況，國務院曾在2002年就城市規劃管理權限設置問題發出通知，明確要求城市規劃管理權限設于市一級部門，不得下放至區或街道，學術界也對城市規劃管理體制及改革進行了大量研究，有學者從規劃管理操作視角總結城市規劃管理體制存在的機構設置無統一規范、權限界定不清、條塊分割等若干問題，并提出了理順規劃管理行政體制關系、構建和規范城市規劃管理機構網絡、統一集中規劃管理權等系列建議[2]，也有學者總結出了城市規劃管理體制的北京模式、上海模式、深圳模式及廣州模式等[3]，還有學者針對國內比較典型的北京[4-5]、上海[6-7]、深圳[8]、廣州[9]、常州[10]、溫州[11]等具體城市的規劃管理體制進行探討。分權是當今國內外行政管理中的重要趨勢之一，有學者分別以深圳和北京為例探討市、區兩級政府事權劃分及行政分權體制等問題[12-13]，也有學者針對法國[14]、日本[15]等發達國家城市規劃地方分權進行了專門研究，還有學者對國內規劃事權劃分及帶來的問題進行了分析[16]。

近年來，隨著新的《城鄉規劃法》實施及政府“大部制”改革推進，我國的城市規劃管理體制開始了新一輪改革，本文旨在從市、區兩級分權視角，通過對國內部分城市的規劃管理體制進行分析，重點梳理市、區兩級規劃管理部門設置及二者關系，總結出若干典型的規劃管理體制模式及其主要特點，并以代表性城市為研究案例論述其規劃部門設置和職權劃分情況，比較相互間的優缺點，最后從市、區兩級分權視角提出我國城市規劃管理體制改革的有關建議，既可以豐富城市規劃管理的有關理論研究，也可以為城市規劃管理體制改革提供參考。

一、我國現行城市規劃管理體制概況

市、區兩級規劃管理機構的設置、二者隸屬管理關系以及權限劃分是城市規劃管理體制的重要表現形式。從我國地級及以上城市的市級規劃主管部門設置來看，大部分為獨立設置的市政府組成部門，一般稱為市規劃委員會、市規劃局或市城鄉規劃局，屬一級局；也有的與國土資源管理部門合署，稱為市國土資源與規劃管理局或市規劃與國土資源局（委員會）。而從區級規劃管理部門來看，有的是歸市規劃局垂直領導，其行政設置和局機關內部處室基本相同，一般稱為直屬管理分局；也有的是在市級規劃主管部門和區政府的雙重領導下開展工作，業務管理上歸市級規劃主管部門領導，而行政管理上則由各區政府負責，列為區政府的組成部門，一般稱為區規劃分局；還有的完全屬于區政府的組成部門，僅在業務上與市級規劃主管部門屬上下級關系，一般稱為區規劃局。本文重點討論市、區兩級之間的規劃管理權限劃分，并且兼顧市與下轄縣或縣級市之間的規劃權限劃分。筆者通過對各城市規劃主管部門官方網站訪問及個別工作人員訪談，將全國部分城市的規劃管理體制概況進行了梳理，具體見表1。

二、基于市、區分權視角的典型規劃管理體制模式及比較分析

實際上，事權劃分與規劃管理體制是捆綁到一起的，二者之間是相輔相成的關系。按照市、區兩級規劃管理機構之間隸屬關系及事權劃分，我國現行城市規劃管理體制主要可以劃分為垂直型、半垂直型和非垂直型等三種典型模式。

1.垂直型規劃管理體制模式

垂直型規劃管理體制模式的特點是市級規劃行政主管部門（即市規劃局）對派駐到各區的規劃部門（即直屬管理分局）實施全面領導，在這種模式中各派駐直屬

管理分局的地位與市級規劃行政主管部門內部機關處室完全相同，而各區政府對派駐的直屬管理分局工作開展干預較小，在對直屬管理分局的影響力方面表現出比較明顯的“市強區弱”特點，其相互關系如圖1所示。

表1 我國部分城市的規劃管理體制概況一覽表

圖1 垂直型規劃管理體制模式中相互關系示意圖

目前，江蘇省南京市是采取這種規劃管理體制模式的典型城市之一。從規劃部門設置來看，南京市規劃局是全市的規劃行政主管部門，為市政府的組成部門，內設七個直屬管理分局，分別負責相應轄區的規劃管理工作，其地位和等級與機關內各處室完全相同，各分局行政和規劃業務管理工作完全由市規劃局領導；從規劃管理權限劃分來看，市規劃局主要負責城鄉規劃的戰略研究以及市域城鎮體系規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、重要地段修建性詳細規劃及城市設計等編制、修訂和調整的組織工作，負責修建性詳細規劃的審批，并總體負責各類建設項目的規劃實施和監督檢查等工作，協調和處理跨分局間的區域性工作和重大基礎設施項目管理，機關各處室分別負責對相應進行扎口管理；而各分局則是在市規劃局領導下具體負責各轄區內的規劃編制組織工作，辦理轄區范圍內除跨區外的各類建設項目規劃管理業務，包括核發《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》及《建設工程規劃許可證》等具體業務工作。

2.半垂直型規劃管理體制模式

半垂直型規劃管理體制模式的特點是市規劃行政主管部門（即市規劃局）對派駐各區的規劃管理部門（即各區規劃分局）在規劃管理業務上進行領導，而各區政府則負責對派駐各區的規劃管理部門進行行政領導，并對其人、財、物實施管理。就其根源來講，這種模式是在原各區規劃部門的職權被上收之后，由市、區兩級政府及規劃部門重新分權的結果，在對各區規劃分局影響力方面表現出“市弱區強”特點，其相互關系如圖2所示。

圖2 半垂直型規劃管理體制模式中相互關系示意圖

目前，北京是采取這種規劃管理體制模式的典型城市之一。從規劃部門設置來看，北京市規劃委員會（簡稱“市規委”）是全市規劃行政主管部門，并與首都規劃建設委員會辦公室合署辦公，原為北京市規劃管理局，2002年將原各區（縣）規劃局改為市規委的派出機構，并相應更名為北京市規劃委員會各分局，但實際上各區規劃分局仍在市規委和各區政府的雙重領導下開展工作，規劃管理業務工作接受市規委領導，行政管理上只有各分局的局長和副局長由市規委征求各區政府意見后任命，而分局其他的人、財、物均由區政府負責管理；從規劃管理權限劃分來看，市規委主要負責全市城鄉空間發展戰略研究及城市總體規劃具體組織工作，會同各區（縣）政府組織中心城和新城的總體規劃和控制性詳細規劃，并總體負責全市城鄉建設用地和建設工程的規劃管理，而各分局則在市規委和各區政府的雙重領導下按照分工和權限負責本轄區內的規劃編制、審批和監管工作，并且據了解各分局主要是對非重點地區的市政工程項目、交通工程項目以及非經營性項目等按照已經審批同意的規劃成果實施具體的規劃管理工作。

3.非垂直型規劃管理體制模式

非垂直型規劃管理體制模式的特點是市規劃行政主管部門和區規劃部門分工協同開展工作，實際上是一種分工管理模式，二者之間屬于規劃管理業務方面的上下級關系，不存在垂直或半垂直管理的關系，其相互關系如圖3所示。

圖3 非垂直型規劃管理體制模式中相互關系示意圖

目前，上海是實行這種規劃管理體制模式的典型城市。從規劃部門設置來看，市、區兩級均設有規劃管理機構，并與國土資源管理整合在同一部門，分別稱為“上海市規劃和國土資源管理局”和各“區（縣）規劃和土地管理局”，二者之間屬于規劃管理業務方面的上下級關系；從規劃管理權限分工來看，市規劃和國土資源管理局負責具體組織城市總體規劃編制，會同相關區政府組織編制中心城分區規劃，并配合區（縣）組織編制郊區區（縣）、新城、新市鎮等總體規劃和控制性詳細規劃；而在規劃實施管理方面，市規劃和國土資源管理局負責《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》規定由市規劃行政管理部門審批的建設項目、黃浦江和蘇州河兩岸（中心城內區段）、佘山國家旅游度假區、淀山湖風景區內的建設項目、全市性、系統性的市政建設項目、保密工程、軍事工程等建設項目以及市政府指定的其他區域內的建設項目等五大類建設項目的規劃許可，此外的建設項目則由所在區、縣規劃行政主管部門負責實施。

4.上述三種典型規劃管理體制模式比較分析

每種規劃管理體制模式都有其自身的優點，也客觀存在一些不足。筆者主要從該類型規劃管理體制是否統一于市級規劃行政主管部門層面、能否較好地執行城市規劃所確定的合理目標和規劃管理工作意志、規劃管理效率情況等方面對三種典型規劃管理體制模式進行比較，具體見表2。

三、對我國城市規劃管理體制改革的建議

按照地方治理研究顯示，分權的形式包括分散化（Decontration）、委托（Delegation）、放權（Devolution）和剝離（Divestment）等四種形式[17]。筆者針對我國現行城市規劃管理體制中客觀存在的現實問題，從分權的視角提出以下改革建議。

1.改變規劃管理思想觀念，推動規劃決策權限“上收”與實施管理重心“下移”

推動規劃管理體制與規劃管理指導思想同步改革，改變傳統規劃管理中“一統就死，一放就亂”的思想觀念，將規劃管理決策權“上收”，而將規劃管理實施重心“下移”，形成科學合理的規劃管理結構體系，使市規劃主管部門職能側重于組織具有全局性的規劃研究和規劃編制工作，根據發展需要制定相應管理制度和政策，并負責跨區的重大基礎設施項目規劃實施管理，而各區規劃管理部門則主要負責按照審批的規劃具體實施規劃管理，并向市規劃主管部門反映基層發展對規劃管理部門的訴求和意見。

2.完善規劃管理層級機構體系，保障規劃管理權限“收”、“放”有機統一

科學合理的管理體制是規劃權力有效運行的載體。合理的層級機構體系可以使城市規劃權限“收”與“放”有機結合，既保證規劃實施管理按預期規劃效果執行，同時又不降低規劃行政管理效率。因此，建議進一步完善規劃管理層級機構體系，使規劃管理體制在規劃管理權限統一于市級規劃行政主管部門的前提下，也適應各地方實際發展的需要。廣州市規劃局白云分局向轄區內各鎮、街進一步派駐了規劃管理所，形成了“市—區—鎮（街）”的三級規劃管理層級體系，既較好地達到了服務于基層規劃建設的目的，又保證了規劃理想藍圖的實現，可為其他城市提供借鑒。

表2 三種典型規劃管理體制模式比較

3.推行“大部制”體制，優化規劃管理部門內部組織結構

“大部制”是“大部門體制”的簡稱，首次在黨的十七大報告中出現并進行闡述，其基本內涵是指在政府部門設置中，按照政府綜合管理職能，將職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中、整合，合并至一個政府部門管理，進而組成超級大部的政府組織體制[18]。建議將“大部制”思想進一步延伸到政府職能部門內部，整合市級規劃行政主管部門的內部機構，形成“大處室”格局，同時完善各區規劃部門內部機構設置，在規劃分局內部形成“大科室”體制，最終形成市、區兩級規劃管理部門內部之間合理對接的局面，以實現科學規劃編制、統籌規劃實施的效果。

4.加強規劃管理民主決策，完善城市規劃委員會制度

在當前行政管理中，民主決策是一種大勢所趨，而實踐證明，城市規劃委員會制度是規劃管理中實施民主決策的有效措施之一。目前，中國幾乎所有省會城市和部分地級市都成立了城市規劃委員會，有的是政府部門的技術咨詢協調機構，有的是法定的審議機構，還有是法定的決策機構，而城市規劃委員會制度體現了個體決策向群體決策的轉變、還權于民與權利體制外轉移、政府與人大之間權利橫向轉移等本質特點[19]。建議今后進一步完善城市規劃委員會制度和議事規則，改革城市規劃委員會的內部組成人員結構，增加專家學者和公眾代表的比例，通過法律形式將規劃委員會地位、職能、權限等進行明確，將部分決策權通過法定形式轉移到城市規劃委員會，并建議在區層面也設立技術咨詢型的城市規劃委員會，加強對本轄區城市規劃的研究與咨詢，同時將有關成果、信息上報或反映給上一級政府職能部門或市級城市規劃委員會。此外，完善城市規劃委員會的內部分支機構，參照國外相關做法設立規劃上訴委員會，建立及時糾錯的機制。

四、結語

城市規劃管理不僅僅是指導規劃建設的“技術行為”，更是政府公共政策導向的“政策行為”，城市規劃管理權限劃分直接關系到規劃業務行政管理的效率、效果，過分集中會降低規劃行政審批的效率，過度的分散則容易使規劃執行力度減弱，從而造成規劃實施效果打折扣，而城市規劃管理體制是規劃管理權限劃分的載體。此外，不論哪種規劃管理體制模式，都有其自身的優點和不足之處，并且有其特定的社會經濟環境。因此，城市規劃管理體制模式需要與社會經濟發展和公眾訴求相協調，隨著城市發展階段而進行適當的改革。

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