廣東社會組織現狀及發展策略研究

◎ 林學楷

一、前言

人類需要被認為是社會政策的起點，學術界對于何謂人類需要有著不同維度的解讀，如馬斯洛的“人類需要層次論”（Maslow, 1943）、布拉德肖的“社會需要的分類”（Bradshaw,1977），以及多亞爾和高夫的“人的基本需要的理論”（Doyal&GOUGH,1991）。盡管看法不一，但是這些討論對于社會資源如何有效地運用提供了寶貴的建議。隨著經濟社會發展，“馬太效應”（Matthew Effect）逐漸在發達國家及發展中國家社會之間加以體現，不少發展中國家和地區的社會和經濟發展失衡、貧富懸殊、收入不均的現象日益加劇。為了加強弱勢群體的基本生活保障，減少社會福利社會化（Socialization of welfare）傾向對于人類福祉（human well-being）的實際削弱，各國政府紛紛提出了平衡政府保障及社會資源投入的政策措施，例如英國政府提倡的“社會共融”（Social inclusion），以及我國政府倡議的構建和諧社會（building a harmonious society）等①，不管上述政策的著力點如何，其政策實施的首要前提均需要培育發展具備較強公共服務參與能力的社會組織作為平衡政府福利責任與社會福利供給的重要中介。

社會組織（Social organization）按照概念的不同，可劃分為廣義及狹義的社會組織，廣義上的社會組織是指人們從事共同活動的所有群體形式，包括氏族、家庭、秘密團體、政府、軍隊和學校等。而公共管理視野下狹義的社會組織應當是指由公民自發組成，為實現成員的共同理想，按照其內部章程開展活動，以便實現組織的宗旨和目標的社會群體。組織目標的核心，是以滿足組織內部群體需要為根本。

隨著我國社會主義市場經濟的加速發展，大量在政府和國有企業工作的“體制內”人員轉化為“體制外”人員，據不完全統計，全國近8億就業人口中78%在傳統意義上的“體制外”工作。在這一大環境下，迫切需要動員社會力量來參與社會管理，充分利用社會組織的資源來幫助政府滿足不同利益群體的需要。

二、廣東社會組織發展所面臨的政策環境

（一）隨著經濟社會發展，社會組織在經濟、政治、文化、社會生活各方面的地位日益重要

從國家政策層面分析，黨中央和國務院明確了社會組織創新發展的總體思路。“十一五”以來，中央和國務院對社會組織的重大理論和實踐問題，有著一系列新概念、新認識、新要求、新發展。在黨的十七大報告中，首次將社會組織放到全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度進行全面而系統的論述。國務院辦公廳頒布的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，對行業協會的職能界定、自身建設、監管機制和相關配套政策扶持措施都作了明確的規定。國務院批復實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，圍繞創新行政管理體制，明確提出“全面推進政企、政資、政事、政府與中介組織分開。凡是能夠由社會組織解決的事，積極移交社會組織管理”；圍繞“推進社會管理體制改革”，明確提出“采取政府直接提供、政府委托社會組織提供和政府購買等方式，形成多元化的公共服務供給模式”，“鼓勵社會組織和企業參與提供公共服務，提高公共服務的能力和效率”，“簡化社會組織注冊登記辦法”等。2011年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上就當前要重點抓好的工作提出8點意見，其中，要求進一步加強和完善社會管理格局，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力；進一步加強和完善社會組織管理，推動社會組織健康有序發展。國家“十二五”規劃中明確提出，要充分發揮社會組織作用，形成社會管理和服務合力；培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務。2012年3月19日，溫家寶同志在全國民政會議上提出：“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔”。

（二）廣東省委省政府提出了社會組織創新發展的目標任務

廣東省委省政府歷來高度重視社會組織的創新發展。2006年2月15日，廣東省委、省政府出臺了《關于發揮行業協會商會作用的決定》；同年3月1日，廣東省人大頒布的《廣東省行業協會條例》正式實施，提出了建設新型行業協會商會的目標、任務和措施。2008年9月28日，《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關于發展和規范我省社會組織的意見》中明確提出，在全省逐步建立起與經濟社會發展相適應的定位準確、功能齊全、作用顯著的社會組織發展體系，形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局和科學、有效、規范的社會組織監管體制機制，實現社會組織與經濟社會協調發展。近年來，省委汪洋書記多次作了重要指示，要求簡化社會組織注冊辦法，進一步擴大社會組織管理體制改革范圍，充分發揮社會組織的積極作用。廣東省“十二五”規劃綱要中明確提出完善社會管理體系，培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務，建立社會管理主體多元化的新格局；改進社會組織登記管理，逐步簡化登記注冊程序，擴大購買服務等。

（三）國家民政部給予了廣東省先行先試的政策支持

《民政部、廣東省人民政府共同推進珠江三角洲地區民政工作改革發展協議》，賦予廣東簡化社會組織登記手續；下放涉外基金會登記管理權限；建立健全政府向社會組織購買服務機制；努力發揮社會組織在依法參政議政中的作用；加強社會組織人才隊伍建設等6項先行先試的任務。

三、廣東社會組織發展概況

（一）數量快速增長，覆蓋各個社會發展領域

截至2010年底，廣東省共有社會組織2.85萬個，其中社會團體超過1.3萬個（其中行業協會555個），民辦非企業單位超過15200個，基金會202個（其中非公募基金會105個），詳細見附表。總量比“十五”期間增加8738個，增長率為44%，平均年增長率為8.8%，全省社會組織從業人員達35萬人，初步形成發展有序、門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織格局。②

圖1 社會組織類型構成

（二）質量不斷提升，從業人員素質迅速提高

廣東省社會組織規模不斷擴大，專職人員素質不斷提高，經濟實力不斷增強，整體水平不斷提升。從規模看，廣東省行業協會會員已涵蓋全省企事業單位26.08萬家，平均擁有單位會員143個。從人員素質看，據對全省性行業協會調查，目前專職工作人員本科以上學歷占57.7%，大專學歷占30.3%，高中及以下學歷僅占12%；專職人員35歲以下的占40.2%， 56歲以上的僅占18.3%。從經濟實力看，截止2009年底，全省行業協會總資產為11.514億元，凈資產為9.02億元，2009年度總收入為9.1億元；全省民辦非企業單位總資產為109.92億元，比上年同比增長38%，凈資產為40.73億元，2009年度總收入為25.29億元；全省基金會總資產38.1億元，比上年同比增長13.96%， 2009年度總收入7.2億元，總支出約為4.6億元，其中超億元的基金會有10家，年度總收入超千萬元的基金會18家。從整體水平看，逐步打破好的、一般、較差的各占三分之一的格局，每年平均年檢合格率為：社會團體占96%，民辦非企業占85.56%，基金會占97%；全省已參加評估的行業協會、基金會296家，其中5A級占28%，4A級占43%，3A級占25%，2A級占3%，1A級占1%。

（三）在經濟社會發展各個領域開始發揮重要作用

經過多年的改革實踐，社會組織在廣東經濟建設、社會建設、文化建設、政治建設中，發揮了重要的作用。

一是成為促進經濟建設的重要力量。近年來，廣東省社會組織每年經濟活動總量超過500億元。僅全省行業協會平均年招商引資約300次、舉辦培訓班約1.2萬期、提供咨詢服務1.6萬次、組團考察超過1000次、舉辦或組織參展約1400次、協調會員與消費者糾紛約1900起。特別是在應對國際金融危機中，廣大社會組織積極幫助企業加強技術改造、加快結構調整、開拓國際市場、為其走出困境作出了重要貢獻。

二是成為推進政治建設的重要力量。在上一輪政府機構改革中，省政府各部門逐步將3大類17項職能轉移給社會組織和事業單位。目前，廣東省社會組織中，已承接政府轉移職能的占15%，已接受政府購買服務的占9%。僅2009年度，全省性社會團體共承擔了政府委托、轉移的職能326項，共獲得政府補助約10322萬元。據統計，2007-2009年，全省行業協會向各級黨委政府、人大、政協提出意見、建議1892條，被采納720條。

三是成為推動文化建設的重要力量。僅2009年度，廣東省全省性社會團體共開展文化類演出118場，舉辦研討論壇3529次，舉辦展覽412次，開展科普活動1086次。③特別在廣州亞運會期間，體育類、文化類、動漫類、科普類等社會組織對亞運會品牌宣傳和推廣作出了積極貢獻。

四是成為加強社會建設的重要力量。近兩年來，廣東省202家基金會年均籌集資金近6億元，用于減貧濟困、救災防害、安老撫幼、扶弱助孤、助學助醫等活動開支4億多元。全省9170所民辦教育學校在校生369.7萬人，緩解了學位緊缺狀況；各類培訓機構每年培訓50萬人，占全省培訓總量80%。全省105所民辦福利機構，現有床位12113個，入住老人8284人，分別占全省福利機構的42.9%、36.8%和31.6%。全省2037個公益服務類社會組織和3000多家社區社會組織，為創造平安、和諧社區作出了重要貢獻。在廣州亞運會期間，志愿服務類社會組織積極配合政府招募59萬名志愿者。

四、制約廣東社會組織發展的主要因素

盡管在“十一五”期間，廣東社會組織已實現高速發展，但從總體上看，這一發展還處于初級階段，隨著“十二五”期間廣東經濟社會發展形勢的進一步變化，影響社會組織發展的因素和問題仍然突出。“十二五”時期，廣東處于人均生產總值向1萬美元邁進的發展階段，既面臨難得的歷史機遇和有利條件，也面臨諸多風險和挑戰。發達國家的經驗證明，當人均GDP超過5000美元后，要確保經濟社會穩定發展，就更要注重保障和改善民生。

（一）新時期廣東經濟社會發展面臨的主要形勢

一方面，改革開放三十年的成就為廣東進一步發展奠定了堅實的基礎。主要經濟指標多年居全國前列，基礎設施比較完善，產業基礎比較雄厚。基本建立了比較完善的社會主義市場經濟體制，市場化程度較高，活力和創造力較強。粵港澳三地經濟加快融合，泛珠三角區域合作深入推進，積極參與中國—東盟自由貿易區合作，區域互動新格局正在形成。廣東所積累的社會財富，為社會組織培育發展奠定了較強的物質基礎。

另一方面，傳統發展模式難以為繼。廣東產業結構亟待轉型，自主創新能力不強。外來人口眾多，人口壓力大，據2010年人口普查統計數據，廣東省常住人口達到10440.94萬人，居全國首位④，龐大的人口數量帶來了更高的公共服務需求。粗放型增長模式面臨越來越大的資源環境壓力，而土地和勞動力等生產要素成本加快上升，轉變經濟發展方式任務艱巨、刻不容緩。社會發展面臨諸多難題。基本公共服務水平不高，人民群眾多樣化、多層次的公共服務需求與供給不足的矛盾越來越突出。社會結構變動加劇，利益主體日趨多元化。人們思想觀念的獨立性、多樣性和差異性明顯增強，社會管理壓力加大。改革攻堅面臨深層次矛盾。制約科學發展的體制性障礙依然較多，特別是行政管理體制、社會管理體制等方面的改革任務仍然繁重。進一步改革涉及利益關系的深層次問題，調整既有利益格局難度加大，改革攻堅更具復雜性和艱巨性。復雜的經濟社會形勢迫切需要一批成熟規范的社會組織承接政府職能轉變過程中的社會服務及社會管理職能。

（二）新時期廣東社會組織發展面臨的主要情況

法規體系有待完善。廣東出臺《廣東省行業協會條例》，民政部賦予了廣東“先行先試”的政策，廣東行業協會、異地商會、公益服務類社會組織進行了管理體制改革，順應了經濟社會發展潮流。但作為上位法的三個條例管理體制未改，如果面臨行政訴訟，將出現法律問題。取締網上非法社會組織和查處境外非法組織也缺乏法規支持和執法依據，造成執法查處難的局面。

1.政府職能轉移和購買服務進展緩慢，社會組織發展活力沒有充分激活。截至2011年前三季度，廣東省全省還有85%的社會組織未承擔政府轉移的職能，91%的社會組織未得到政府購買服務。多數社會組織因得不到政府職能部門的委托，參與社會公共管理和公共服務的空間有限。

2.扶持社會組織發展的措施不多，社會組織發展受到制約。社會組織作為社會公共組織，但在培育發展中，缺乏資金扶持的政策；社會組織作為獨立的法人單位，但在專職工作人員入戶、檔案管理、工資福利、職稱評定等方面，沒有明確、具體的政策規定；社會組織作為非營利性的組織，但國家出臺的配套政策如稅收優惠政策甚少，對一些社會組織稅收減免問題也不明確，至今還沒有印制統一的社會組織專用票據。

3.社會組織參政議政渠道不順暢，社會咨詢機制不完善。一是各級黨代會、人代會、政協會的代表（委員）名額分配中，各行各業都有一定比例，社會組織卻沒有作為一個界別納入分配，就連聯系各行業最廣泛的政協32個界別中，社會組織也榜上無名；二是政府制定的行業發展或涉及行業利益的法規政策規定等，并未充分征求相關社會組織、行業協會意見。

4.社會組織自身發展水平不平衡，總體能力還比較弱。目前仍有部分社會組 織會員覆蓋率不高、代表性不強、權威性不足、公信力不高；有的領導機構、辦事機構不健全，能力較弱，缺乏一支專業化、職業化、高素質的管理隊伍；有的習慣于用行政手段辦會，缺乏凝聚行業共識、規范行業行為、促進行業發展的能力，未能充分發揮作用。

五、當前廣東加快社會組織發展的政策實踐

2011年10月，廣東省委省政府已經頒布《關于加強社會組織管理的決定》，文件中提出了關于深化社會組織管理體制改革、加大財稅金融政策支持力度、建立政府向社會組織授權和購買服務制度、鼓勵社會組織積極參政議政等15條涉及規范社會組織發展、拓寬社會組織發展空間的政策措施，主要基于以下考慮：

（一）擴大管理體制改革范圍

國家現行法規仍然實行業務主管單位與登記管理機關雙重管理體制。《實施意見》提出降低準入門檻，簡化登記辦法，逐步將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位。這是廣東省2006年以來在全國率先將行業協會商會、異地商會、公益服務類社會組織和部分經濟類社會組織的業務主管單位改為業務指導單位后，再一次在全國率先提出逐步將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，有望從只有行業協會商會等幾個類別擴大到所有類別的社會組織全部改為業務指導單位，實現社會組織直接登記制度的改革向縱深發展。

《實施意見》提出“探索建立涉外社會組織登記管理制度”，是登記管理體制改革的又一重大突破。目前，涉外社會組織登記管理權限尚未下放到省一級。我省對外開放程度高，常住我省的港澳臺同胞、外國人口較多，結社愿望強烈。未來實際工作中，應當繼續推動廣東省開展涉外社會組織試點登記的進程。

（二）推進社會組織民間化

現行國家政策規定“黨政機關領導干部原則上不得兼任社會團體（包括分支機構和境外社會團體）領導職務（含秘書長以上職務）”。《實施意見》規定，從2012年起，全省機關工作人員原則上不得在協會、學會、各類社會組織兼職。在全國率先在“限定人員、兼任職務、社會組織類別”進行突破。一是突破了限定人員，從黨政機關領導干部擴大到機關工作人員；二是突破了兼任職務，從不得兼任社會團體領導職務擴大到不得在協會、學會、各類社會組織兼職；三是突破了社會組織類別，從只在社會團體一個類別的社會組織直接擴大到所有類別的社會組織。未來工作中必須加快推進社會組織民間化、自治化和市場化進程。

（三）建立社會組織扶持發展機制

《實施意見》提出完善各項資金扶持政策，推動建立公共財政對社會組織扶持機制。特別是在全國率先提出在省本級和所有地級以上市建立社會組織扶持發展孵化基地，制訂扶持發展專項計劃。并提出重點培育和優先發展經濟類、科技類、公益服務類、城鄉社區服務類社會組織，在稅收、金融等方面設立相關扶持政策。這一扶持發展機制的建立，將為我省社會組織大發展提供資金保障。

（四）完善社會組織相關政策法規

目前國家關于社會組織的法規體系尚不健全，有關政策措施的可操作性有待進一步完善。《實施意見》在全國率先提出發揮立法在培育發展社會組織方面的引導、規范、保障和促進作用，為社會組織的健康有序發展提供法律保障。如：制定完善購買社會組織服務管理辦法，推進政府職能轉移和購買服務落實到位；研究制定社會組織專職人員權益保障政策，制定社會組織專職工作人員管理辦法，促進社會組織人才隊伍職業化和專業化；完善社會組織等級評估考核標準和考核辦法，實現政府及社會向社會組織購買服務資質評判標準化等等。建立和健全社會組織相關機制和制度，將為社會組織的健康有序發展提供有力的法律保障。

（五）支持社會組織依法參政議政

目前從中央到地方的政協均未設立社會組織界別，一些地方黨代表、人大代表、政協委員中的社會組織人士也不是通過社會組織界選舉或推薦出來。《實施意見》提出逐步增加社會組織代表在黨代表、人大代表、政協委員中的比例，并在全國率先鼓勵有條件的市、縣（市、區）先行先試，探索在政協中設立社會組織界別。同時要求各級政府頒布公共管理政策前，應廣泛征求社會組織的意見，并作為必經程序逐步加以規范。這一新舉措，必將有利于推進民主政治建設；有利于充分發揮社會組織的橋梁紐帶和參謀助手作用；有利于調動社會組織參與社會管理和社會服務的積極性。

（六）重視社會組織黨建和群團工作

國家現行的政策法規對社會組織黨建工作仍以納入業務主管單位管理為主。2008年，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳在《關于發展和規范社會組織的意見》中提出擴大黨在社會組織中的組織覆蓋和工作覆蓋。這次又在《實施意見》中提出實行社會組織黨員100%納入管理，實現黨的組織和黨的工作全覆蓋。市、縣（市、區）建立社會組織黨工委，理順社會組織黨建管理體制。并在全國率先提出加強工青婦工作，推動基層社會組織依法建立和完善工會、共青團、婦聯組織。這將為社會組織黨建工作的順利開展，為工青婦和科協、殘聯等群眾團體發揮樞紐作用，帶動和引領相關領域的社會組織積極參與城鄉社區管理與服務，提供強有力的組織保障。

六、未來繼續推動廣東社會組織發展的建議

在新形勢下，廣東社會組織要推動社會組織進一步發展，就應當牢牢把握當前經濟社會發展所面臨的總體形勢，從轉變政府職能、構建服務型政府的角度出發，借鑒香港、澳門、新加坡等地區在鼓勵社會組織積極參與社會管理方面所積累的經驗，做好以下工作。

（一）加快政府職能轉變和購買服務的步伐，充分發揮社會組織的積極作用

各級政府必須根據新的職能定位，改變政府管理方式，把一些不該管、管不了、管不好的社會服務性和事務性工作委托社會組織承擔。明確規定政府部門職能轉變的范圍、事項、時限和要求，推動有關部門將行業統計、行業規劃、行業規范、資格認證前置審查、專題調研和專項工作等職能盡快委托給社會組織，并建立健全政府購買服務的機制，向社會組織購買優質的社會公共服務。在廣泛征求社會民意的基礎上制定轉移社會管理與服務職能的事項目錄，引入公眾監督機制及服務事項動態調整機制，定期對轉移給社會組織的公共服務事項進行社會評議，根據評議結果對承接公共服務的社會組織予以調整。

（二）深化社會組織管理體制改革，減少社會組織的準入程序

切實將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，變事前審查制為事后監督制，取消指導單位對相關社會組織成立、變更、注銷的前置性審批以及人、財、物等的直接管理。鼓勵經濟類、科技類、公益服務類、城鄉社區服務類社會組織實行直接登記。確保到2015年，全省平均每萬人擁有5個以上社會組織。

（三）細化財稅金融支持力度，打造社會組織孵化平臺

制定社會組織專職工作人員入戶、工資福利待遇、晉升職稱、檔案管理和社工招聘等配套措施，促進社會組織人才隊伍的職業化、專業化。給予社會組織更多的稅收優惠，建議提請國家稅務部門對社會組織稅收減免作出明確規定。結合社區建設，依托現有各類城市產業園區及基層公共服務設施，打造社會組織孵化平臺，為社會組織發展提供現實平臺。

（四）健全法律法規體系

根據社會組織參與社會管理工作中涌現出來的新問題、新情況，探索制定《廣東社會組織發展條例》，依法對社會組織的行為進行規范，對社會組織服務社會的活動進行保護，并著手制定行業協會條例、公共服務組織條例等地方配套法規，使之與社會組織發展條例相配套，將社會組織發展全面納入法制化軌道。

（五）促進社會組織完善自身發展

增強社會組織的責任意識和服務能力，加強自律機制和誠信機制建設，在社會組織之間形成協同自律的良性發展環境，幫助社會組織向著服務專業化、精細化的方向創新服務內容，提高整體素質，樹立良好的社會公眾形象。通過自身能力的加強，順利承接從政府轉移過來的行業管理與協調、社會微觀事務管理與服務、技術和市場服務等職能。

注釋：

①岳經綸,陳澤群,韓克慶主編.中國社會政策[M].上海人民出版社, 2009.

②本節數據來源于廣東省民間組織管理局2010年統計數據。

③2010年廣東文化及相關產業統計概覽。

④《廣東統計年鑒2011》。

[1]岳經綸,陳澤群,韓克慶主編.中國社會政策[M].上海人民出版社, 2009.

[2]丁元竹主編.非政府公共部門與公共服務[M].中國經濟出版社, 2005.

[3]向春玲主編.加強和創新社會管理學習讀本[M].中國人事出版社,2011.

[4]侯鈞生主編.西方社會學理論教程[M].南開大學出版社, 2001.

[5](美)詹姆斯·S·科爾曼(JamesS.Coleman)著,鄧方譯.社會理論的基礎[M].社會科學文獻出版社, 1999.

[7](美)科塞(Coser,A.)著,孫立平等譯.社會沖突的功能[M].華夏出版社, 1989.

[8]Midgley, J.Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare.Thousand Oaks, CA::Sage Publications,1995.

[9]加強和創新社會管理典型實例經驗與啟示[M].人民出版社,2011.

[10]廣東省發展改革委、廣東省民間組織管理局專題調研材料.

[11]2010年廣東文化及其相關產業統計概覽.

[12]廣東統計年鑒2011.