中國反腐還要做什么？

◎ 文/林喆

(作者為中共中央黨校政法部教授)

在現代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的。

在廉政建設方面，我們已做了什么?還要做什么?

從2004年開始,在廉政建設方面,中央加大了制度建設：一是出臺了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》兩個條例，并發出《堅決制止借兩個條例學習培訓之名搞不正之風的通知》;二是制定了干部引咎辭退制度;三是中組部和中紀委完善了專門的巡視機構;四是中紀委和監察部對56個派駐紀檢監察機構實行了統一管理;五是中紀委表示歡迎媒體的監督作用(這表明對腐敗和反腐敗的報道在國內不再是禁區!)。

更重要的是國務院《行政許可法》實施，國務院和地方行政部門由此取消和調整的審批項目達1806項。2005年起，我國進入體系性反腐敗時期。根據我國加入《聯合國反腐敗公約》對世界所作的承諾，之后我國的反腐敗分為兩個階段：第一階段加強制度建設，踐履了兩大承諾，即懲治一批貪官和制訂了一系列反腐法規和黨規，以及通過兩院司法解釋，在法律上加強了對腐敗犯罪行為的懲治;第二階段加強與國際社會的合作。簽訂雙邊引渡條約和追逃貪官及追回由貪官帶到國外、流失在國外的資產，并出臺了《反腐敗和廉政建設》白皮書。

在廉政建設方面, 我們尚未做到什么?財產申報制度未能在法律上得到確認;《反腐敗法》20年中尚未被列入立法規劃，未能出臺;“兩公”現象未能被遏止;“回避”制度未能被認真執行。“回避”制度古已有之:第一避親，第二避嫌，第三避籍，但這些年來，諸多制度形同虛設。尚未做到的便是今后要做的。其中，最重要，也是最緊迫的是建成反腐體系，而反腐體系建成的標志是《反腐敗法》的出臺。

《反腐敗法》立法應包含以下幾項基本內容

一、關于公務人員接受禮品范圍及其最高限額的規定，考慮到我國的國情，建議將我國接受禮品的最高限額規定為300元人民幣(約50美金)。

二、關于公務人員從事第二職業的規定，建議該法明確對公務人員從事第二職業及離職后的行為作出如下的限定：(1)規定公務人員(特別是黨政干部)不可同時兼任一個以上的公職，或在公職外擔任地方機構、國營公司、或公私合營企業的職務，如董事、經理(這方面可借用德國的規定);(2)規定公務人員(特別是黨政干部)不得從事可能損害或影響其職務的“第二職業”;(3)禁止公務人員(特別是黨政干部)為獲取報酬而從事產生行為沖突或利益不一致的兼職，不準接受外國政府的酬金，私自代表他人或出庭與政府對抗，不得充當外國經紀人的代理商或與私營機構進行交易活動，不得以濫用職權來謀取報酬或接受超出標準的酬金(這方面可借鑒美國的規定);(4)規定非經政府事先批準，任何公職人員(特別是黨政干部)不得參與經商或接受任何雇傭和工作(這方面可借用巴基斯坦的規定);(5)對公務人員(特別是黨政干部)離職后所從事的職業和接受饋贈的行為進行限制規定，公職人員(特別是黨政干部)退職后在有關私營企業的就業行為應受到限制(這方面可借用韓國的規定);(6)規定公務人員(特別是黨政干部)在離職前后不得從原先與其有利益關系的人那里接受饋贈。

三、關于親屬回避制度的規定，建議在《反腐敗法》中規定明確的親屬回避制度。規定公務員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有親屬關系(父母子女、祖父母輩與孫輩、堂表親、聯姻親)或與特定關系人同屬一個部門或單位，不得構成上下級關系或同事關系，或雙方有經濟活動;官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經商牟利，進入暴利行業(這方面可借用新加坡的規定)。并將《公務員法》第69條的避籍制規定納入，即“公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域(即原籍地或成長地)回避，法律另有規定的(如民族自治地方公務員任職)除外”。

四、關于公務人員財產申報制度的規定，建議在《反腐敗法》中明確規定含公示在內的財產申報制度。公示范圍可初步確定為“同級公示”。規定“申報結果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴大，可以先做到同級公示”，即在班子內或同級干部中公開，由人大產生的干部的收入申報在人大中公示;這里不應有“秘密申報”部分，也即不應有暗箱操作部分;規定對于不如實申報收入，“以謊報罪”論處(所以先應在刑法上設定一個“謊報罪”)。

五、關于公務人員違法行為法律責任的規定，建議在這部分對公務人員違法行為法律責任只作原則規定，如規定“公務人員違法行為應受到黨紀政紀處罰，對于公務人員的犯罪行為由司法機關審查判決。”

六、關于國內反腐敗權威機關的確認，建議在該法中對于我國專門行使或兼有廉政職權的反腐組織和領導機關作出明確的規定。建議規定中紀委及各級紀檢監察部門在反腐敗中的核心領導地位或工作職能、重要地位，以使它們的領導地位和工作職能具有法定性。

此外，建議在《國家公務員法》中對于公務人員的聘用、晉升、任免，及考核制度做出更為詳細的規定。并在實踐中廢除非暴力犯罪的死刑，而在刑法中增設“終身監禁”的刑罰。

在現代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的。

盡快出臺《反腐敗法》是我們今后幾年中最重要的任務。考慮到中國國情,該法出臺最大的難點在于：執法主體的難以缺定，可能架空中紀委的領導權。鑒于此種情況,建議出臺兩個文件，一是出臺由中央前后作出的黨規匯輯而成的《公務人員行為道德規范典》;二是出臺《公務人員腐敗懲治條例》。這種以法律和道德雙管齊下文件的出臺,標志著我們反腐敗體系的最后完成。