溫州金改細則落地

◎ 文 /《財經》記者 王培成

溫州金改的問題，反映了中國經濟體制和政策方面的深層次矛盾。如果全局性經濟體制和政策未見根本改變，溫州金融改革很難獲得突破性進展。

隨著細則最終落地，外界對溫州金融改革的認知，正在趨于理性。

11月23日，溫州市金融辦召開新聞發布會，公布了《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區實施方案》（下稱金改細則）。早在今年4月，金改細則就已形成并報送浙江省政府審批，但發布時間卻一再延后。

“金改細則沒有超過國務院的帽子。”溫州市金融辦主任張震宇在發布會上說，根據溫州的實際情況，金改細則將可以通過努力突破、爭取的改革內容，基本都囊括進來了。

金改細則提出，經過五年左右試驗，構建與溫州經濟社會發展相匹配的多元化金融體系，使金融業成為溫州市的重要支柱產業，在促進產業升級、經濟轉型中發揮重要作用。

對比“國12條”和“送審稿”，金改細則融入了更多改革元素，最明顯之處是：將原本集中在城市的金融改革拓展至農村；提出了區域性金融改革與實體經濟和產業結構調整相結合的理念。

基于此，金改細則被溫州方面認為更全面、更具體。但經過與前稿的仔細比對，細則的變化明顯，諸如放寬金融準入門檻、探索地方金融監管等領域皆被淡化。部分業界人士據此認為，改革舉措縮水。

據《財經》記者了解，溫州確實對此次金改有著更大的訴求，也曾積極爭取。今年3月，國務院批準設立溫州金融綜合改革實驗區后，溫州曾向國家相關部門懇請，希望在成立民資銀行、下放部分審批權、賦予地方有限立法權、探索建立區域性存款保險制度等方面，賦予地方更多主動權，但數次溝通未果，最終這些訴求在金改細則中全無體現。分析認為，這恰恰是自下而上的區域性金融改革的最大局限所在。

10月9日，央行副行長潘功勝攜同相關司局負責人前往溫州調研，了解金改進展情況。近日，他在公開場合表示，溫州金改應該更注重民間資本的規范化和陽光化運作。他還提醒，要預防區域性金融改革的外溢性和不公平性，避免各地一哄而上、互相攀比，避免其成為地方政府向中央要政策的手段。

在溫州金改細則縮水、地方金改熱潮此起彼伏之際，有必要重新定位其價值和意義。11月10日，中國金融四十人論壇舉行溫州金改專題研討會認為，溫州試驗對全局金融改革氣氛的帶動，及其對改革路徑的探索具有同樣重要的意義。

遲到的細則

去年下半年，溫州民間借貸資金鏈斷裂，迅速引發大規模中小企業主跑路、跳樓自殺，一時間恐慌氣氛籠罩溫州。

這場突發危機改變了國務院總理溫家寶的行程，溫家寶臨時決定前往溫州調研，穩定市場。期間，浙江省政府便提出了設立溫州國家級金融綜合改革實驗區的設想。一場由危機引發的金融改革迅速上陣。

3月28日，國務院常務會議批準設立浙江省溫州市金融綜合改革試驗區，提出了12項主要任務（下稱“國12條”），涵蓋規范發展民間融資、加快發展新型金融組織、研究開展個人境外直接投資試點、完善地方金融管理體制等，這些內容被視為頗具亮點的金融改革突破。

隨即，溫州市金融辦牽頭，成立金融改革領導小組，根據“國12條”起草金改細則。4月下旬，溫州金改細則（即“送審稿”）起草完畢，并報送至浙江省政府。“送審稿”豐富了“國12條”，逐一分解細化，提出了一攬子的50項改革內容項。十八大期間，溫州市委書記陳德榮明確稱：“金改細則將于11月發布。”

中國人民銀行溫州中心支行權威人士認為，相比“國12條”和溫州金融改革的初衷，金改細則更加全面，是兼顧多個層面的改革方案。從宏觀層面看，其最大的兩個變化，一是融入了農村金融改革的思路，二是適當增加了區域經濟發展的思路。

在金改細則的起草過程中，溫州方面有意識地納入了更多農村金融改革的內容。如推薦“三位一體”的新型農村合作平臺建設，開展農村資金互助會、農村保險互助社等試點，探索服務“三農”需求特點的多層次金融服務體系。

金改細則將關注點集中到地方政府的實際困難，即解決地方政府融資壓力。細則提出：做好企業、政府融資平臺和項目篩選以及工作對接，培育多層次發債主體；以地方政府債務率作為控制指標，探索符合條件的地方融資平臺發行私募債券；積極爭取地方政府自行發債試點。

如此看來，金改細則更像是區域性經濟改革規劃，而非單一金融改革方案，改革亦明顯暗含著地方政府發展區域經濟、做大地方經濟規模的沖動和意愿。

制度突破未現

據了解，國務院同意設立溫州金融改革實驗區，基于兩方面考慮：首先是安定民心，穩定溫州局勢；其次基于溫州的區域經濟特點，希望借助改革尋求民間資金陽光化可行路徑，同時探索建立與中小企業發展相匹配的多層次的金融服務組織體系。

最新公布的金改細則中提出，支持民間資金參與地方金融機構改革，鼓勵民間資金根據有關規定發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織。事實上，溫州方面一直希望中國銀監會能明確民資參與地方金融機構的改革實施細則，實現民資直接發起成立商業銀行。為此，溫州金融辦已經向相關部門遞交民資發起成立“華僑銀行”的方案，但至今未獲批準。

關于小額貸款公司發展領域，金改細則稱，爭取進一步確認小額貸款公司等各類融資性金融機構的性質，深化試點，分批公開招投標設立，探索小額貸款公司發行中小企業私募債，試點部分符合條件的小額貸款公司按規定改制為村鎮銀行。“按規定”一詞，意味著小額貸款公司由商業銀行主發起成立并控股的格局不會改變。

不過，張震宇在前述發布會上稱，在小貸公司由商業銀行主發起的規定未被突破的情況下，個別可以探索“雙發起人”制度，即一家商業銀行，一家民營企業。不過，這僅僅是設想，最終能否實現，持股比例如何安排，仍然要通過銀監會審批。

此前，溫州方面曾明確表示，希望探索小額貸款公司在民營企業發起人地位不變的情況下，轉制為村鎮銀行，并提出今年推動一兩家轉制為村鎮銀行。為此，溫州市委書記陳德榮同溫州參與金改的相關人員，曾在7月初專程前往北京，與銀監會高層官員溝通，希望給予溫州“綠色通道”，但最終無果而終。

在“國12條”發布后，溫州除了在金融準入方面爭取最大政策傾斜外，也曾希望進一步豐富金融改革的內容。

今年4月，溫州市相關部門列出了《需要國務院和中央部委支持的改革事項》，在改革政策配套和試點內容權限上，懇請給予溫州實驗區“有限立法”權限，比如制定地方金融管理條例、綜合改革風險防范條例。先行試點放貸人條例，為民間融資規范化、陽光化試點項目提供基礎法律保障。

同時，溫州方面懇請進一步下放審批權限，希望國家發改委、銀監會、證監會、商務部等國家部委把部分審批權限下放給溫州，例如協調銀監會下放2012年溫州發展村鎮銀行、資金互助社試點指標，由溫州市自行統籌安排。

此外，溫州方面還希望鼓勵區域性中小型銀行業金融發展的同時，防范金融風險發生，提出在溫州市率先開展存款保險制度試點。

如今，溫州金改細則落地，上述三個敏感領域（即地方金融監管、中央審批權限下放和試點區域性存款保險）未獲政策突破。

相關人士認為，這些具有突破意義的改革項目的喪失，意味著溫州金改的意義已經大打折扣，遠未達到起初各方所期望的層面。

區域金改局限

溫州金改所遇到的瓶頸和阻力，是全國其他區域性金融改革共同面臨的難題。

以浙江麗水農村金融改革試點為例，近日，中國人民銀行麗水中心行長孔祖根坦言，麗水農村金融改革之所以推進得比較難，是因為中國金融監管、金融機構權力高度集中，地方突破極其困難，這是自下而上改革遇到的最大瓶頸。

中國人民銀行副行長潘功勝認為，金融體制改革有兩個維度：一是全局性的金融改革，其需要頂層進行制度設計，自上而下地進行統一部署和行動，在全國范圍內實施，比如過去的大型國有銀行股份制改革、農村信用社的改革、利率市場化的改革，以及外匯管理體系的改革等；二是專項性的改革，以試驗區的形式推進區域性金融改革，注重發揮地方的積極性和能動性，采取先試點、再總結、后推廣的模式。

而溫州、麗水和深圳前海的金融改革，正是尊重了自下而上的市場選擇。

在中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛看來，自下而上區域性金融改革還面臨“三元悖論”，即中央政府、地方政府和民間資本三者利益訴求差異甚至沖突，難以形成改革合力。

具體來看，中央政府希望通過溫州金改，通過放松管制，加大金融服務實體經濟的效率，明確地方金融監管和風險處理的權責邊界，探索規范發展民間融資等，是其改革的初衷。

地方則希望發展區域經濟，增加金融機構數量，提高金融業對GDP和地方稅收的貢獻度，甚至將改革視為當局者的政績工程。

從溫州民間資本角度看，放松管制，進軍銀行業是最大的改革期許，這就不難理解其一直熱衷于成立民資銀行、小額貸款公司轉制為村鎮銀行等政策放松。

若無法做到三者“激勵兼容”，找到破解悖論的有效手段，區域性金融改革將很難涌現出對全局性金融體制改革具有參照意義的重大突破。

放眼全國，區域性金融改革持續升溫，正在推進的區域性金融改革20余項，改革內容各有側重。一位央行權威人士對《財經》 記者表示，溫州金改的最大作用已經發揮出來了，那就是讓全社會都關注金融改革，對金融改革的重視提到很高的層面，這是溫州金改最大的亮點。

事實上，溫州金融改革與其他區域性金融改革還存在一個最大的不同，也是其面臨的又一大障礙，便是溫州金改因民間借貸危機而生，改革帶有很強的事后補救色彩。復雜的區域經濟形勢，將牽制改革政策的執行和走向，進一步增加金改的難度。

一位央行權威人士表示，溫州的問題不僅僅是金融層面，而是實體經濟過度空心化，產業升級滯后，造成企業自身出了問題。期望溫州金改能解決溫州的企業制度和經濟產業結構面臨的困境，既不可能，也不現實。

前述金融四十人研討會與會者也認為，溫州面臨的問題具有一定普遍性，反映了中國經濟體制和政策方面的深層次矛盾，溫州資本由在山西“炒煤”轉向全國“炒房”，都與中國宏觀經濟政策走向密切相關。如果全局性經濟體制和政策方面未見根本改變，溫州改革很難獲得突破性進展。