中國農業技術推廣管理體制與運行機制對推廣行為和績效影響的實證
——基于中國14省42縣的數據

廖西元，申紅芳，2，朱述斌，王志剛，王 磊

(1.中國水稻研究所，浙江 杭州 310006;2.南京農業大學經濟管理學院，江蘇 南京 210095;3.江西農業大學經濟貿易學院，江西 南昌 330045)

中國農業技術推廣管理體制與運行機制對推廣行為和績效影響的實證
——基于中國14省42縣的數據

廖西元1，申紅芳1，2，朱述斌3，王志剛1，王 磊1

(1.中國水稻研究所，浙江 杭州 310006;2.南京農業大學經濟管理學院，江蘇 南京 210095;3.江西農業大學經濟貿易學院，江西 南昌 330045)

基于對中國14省42個水稻科技入戶示范縣所轄的566位農技人員及其對應指導的4729位農戶進行廣泛調研的數據，采用因子分析法，以農戶為評價主體對農技人員的推廣行為和績效進行綜合評價;并采用逐步回歸分析方法對影響推廣行為和績效的因素進行實證分析。研究發現:農技員個人特征、管理體制、運行機制中的收入分配、工作安排、考核激勵、機構發展等機制對農技員推廣行為和推廣績效均有顯著影響。

基層農技推廣;管理體制;運行機制;推廣行為;推廣績效

1 引言

農業技術推廣常被各國政府作為滿足持續增長的糧食需求和解決不斷下降的可使用土地和水資源的重要手段［1］。農業技術進步不僅在中國農業生產增長和貧困人口減少方面起到了極其重要的作用，而且在未來中國農業的可持續發展上將起到更大的作用。然而，農業部有關調研數據顯示，中國每年登記的農業科技新成果達3000余項，但轉化率僅為40%，真正形成規模的不到30%，技術創新轉化為現實生產力受到阻礙，科技成果轉化“最后一公里”問題突出。

造成農業科技轉化率低下的原因是多方面的。其中，經費投入不足及其不可避免地造成農技推廣收入偏低、工作條件差、推廣隊伍不穩定等問題在很多討論中被認為是重要原因之一。聯合國世界糧農組織 (FAO)［2］的研究表明，發展中國家的90%推廣人員都處于極其困難的工作環境。樊啟洲和郭猶煥 (1999)對農業技術推廣障礙因素排序的研究顯示，推廣經費不足是造成農業技術推廣率低下的最主要因素［3］。這一結論在徐志剛等人的研究中得以證實，1999年中國農業技術推廣總投資強度為0.59%，其中政府財政投資強度為0.49%，如果扣除農業技術推廣機構的經營性收入部分，該比例將低于國際低收入國家政府農業技術推廣投資強度的一半，尤其是在鄉鎮農技推廣機構，2005年的人頭費 (含工資)遠低于全國職工的平均工資水平［4］。同時，農業技術推廣的管理體制與運行機制問題也引起國內外政府當局和理論界的廣泛關注。Burton E等人認為發展中國家的推廣組織面對的主要問題是推廣人員缺乏競爭和激勵，很多推廣組織缺乏科學設計的人力資源管理體系和運行機制［2］。黃季焜等人研究認為管理體制、政府投入、推廣方式及農技員個人特征等因素對農技員從事公益性技術推廣時間具有重要影響［5］，這一點在農業部農村經濟研究中心課題組的研究中也有所證實，并認為非政府部門的推廣機構參與程度存在局限性也是造成農技推廣服務障礙的因素之一［6］。而胡瑞法等人研究表明，在現有體制和政策下，增加政府投資經費對增加農技員下鄉時間的效果有限［7］。本課題組［8－9］的研究也得到相似結論，課題組結合農業部“水稻科技入戶示范工程”項目，對各示范縣農技員對應指導的農戶進行了大規模抽樣電話調查。結果顯示，有一定經費支持的47個項目示范縣，基層農技員推廣行為和績效在各地仍存在顯著差異。誠如現實研究所表明的那樣，新時期如果不在創新農業技術推廣體制與運行機制上作更大的努力，中國農業技術體系建設的投資效果將會大打折扣，基層農業技術推廣體制與運行機制對農技員的推廣行為和績效影響值得深入研究。

本文以農戶為評價主體，對農技員的推廣行為和績效進行客觀考評，在此基礎上剖析基層農技推廣體系管理體制與運行機制對農技員推廣行為決策和推廣績效的影響。與以往研究相比，本文主要在以下兩個方面進行了拓展:一是對基層農技員從事推廣活動的衡量指標設計，本文采用因子分析法基于農戶視角對農技員的推廣行為和績效進行綜合評價，研究視角更加客觀，評價指標更加科學;二是對影響農技員推廣行為和績效的管理體制與運行機制的內涵與邊界進行了明確界定，利用逐步回歸分析方法從農技員的個人特征、管理體制、運行機制三個維度分析對推廣行為和績效的影響。

2 基本假設、變量選擇與數據來源

2.1 基本假設

制度安排與政策組合接影響農技員的技術指導行為和農技推廣績效，本文假設農技推廣管理體制、運行機制和推廣人員的個人特征直接影響農技員的技術指導行為和農技推廣績效。為此，在全面審視中國農業技術推廣體制改革和機制創新的基礎上，以水稻生產技術推廣為例，在充分調研的基礎上，基于農戶為評價主體對農技員的推廣行為和績效進行綜合評價，試圖量化分析農業技術推廣管理體制、運行機制和農技員特征對農技員的行為決策和推廣績效的影響，在此基礎上，給出可行的農業技術推廣體制的制度安排與政策組合。本文的基本分析框架與相關因素變量如圖1所示。

2.2 變量選擇

為了對本文基本研究假設進行實證，本文在大量文獻綜述和實證調研的基礎上，對農技員個人特征、農技推廣管理體制、運行機制、推廣行為與推廣績效分別設定相關分析變量以供實證分析。農技員特征、管理體制相關分析變量如圖1所示，運行機制中各相關變量進行進一步分解。收入分配機制指標包括絕對收入水平、相對收入系數 (農技員收入水平與當地“縣域城鎮在職職工平均工資”的比值)、收入結構 (基礎工資、獎勵工資、開發創收的比例);考核激勵機制的指標包含是否考核、激勵模式;工作安排機制的指標包括工作時間分配 (農技推廣和開發經營時間的占比)、是否上交總結、規定下鄉天數;經費保障機制指標含經費來源 (人均經費總額、人均政府撥款事業費、人均政府推廣項目費)、經費使用 (人均經費使用總額、人均推廣活動經費、人均工資福利經費、推廣經費比例);機構發展機制的指標包括農技員知識更新機會、新進農業院校畢業生、是否參與社會化服務等。

圖1 基于農戶為評價主體的農技推廣行為與績效的評價與影響因子分析框架

2.3 農技員推廣行為與績效變量選擇

(1)推廣行為變量選擇。本研究將農技員的推廣行為劃分為外在的農技推廣形式和內在的農技推廣內容兩個方面。其中，推廣形式包括溝通行為、指導次數、指導時期、指導方式、工作態度等5個方面;推廣內容包括推薦品種、育秧技術、移栽技術、田間管理、施肥技術和病蟲防治技術6項內容，本文將這6項單項推廣內容合成一項“指導內容”變量指標，農技員提供一項內容指導則計1分，最高計6分。為了準確描述農技員不同推廣行為，通過電話調查，把566位基層農技員對應指導5戶以上的4729農戶對農技員推廣行為評價情況進行統計分類，在對各變量定義的基礎上，得出反映農技員推廣行為的變量參數及統計分布 (見表1)。

(2)推廣績效變量選擇。反映農技員推廣績效 (EP)的數據從4729個農戶電話調查中獲得。在充分尊重農民對于農技員評價的參與權和生產經驗的基礎上，本研究從農戶角度選擇了“增產效果”、“農戶滿意度”、“指導作用”和“種稻技術提升”四個指標來評價農技員的技術推廣行為所產生的推廣績效 (見表2)。

2.4 數據來源

本文數據來源于國家農業部“水稻科技入戶示范工程”項目，課題組對中國46個水稻科技入戶示范縣的基層推廣組織、基層農技推廣人員及其對應指導的農戶進行了實地走訪、問卷調查、電話調查。獲取數據的主要做法: (1)對基層農技推廣組織采用郵寄問卷的方式進行調查，主要涉及農技推廣機構的組織結構、人員狀況、經費來源結構及支出結構等內容，以及基層推廣組織對推廣體系改革的現實建議;(2)對中國42個水稻科技入戶示范縣隨機抽取納入“水稻科技入戶示范工程”的若干鄉鎮所轄的基層農技推廣人員，分別從農技員的個人特征、收入概況、工作狀況及考核方式等運行機制進行了問卷調查，共收回問卷1781份，回收率為77.4%;(3)基于農戶視角的農技員推廣行為與績效調查。采用電話調查方式對受訪農技員對應指導的農戶進行訪談，主要包括農戶產量調查、農業技術指導行為調查和農技員技術指導效果調查三大部分。本研究剔除無效問卷，確定每位農技員對應指導的科技示范戶調查有效樣本不少于5戶的農技員作為有效樣本，結果共得到42個基層推廣組織，566位基層農技員，對應指導示范農戶4729戶的有效樣本數據。

表1 農技員推廣行為變量定義和參數與統計分布

表2 推廣績效變量定義和參數分值與統計分布

3 農技員推廣行為與績效綜合評價模型與方法

在上述對農技推廣行為和績效各指標進行轉換的基礎上，采用因子分析方法對農技員的推廣行為和績效進行綜合評價。本研究分別對6個推廣行為指標、4個推廣績效指標進行因子分析，從而實現將若干指標提取為少數因子變量來分析農技員的推廣行為和推廣績效的綜合評價。

3.1 推廣行為與績效綜合評價的因子得分函數與檢驗結果

采用因子分析方法對推廣績效、推廣行為進行分析，并采用回歸方法求得因子得分函數的數學模型表達為 (1)、(2)，各因子得分分析檢驗參見表4。

表3顯示，KMO均通過偏相關性檢驗，因子分析效果較好，推廣行為和推廣績效兩個因子分析模型中均只有第一因子的特征根大于1，第一因子方差貢獻率均相對較高，可用第一因子得分進行綜合評價。值得注意的是，為了剔除量綱不同造成的影響，上述表達式中的各變量不是原始取值，而是標準化變量。

表3 農技推廣行為與推廣績效各因子分析檢驗結果

3.2 EB與EP綜合得分轉換百分制測定法

由于因子分析法計算的因子分值是經過標準化的分值，即均值為零，標準差為1的正態分布，數據有正有負。為了數據具有可比性，消除負值，將因子分值轉化為0～100的數據。為此，本文通過對農技員推廣行為與績效的第一因子得分進行轉換來測定農技員EB與EP的綜合得分。

EB綜合得分測定的轉化方法為 (4)，EP的轉換方法相同:

4 實證研究

4.1 模型設計

由于影響基層農技員推廣行為與績效的因素較多，模型分析面臨兩難選擇:一方面需要盡量避免遺漏某些重要信息，另一方面難以判斷哪些自變量應該引入模型，哪些自變量不應該引入模型。因此，本文選擇采用逐步回歸分析方法對自變量進行篩選，然后進行模型估計。其基本思路是通過對偏回歸系數進行顯著性檢驗，選擇有統計學意義的自變量納入模型，一方面確保信息不被遺漏，另一方面確保重要信息能夠被顯著地表現出來。本文對影響基層農技員推廣行為與績效的因素估計模型設計為 (4):

其中:EB:推廣行為綜合得分，EP:推廣績效綜合得分;PC:農技員個人特征，MS:管理體制，IM:收入分配機制，WAM:工作安排機制，AMM:考核激勵機制，FGM:經費保障機制，IDM:機構發展機制，ε:其他因素。

4.2 逐步回歸結果與相關解釋

回歸結果顯示，部分影響因子被排除在模型之外，而呈顯著相關的因素對相關政策安排具有重要參考價值。

(1)影響農技員推廣行為 (EB)的因子逐步回歸估計結果。

表4給出了10%顯著性水平以內的農技員“個人特征”、農技推廣“管理體制、運行機制”變量對農技員“推廣行為”的影響，模型擬合優度為0.249，其中，農技員的個人特征的“職稱、學歷”，管理體制中的“三權管理”等因素被排除在模型之外，農技員個人特征的“年齡、從業年數”、管理體制中“農技員編制、撥款方式”收入分配機制、工作安排機制、考核激勵機制、機構發展機制對農技員推廣行為均有顯著影響。

由于量綱差異，標準化系數的比較有助于判斷各因素的影響大小。實證結果顯示:①工作安排機制是影響農技員推廣行為的首要因素，農技員是否定期上交工作總結直接影響農技員推廣行為綜合得分，它們在1%的顯著水平下存在正向影響，農技員是否定期上交工作總結也是對農技員工作考核的重要依據，可見，農技推廣機構對農技員清晰的工作安排和規范的人員管理能夠促進農技推廣工作的有效運行。但對農技員規定“下鄉天數和工作時間”被模型排除在外，這可能與農業生產的季節性與時效性有很大關系，農技員能否在關鍵時期指導農戶生產是關鍵所在。②農技員的“年齡、從業年數”個人特征對其推廣行為在1%的顯著水平下存在影響，其中，農技員從業年數對推廣行為呈顯著正向影響，表明農技推廣工作經驗非常重要。而農技員年齡與推廣行為呈現負相關，說明農技推廣機構人員年齡結構需要改善和重視。但農技員的“職稱、學歷”對推廣行為影響被模型排除在外。③基層農業技術推廣機構考核激勵機制的建立能夠有效促進農技員綜合行為的改進，尤其是將考核結果與“獎金、工資、職稱”三者同時進行掛鉤的方式對推廣行為在1%的顯著水平下呈正向影響，但現行激勵不足和激勵適度的矛盾仍需協調，選擇考核結果與“獎金、工資、職稱”三因素之一掛鉤都被模型排除在外，原因可能是:一方面是由于目前單獨一項激勵方式的比重較小或執行難度較大;另一方面也說明，目前農技員收入相對較低，以減少基本收入水平來實現績效掛鉤的方式并不可取;④從機構發展機制來看，及時補充新生力量和積極開展農業技術推廣社會化服務對推廣行為仍有顯著影響。但是由于近年來新生力量的補充有限，且農技推廣工作需要較豐富的工作經驗，新進畢業生短期內難以發揮重要作用，人員斷層的現象可能對推廣行為產生不利影響;社會化推廣服務的參與對促進推廣行為改進和提升具有重要促進作用。⑤農技推廣體系的管理體制“編制中鄉編和撥款方式中自收自支”二因素分別在1%和10%顯著水平下呈現負相關，說明把基層農技員納入鄉鎮編制不利于農技推廣工作開展，可能由于納入鄉鎮編制農技員會更多地從事鄉鎮行政工作而分散農技員用于農技推廣工作時間。而對基層農技推廣人員待遇實行“自收自支”方式會對農技推廣行為產生不利影響，必要的經費保障與工資收入待遇是必需的。⑥收入分配機制是影響農技員推廣行為的重要因素，絕對收入水平與推廣行為在10%的顯著性水平下存在正向影響，增加收入能夠帶來推廣績效的顯著增加，尤其是對于低收入群體而言，增加收入的絕對水平往往更具有激勵效果。與此同時，農技員的基礎工資比例和推廣行為呈現負相關，且在1%的顯著性水平下顯著，說明農技員基礎性工資固定收入比例越大，收入的激勵作用就越小并且會影響負面影響推廣行為。同時，“獎勵與開發創收比例”被排除在模型外，可能是由于這兩個因素收入比例太小或平均分配而難以發揮激勵作用。隨著收入水平的增加，收入結構亟待調整，如果不調整結構，收入增加并不能帶來推廣行為的顯著改進。

(2)影響農技員推廣績效 (EP)的因子逐步回歸估計結果。

表5給出了5%顯著性水平以內的管理體制、運行機制及農技員個人特征變量對推廣績效的影響，模型擬合優度為0.205，模型估計結果與影響農技員推廣行為的因素估計略有差異。實證結果顯示:①農技員個人特征對推廣績效的影響顯著，農技員“從業年數”與“推廣績效”在1%顯著水平上成顯著正相關，說明農技員的工作經驗對增產增收和農戶滿意影響較大，也說明農技推廣是一個雙向溝通交流的過程。而農技員“年齡”與“推廣績效”呈現負相關，說明農技推廣機構人員年齡結構需要改善和重視。②工作安排機制對推廣績效具有重要影響，農技員是否定期“上交總結”對“推廣績效”在1%的顯著水平下存在正向影響，說明農技推廣機構對農技員清晰的工作安排和規范的人員管理同時能夠促進農技推廣績效的提升。但對農技員規定“下鄉天數”與推廣績效表現出較強的負相關，同時可能與農業生產的季節性與時效性有很大關系，農技員能否在關鍵時期用正確的方式指導農戶生產是提高推廣績效的關鍵所在。③農技推廣“機構發展”機制與“推廣績效”在5%以下顯著水平表現出負相關，說明農業技術推廣機構及時補充新生力量和積極開展農業技術推廣社會化服務對推廣績效仍有顯著影響。同樣由于近年來基層農技部門新生力量的補充有限，且農技推廣工作需要較豐富的工作經驗，新進畢業生短期內難以發揮重要作用，人員斷層的現象可能對推廣績效產生不利影響;同時由于農技推廣部門社會化推廣服務在政策上缺乏依據，社會化服務水平較低且可能存在管理的不規范，可能導致社會化推廣服務沖擊基層農技人員的公益性服務，從而模型估計出負相關性結果。④基層農業技術推廣機構“考核激勵”機制與“推廣績效”呈現較強的相關性，其中，“考核有無”變量與“推廣績效”在5%以下的顯著水平呈正相關、“考核與工資掛鉤”與“推廣績效”在1%的顯著水平下呈正向影響。說明對基層農技員考核激勵機制的建設有助于提高推廣績效。⑤“收入分配”機制對“推廣績效”在1%顯著水平下表現為正相關，表明增加基層農技員絕對收入水平能夠帶來推廣績效的顯著增加。與此同時，農技員各單項收入因素被排除在模型外，可能是由于多數地方對農技員基礎工資按標準統一發放，而“獎勵與開發創收”收入兩因素占收入比例太小或平均分配而難以發揮激勵作用。⑥管理體制“縣編制和差額撥款模式”兩因素分別在5%和近似5%顯著水平下呈現正相關。說明把基層農技員納入縣級農技推廣部門編制更有利于農技推廣工作開展和績效提高，可能納入縣鎮編制可以使農技員有更多時間從事農技推廣工作。而模型估計結果顯示對基層農技推廣體系運行實行“差額撥款”管理方式表現出有利于提高農技推廣績效，可能是由于采取“差額撥款”管理方式的地區，在保證基層農技員必要的工資收入待遇前提下，允許基層農技站從事經營性農業生產資料供給的社會化服務而實現“技物結合”，提高了農技推廣績效水平。

表4 影響農技員推廣行為 (EB)的綜合計量模型逐步回歸結果

5 研究基本結論與政策啟示

綜上所述，農技員個人特征、管理體制和運行機制中對農技員推廣行為和推廣績效有顯著影響。農技員“年齡與工作經驗”個人特征因素對其推廣行為與績效的影響較大;農技員的“編制”和“撥款模式”兩個體制性因素均顯示對推廣行為和推廣績效有一定的影響;收入分配機制對農技員推廣行為與績效具有激勵作用，基層農技員整體收入水平有待提高，收入結構亟待改進;考核機制對農技員推廣行為與績效有顯著影響，不同激勵模式的激勵效果存在較大差異;“工作安排”機制對“推廣行為與績效”的影響均十分顯著，清晰的工作設計和規范的人員管理能夠促進推廣工作的有效運行;推廣機構的發展空間直接影響農技員的推廣行為與績效，說明目前農業轉型期對農業技術推廣的功能定位有了新的變化，農技推廣的社會化服務功能正在逐漸拓寬農技員的推廣方式。

表5 農技員推廣績效 (EP)的綜合計量模型逐步回歸結果

由此可見，要提高農技推廣的行為和績效，需要進一步完善農技推廣管理體制和運行機制。一是實行“管理在縣，工作在鄉村”的管理體制，調查顯示，人、財、物三權歸縣管的農技員從事推廣工作的時間明顯多于鄉管和縣鄉共管的農技員，可見基層農技員“管理在縣”可以保證農技員的工作精力專注于推廣工作，同時為了使農技員能夠方便快捷地下鄉服務。二是落實“服務到村，指導到田”的工作安排機制，建立農技推廣責任制，明確規定對農戶的指導時間和下鄉次數，以確保農技推廣人員能夠及時、適時地為農戶提供關鍵技術指導。三是建立服務對象、縣級農業主管部門和鄉鎮政府三方共同參與的農業技術推廣績效考評機制，并將考評結果應用到農技人員的工資報酬、職務晉升、職稱評聘、評優評先、研修深造等各個方面，調動農技推廣人員的工作積極性。四是建立與績效考評結果掛鉤的收入分配機制，將績效評價結果工資、津貼、獎金等收入構成相掛鉤，建立結構化的工資收入機制，真正做到按績取酬。五是建立面向市場和產業化的機構發展機制，積極與科研院所、大專院校和其他形式的推廣組織開展合作，在合作中促進了農技推廣機構發展。

［1］Ariel Dinar.Extension commercialization:how much to charge for extension services［J］.American Agricultural Economics Association，1996，(2):1 －12.

［2］Burton E.Swanson，Robert P.Bentz，Andrew J.Sofranko.Improving Agricultural Extension:A Reference Manual［M］.FAO，Rome，1997.

［3］樊啟洲，郭猶煥.農業技術推廣障礙因素排序的研究［J］.農業技術經濟，1999，(2):39－41.

［4］智華勇，黃季焜，張德亮.不同管理體制下政府投入對基層農技推廣人員從事公益性技術推廣工作的影響［J］.管理世界，2007，(7):66 －74.

［5］黃季焜，胡瑞法，智華勇.基層農業技術推廣體系30年發展與改革政策評估和建議［J］.農業技術經濟，2009，(1):4－10.

［6］農業部農村經濟研究中心課題組.我國農業技術推廣體系調查與改革思路［J］.中國農村經濟，2005，(2):46－54.

［7］Ruifa HU，Zhijian YANG，Peter KELLY，Jikun HUANG.Agricultural extension system reform and agent time allocation in China［J］.China Economic Review，2009:303 －315.

［8］廖西元，王志剛，朱述斌.基于農戶視角的農業技術推廣行為和推廣績效的實證分析［J］.中國農村經濟，2008，(7):4－13.

［9］王磊，王志剛，李建，廖西元.基于農民視角的農業科技推廣行為:形式和內容孰輕孰重［J］.中國科技論壇，2009，(10):115－120.

(責任編輯 遲鳳玲)

Operation Mechanism of China's Agricultural Technology Extension and Its effect on the Behavior＆Performance of Local Extension Personnel

Liao Xiyuan1，Shen Hongfang1，2，Zhu Shubin3，Wang Zhigang1，Wang Lei1
(1.China National Rice Research Institute，Hangzhou 310006，China;2.School of Economics and Management，Nanjing Agricultural University，Nangjing 210095，China;3.School of Economics and Trade，Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045，China)

Based on the survey of rice science and technology demonstration farmers in 42 counties 14 provinces of in China，this article appraises the extension behavior and performance of agricultural extension workers using Factor Analysis Method.Then this article takes empirical analysis on the impact of factors that promote extension behavior and performance using Stepwise Regression Analysis method.The results show that the personal characteristics，management system and operation mechanism(such as income distribution mechanism，assessment mechanism，working arrangement mechanism and institution development mechanism)have significant effects on the extension behavior and performance of workers.

Local agricultural extension;Management system;Operational mechanism;Extension behavior;Extension performance

F323.3

A

國家自然科學基金項目“基于農戶為評價主體的中國農業技術推廣激勵機制研究”(70973142)，農業部“水稻科技入戶示范工程”項目和農業部“2010年農技推廣與體系建設”專項。

2012－02－10

廖西元 (1964—)，男，湖北天門人，中國水稻研究所研究員、副所長;研究方向:農業科研管理和農業經濟管理。