財政保障新型農村養老保險制度實施策略分析——以“全覆蓋”目標為視角

王曉潔，張晉武

（1.河北經貿大學 財政稅務學院，河北 石家莊 050061；2.河北經貿大學 科研處，河北 石家莊 050061）

2009年我國政府開始在全國開展新型農村養老保險制度（簡稱“新農保”）試點，第一年選取10%的地區作為試點，并規定在2020年基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。2011年國務院決定加快推進新農保試點進度，12月中央經濟工作會議進一步指出，2012年要實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋。從2020年提速到2012年，比預定目標提前8年實現新型農村養老保險制度的全覆蓋。現行制度安排能否滿足“全覆蓋”的要求？政府的保障能力能否跟得上？本文嘗試從財政保障機制視角回答這些問題。

一、財政在新型農村養老保險制度中的保障機制分析

新農保預期目標的實現不僅取決于科學的制度設計和技術方案的選擇，還取決于合理的財政保障機制安排。尤其是在“提速”以及“全覆蓋”的現實背景下，財政如何發揮其保障作用，助推新農保的順利有效實施，滿足農民的養老需求，已經成為新農保可持續發展的關鍵制約因素。

新老農保最大的區別就是新農保明確了政府的財政保障責任，明晰了財政補貼數額。中央財政補貼基礎養老金每人每月55元（補出口），其中東部地區補貼基礎養老金的50%，中西部地區實施全額補貼；地方政府補貼標準不低于每人每年30元（補入口），計入個人賬戶。中央財政和地方財政對農民基礎養老金賬戶和個人賬戶的繳費補貼意義深遠，意味著農民養老責任的社會化、國家化。新農保中的財政保障機制主要是指在公共財政框架下，財政在農村社會養老保險的制度建設、資源配置、財政投入等一系列制度安排方面的統籌安排，其最終政策目標是為農民提供最基本的養老保險服務，確保農民獲得必要的養老保障。其具體內容包括：財政投入彈性增長機制、各級政府財政資源配置機制、財政經費保障機制、新老農保銜接保障機制、財政資金管理監督機制等。

二、財政保障新型農村養老保險制度有效實施的障礙因素分析

（一）養老金替代率低，無法有效滿足農民未來的養老需求

《國務院關于開展新農保試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）中規定，年滿60周歲的農民不用繳費，可以每人每月領取55元的基礎養老金。但實際情況是，無論是只有基礎養老金60周歲以上的老年人，還是既有基礎養老金賬戶又有個人賬戶的普通農民，按照目前的繳費及補貼水平計算的養老金替代率非常低，根本無法滿足農民未來的養老需求。

對于有個人賬戶的參保農民而言，按照《指導意見》的規定，個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲蓄額除以139。以一個40歲參保農民為例，他需要繳費15年，有100元～500元五個繳費檔次可選擇，15年后個人賬戶累計繳費額分別為1 500元、3 000元、4 500元、6 000元、7 500元，地方政府年財政補貼30元/人，15年共計450元，通過計算（見表1），60歲以后他每月領取的個人賬戶養老金分別為69.5元、80.6 元、91.8 元、102.9 元、114.1 元。

表1 不同檔次農民繳費的養老金及替代率

根據河北省統計數據計算的2010年河北省農民年均生活消費支出為3 845元，即每月約為320元，按照不同的繳費檔次計算，養老金替代率大致在22%～36%[1]。而按照國際經驗，當養老金替代率低于50%的時候，老年人生活便很困難。與各類福利國家中政府管理的公共養老金支出占養老金總支出比率的54%～86%[2]相比，新農保的替代率水平明顯較低。

（二）對農民選擇較高繳費層次和長期繳費的補貼機制激勵性不足

《指導意見》中規定，地方政府對參保人繳費給予補貼標準不低于每人每年30元，對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵。同時規定，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。對于繳費期限超過15年的農村居民可以適當加發養老金，但提高和加發部分的資金由地方政府承擔。可以看出，這種規定的意圖是激勵農民盡可能地選擇高檔次繳費，選擇長期繳費，以提高未來的養老金待遇，也意味著地方政府財力負擔會加重。以河北省試點地區情況看，在2010年37個試點縣中，對選擇較高檔次繳費實施鼓勵政策的有7個縣，占全部試點縣的19%，主要是地方政府財力較為雄厚的縣。在37個縣市中，基礎養老金高于55元標準的有10個縣市，也大多是經濟條件較好、財力較充裕的地區。在37個試點縣市中，對長期繳費實施鼓勵政策的有12個地區，但我們通過問卷調查的結果顯示，大部分農民還是選擇了最低100元的繳費檔次，這說明目前的補貼激勵政策還不足，刺激性不強，有待進一步完善。

（三）新型農村養老保險中各級政府財政資源配置機制不科學

目前新型農村社會養老保險財政投入中，省市縣三級的負擔結構不合理，基層政府負擔加重。如按照省財政直管縣和非財政直管縣分類，河北省將地方補助30元中省、市、縣三級財政的分擔比例劃分為：省財政直管縣按照1∶1比例分擔，省級財政和縣級財政各負擔15元；非財政直管縣按照1∶1∶1比例分擔，即省、市、縣財政各負擔10元。這表面上看起來各級政府承擔了的財政補貼數大致相當，但是推廣此項制度的成本，比如印制各種表格、宣傳品及大量票據等費用、工作人員的工資及辦公經費也基本上由縣級財政和鄉鎮財政解決，在我國當前財政分權背景下，縣級財政負擔比例比較高，財力負擔較重。

（四）經費保障機制非制度化特征明顯

目前，我國新型農村養老保險制度的推廣帶有“運動式”突擊的特征，從上到下各級政府都非常重視，基本上是把其當做一項政府業績來抓。但一旦制度步入常態化之后，有一些問題就會凸現出來，最為緊迫的就是缺乏新農保推廣的經費保障機制，經費保障主要包括公用經費、人員經費、培訓經費等。由于新農合以縣級管理為主，所以經費主要來源于縣級財政，可是在當前我國“財力上收，事權下放”的體制安排下，經費來源非常不穩定。就人員經費而言，以村為例，多由村干部負責收繳，尤其是在每年的集中收繳期，工作任務繁重，可是村干部本身“多干活并沒有多收入”，積極性不高。而且，在基層實際工作中還臨時雇用了很多村協管員協助收繳養老金，因為村協管員多為兼職，人員未定崗定編，只能象征性地發些補助。補助水平低，這就面臨著村協管員大規模辭職的風險。對于工作經費而言，各試點縣只是安排了新型農村社會養老保險啟動經費，而對以后的工作經費來源則缺乏長遠明確的制度安排[3]。

（五）新老農保的銜接保障機制沒有構建起來

要保障新農保健康可持續發展，還需要考慮的一個問題是如何保障新老農保的有效銜接。《指導意見》中只是原則性提出了對已參加老農保、尚未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，應將老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，并且按新農保的繳費標準繼續繳費。而對于老農保基金債務問題，只是提出了要在妥善處理老農保基金債權問題的基礎上做好與新農保的銜接。但是對于如何銜接，則沒有作出詳細規定，而是各地因地制宜，自我解決。對于老農保下的個人賬戶資金，如果簡單地并入新農保個人賬戶，其實是對農民的又一種傷害。由于當時政府承諾老農保制度下個人賬戶資金的增值率比較高，而實際上由于銀行利率的不斷下調，與農村社會養老保險基金增值要求相比，實際均為負差。如果再加上基金管理和使用上的違規損失[4]，負差將更大。這部分資金缺口如何彌補？如果不管這部分資金缺口，把老農保下農民的個人賬戶資金簡單地并入新農保個人賬戶，政府將再次失信于農民，這將為新農保的可持續發展蒙上一層“陰影”。

三、財政保障新農保有效實施的政策建議

（一）優化財政支出結構，加大財政投入力度

鑒于我國長期實施的城市偏向型社會保障制度，應盡快按照公共財政的要求，優化財政支出結構，壓縮一般性投資支出，增加農村社會保障等民生性支出比重。具體方式上可采用“存量不動調增量”的方法，尤其是中央財政應通過結構性調整，加大對新農保的投入力度；對于基層政府財政收入不足地區，中央和省市級政府要充分發揮財政轉移支付的功能，調整地區之間農村社會養老保障財政支出的分配比例。

（二）建立彈性增長機制，提高養老金替代率

要提高養老金替代率，一方面是分別提高中央政府和地方政府的“出口”和“入口”補貼，另一方面可以通過提高資金收益率來完成。提高養老金的收益率，必須借助于投資，涉及的是另一層面的問題。我們這里只從政府財力視角來考慮如何增加農民的未來養老金，滿足農民的未來養老需求。

目前新農保實施的中央和地方財政定額補貼方式，公平效果較好，但是由于補貼較低且缺乏相應的增長機制，效率不高，會抑制部分富裕農民的參保積極性。筆者建議建立養老金補貼的彈性增長機制、財政補貼與農民參保繳費之間的關聯機制，實行多繳費多補貼，使得高繳費檔次的居民更大地從中受益，激勵農民選擇較高繳費檔次；同時，地方政府可以制定有關繳費年限與養老金發放水平相掛鉤的政策，對于滿15年后選擇繼續繳費的農民給予更高水平的補貼，具體運行辦法可以參照城鎮職工養老保險指數化方式，繳費年滿15年后每多繳1年，未來領取養老金時就多領1個百分點。這樣，既提高了農民的繳費積極性，也提高了養老金替代率，更提升了新農保保障水平。

（三）明確政府間財政責任分擔機制

目前新農保試點的具體方案設計、基金管理、經辦管理以及經費籌集的實施主體是縣級政府，因此，除了制度本身所需財政補貼外，其他的人員經費以及工作經費等基本上也由縣級財政承擔，縣級財政負擔較重。但是由于各地經濟發展水平各異，財政支撐能力亦不同，在考慮省、市、縣財力分擔時切忌采用“一刀切”方式，而應采用多元化的分擔模式。筆者建議對于經濟發展水平高、地方財政能力較強的地區，縣級財政可適當提高分擔比例，省、市、縣三級政府可以按照1∶1∶2的比例分擔；但對于經濟發展水平相對較低、財政能力不強的地區而言，基層財政可以少承擔一些責任，省、市、縣三級財政可以按 1∶1∶1 來分擔。

（四）健全經費保障機制

由前面分析可知，新農保可持續運行的成本比較高，這就要求一方面明晰經費保障的資金來源，一方面盡可能地降低制度運行成本。筆者建議，在現行財政體制約束下，可以明確省級財政負責制度運行的經費保障，這包括公用經費和人員培訓經費，具體方式可以通過省級轉移支付制度撥付經費，也可以學習其他省的經驗，比如江蘇省采取以獎代補方式，安排給每個縣10萬元新農保工作經費，根據考核結果對各縣進行考核兌現。為了降低制度運行成本，就要加強信息化建設，而建設經費應以省、市財政為主。和城保相比，新農保的數據量、工作量遠大于城保[5]。尤其是實現“全覆蓋”后，新農保必將擁有世界上最大的數據庫和信息管理服務系統。這就要求信息化建設工作必須加快推進，以降低人工核算審核成本，盡快為新農保經辦服務機構提供技術支撐，逐步實現從中央到省、市、縣、鄉鎮的網絡互聯、信息共享。而當前重點是要加快建立“新農保基礎數據庫”，構建與公安、人口管理、統計等部門的協調機制，盡可能防范養老保險金的虛報冒領等隱患。

（五）構建新老農保銜接機制

解決老農保的歷史遺留問題是新農保健康發展的必要條件之一。筆者建議，老農保下個人賬戶的資金缺口可以中央以及省級財政負擔為主，市、縣為輔的辦法彌補。在農村養老保險制度中，中央政府負有“兜底”責任。但農村養老保險又具有明顯的地方公共產品的特性，所以省級政府也負有不可推卸的責任。具體實施方案，可以采取在給定的期限內，如果哪個省解決了老農保的歷史債務問題，中央政府可以通過轉移支付進行獎勵補償。同樣，省級政府也可以仿照這樣的做法，對市、縣級政府實行同樣的獎勵政策，以徹底解決舊農保遺留的欠賬問題，便于新農保甩掉包袱，輕裝前進。

[1]王曉潔，張晉武.農村養老保障制度變遷分析[J].經濟與管理，2006，（6）.

[2]王曉潔，王麗.新型農村養老保險中的財政補貼效應分析[J].價格理論與實踐，2009，（12）.

[3]鄧大松，薛惠元.新型農村養老保險替代率的測算與分析[J].山西財經大學學報，2010，（4）.

[4]王曉潔.完善河北省新型農村合作醫療財政保障機制研究[J].經濟與管理，2010，（1）.

[5]高鑒國.中國新型農村社會養老保險的社會包容特征：解釋框架[J].社會科學，2011，（3）.