城市老社區公共服務設施發展困境與優化對策研究——以陸家嘴地區為例

吳慶東 張 齡 冉凌風

0 引言

陸家嘴地區作為上海浦東新區最早開發和城市化的地區，其社區建設多集中于上世紀80年代，那一時期公共配套設施的指標相對現今的市民需求有較大的差距；同時，由于陸家嘴金融貿易區的開發，這一地區的人口結構亦產生了較大的變化，使得公共配套設施的需求具有多樣化和復雜化的趨勢，產生了配套設施的短缺或供需不平衡的狀況，加上城市中心區公共設施日益普遍的高級化趨勢，進一步加大了與當地居民服務消費需求的差距；而城市功能高端化使該地區的土地資源極為緊張，公益性的社區公共服務設施的配置落地益發艱難。在我國當前落實“科學發展”和“關注民生”的時代背景下，關注城市老社區公共服務設施發展存在的困境，積極提出針對性的解決對策與思路，為老社區居民提供健全、完善、優質的公共服務是建設和諧社會的具體舉措。傳統的基于“平均主義”或“人人需求相同”的假設前提下的公共服務設施指標體系已不能滿足當前居民的需求，而基于“以人為本”和“居住分異”前提下的公共服務設施優化是解決城市中心區老社區公共服務設施發展困境的有效途徑，也是對城市規劃科學編制的有益探索。

研究選取了7個位于陸家嘴街道（梅園街道）、濰坊、洋涇和塘橋街道內典型的老社區樣本（圖1），這些老社區均屬于上世紀90年代（浦東開發開放）以前建設的居住區。根據區域地理位置劃分出具有較強同質性的街坊集合，發放回收500份有效問卷，對老社區的社區屬性和服務需求進行了較為詳盡的抽樣調查分析。在此基礎上對老社區的人口結構、設施供需矛盾進行了深入剖析和提出針對性的優化對策。

1 老社區公共服務設施供需矛盾分析

1.1 老社區人口結構的分化導致服務需求的多元化趨勢

從樣本社區的建造年代看，93%的住宅建于1990年之前，其中1980年之前的社區有37.8%，而2001年之后建造的住宅僅占了1.4%。居住面積在60平方米以下的占88.4%，而90平方米以上的僅占2%。社區固有設施建設的年代、戶型、分配模式為計劃經濟時代的特征（圖2-圖4）。

通過入住時間、房屋來源等調查數據的分析，我們看出，近20年社區的人口發生了明顯的流動遷移，人口結構相比建設之初已發生了巨大變遷。越靠近中央商務區核心區的老社區內，低收入的原住民人群逐步被擠出，而租賃與新購住宅戶數越多，且多為初次置業的白領家庭和單身白領階層。由于這些老社區離其自身就業所在的商務辦公場所近，而且住宅面積較小、檔次不高、所需費用低，比較容易為該類人群所接受。同樣，作為城市核心區，發達的服務業自然也吸引了相當數量的低層次服務行業從業人員租住于此，加上殘留的低收入原住民，形成多元化的人口特征和多樣化的特定服務需求；而核心區邊緣的老社區內仍然居住著大量的原住民。貧困化、老年化、家庭就業人口少等情況明顯較其他社區多，對于公益類或低消費的公共服務設施的需求更為強烈；而再外圍社區的住民則以中低收入的普通居民階層為主。

從樣本社區的年齡結構、家庭結構、收入結構、職業結構等方面的調查看，老社區戶均就業人口為1.16人，明顯低于浦東新區城鎮戶均就業人口1.51人的平均水平；從就業人口的比例看，老社區38%的就業人口也遠低于浦東新區53.0%的城鎮平均就業水平。老社區的贍養系數達到2.73人，比浦東1.89人的城鎮平均水平高出了44.4%，而且由于老社區就業人口分布的不均衡性，原住民的贍養系數更高，使得核心區邊緣的老社區呈現出更為明顯的貧困化趨勢。

某老社區一角

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總體上說，陸家嘴老社區人口結構相比建設之初發生了巨大變遷，并不斷呈現出老齡化、年輕化并存，收入結構兩級分化、老社區貧困化加速的總體趨勢。

1.2 公共服務設施需求的多元化與個別性矛盾并存

在對街道相關人員關于社區的屬性、公共服務設施的現狀、功能、使用頻率以及運行狀況等進行走訪、調研的基礎上，在居委會層面對居民的公共服務設施需求進行了抽樣調查。陸家嘴老社區的需求特征總體表現為以下方面：

①總體呈現明顯的需求不足態勢，雖各社區的需求各有側重，但存在一些共同的高關注度需求矛盾和若干值得引起關注的少數族群需求矛盾。社區居民普遍高度關注、需求矛盾較為突出的公共服務設施主要集中在養老、助老服務、基層醫療衛生服務、體育健身服務、基層文化活動等方面。此外，外來人口與特定人群（如弱勢群體的失業與低收入人員、殘障人群、老幼人群等）的少數族群需求矛盾也在逐步顯現。除設施外，還有一些需求矛盾則更多集中于對服務質量好和管理水平的不滿與改善的訴求上（如室內菜場和居委會）。

②隨著社會變遷，社區內部不同類別服務需求和不同社區之間同類服務需求均存在冷熱不均現象，在總體需求欠缺的大背景下也存在某些地區某類設施資源富余的情況。一方面隨著人口結構的變化，一些針對特定年齡群體的服務設施需求也發生了相應的變化，如教育設施；另一方面，隨著社會的進步，一些設施的相關功能或不合時宜或已被市場化運作的同類商業性設施所擠壓，使得社區中原有的一些設施變得多余甚至是浪費，如文化設施中的電影院或其他娛樂設施等。這就為進行公共服務設施配置優化留下了一定的可調整空間。此外，新老社區建設年代跨度較大，許多早期建設的傳統公共服務設施，如基礎教育設施，大多集中在老社區附近，而部分較新社區卻較為缺乏；一些隨時代進步而出現或普及的服務設施，如健身房、游泳館、運動球場等，卻主要集中在新建社區內部，以會所形式運作管理，老社區嚴重缺乏這類設施，卻無法使用，呈現出設施分布冷熱不均現象（圖5）。

③雖同為老社區，但由于各社區的社會屬性特征和資源稟賦條件存在一定的差異性，各社區對各類公共服務設施的需求也表現出一定的差異性。尤其是人口結構和現狀擁有資源對社區的服務需求有較大的影響。在針對各個片區的橫向對比分析中，我們很難找到需求相一致的項目，關于需求的“緊缺設施”、“不需要的設施”和“緊缺度排序”的結果都千差萬別，表現出因地而異的特征（圖6）。

④隨著社會的發展進步，社區的服務需求也隨之變化，新的需求隨著時代變遷在不斷涌現。在本次調查中，特別涉及了一些在規劃配置標準中沒有涉及的項目或者在原有規劃標準中沒有涉及的項目，比如健身房、心理咨詢、殘疾人康復院、職業培訓學校、社區學校、助老服務中心、志愿者服務社、咨詢服務社及停車位等。調查的結果表明，隨著社會經濟的進步，這些設施的需求也達到了一定程度的增加趨勢。

2 公共服務設施供需矛盾與建設困境原因剖析

（1）當時規劃指標落后與日益進步的需求導致的供需矛盾。老社區多為上世紀70-80年代甚至50年代建設的小區。一些規劃指標即使在當時能滿足居民的日常生活所需，但隨著人民群眾生活水平的逐步提高，如今的需求和當時相比已經發生了翻天覆地的變化。但是由于社區開發的完整性，這些指標一旦在當初確定，而今即使生活需求發生了很大變化，配套設施還是當初規劃的標準，難以進行彈性的增加。

（2）當時城市規劃管理水平相對滯后，手段簡單導致設施配置的欠缺。老社區建設早期，城市規劃管理相對滯后，尚未有統籌指導整個區域公共服務設施配置的全覆蓋的單元規劃和控制性詳細規劃，設施的配置常常是根據區域的總體規劃和分區規劃，將社區公共服務設施按照標準中的千人指標由各住宅小區的開發商分散建設。這種規劃管理思路造成了整個區域的社區公共設施建設不成規模、管理經營分散、高等級、重要項目難以確定選址和保證相應的建設規模的現狀。另外，規劃按照配套指標進行機械的社區三級配置，不考慮整體區域資源的統籌共享，造成浪費。

（3）社區分異與人口結構的變遷導致社區需求的差異化，而勻質的千人指標配置模式難以做到設施的差異化供給。市場經濟條件下的社區空間分層，必定導致居民需求的分化現象。總體上，居民的階層化與居住空間的分異帶來了居住區公共服務設施建設需求上較大的差異。從經濟收入分異導致的需求差異看，高收入階層的居民對環境質量以及休憩、文化、娛樂等設施的要求較高；工薪階層的居民更強調與居民生活密切相關的日常生活服務設施和再就業服務設施。從年齡結構分異導致的需求差異看，年輕白領較為集中的居住區應當更多考慮購物、戶外休閑運動等設施配備，同時預留充足的幼兒園、中小學等基礎教育設施，而中年人相對聚集的居住區則對醫療衛生、文化娛樂等設施有較高要求（圖7）。

（4）公共服務設施管理的弊端與城市土地資源限制的困境。在公共服務設施的管理上，往往存在條線管理的弊端，各條線占有自己的資源，有些條線資源已經嚴重過剩，但是出于自身利益的考慮，往往不會拿出來共享，而是將公共服務設施用地或者建筑挪作他用。根據我們的調查和一般的研究成果，在某一階段老社區往往出現教育資源過剩的情況，但是這些教育設施部分并沒有清退機制，往往被相關部門用于出租，比如作為對外培訓使用。此外，城市中心區土地資源稀缺，中心區功能快速高端化導致土地價值急劇上升，公益性的社區服務設施在與高端化、盈利性功能的用地競爭中明顯處于劣勢，土地資源得不到保障，使老社區的配套設施短缺矛盾日益突出。

3 公共服務設施配置優化思路

從供需矛盾原因分析可以看到，老社區公共服務設施配置困境產生的原因可歸結到“配置標準、實施落實、管理保障” 三大方面，矛盾的解決也應該圍繞這幾方面展開：

3.1 思路1:“大繼承、小調整”

——以需求為向導，針對老社區特點進行適當的規劃指標調整。雖然公共服務設施配置標準在不斷地依據時間、地域的實際情況做出一定的調整。但是，歷經多年的發展變化，老社區由于其特殊的區位環境、時代背景等關系，社區的人口結構日益復雜化，因此公共服務設施的需求也就變得具有差異性。針對這一趨勢，應當立足社區的需求變化，針對老社區自身人口特點，相應地調整相關的標準內容與指標，也可以釋放一些已被市場經濟所取代的基礎設施。

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7 陸家嘴居住社區分異圖

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3.2 思路2: “硬框架、軟實施”

——以標準為基礎，根據老社區地域特征因地制宜地彈性實施。現有的公共服務設施配置標準基本按照“千人指標”進行勻質配置。不論從配置的層級體系，還是指標體系，其彈性均不大，沒有考慮資源約束造成的指標配置瓶頸，或者資源富足產生的指標配置浪費。在優化老社區公共服務設施時，應充分考慮按照現有公共服務設施配置框架，在配置方式上進行柔性實施。即在設施落實過程中，針對老社區的具體條件，應采用靈活的、因地制宜的策略，或壓縮、減少部分等級的公共服務設施，或在指標上可以進行分拆、轉移，做到在總體指標上不落后，在個別指標上略有側重，既能提高城市公共資源的使用效率，又能解決老社區因土地資源緊張帶來的設施落地難的問題。摒棄機械的用地指標和最小規模；通過提高建筑密度、容積率等多種手段，來保障公共服務設施的落實。

3.3 思路3: “資源整合, 動態管理”

——充分挖掘潛力，優化整合資源，應對設施動態變化需求。在老社區總體資源受限的情況下，社區公共服務設施資源的管理和有效利用就變得特別重要。需要全社區一盤棋，各項設施各司其職之外，還需要動態調整，挖潛補缺。老社區的公共服務設施應統一管理，根據社區人口和需求變化，不斷調整資源的利用方向和利用方式。比如，當社區從年輕化向老齡化轉變，社區的教育資源出現富足的情況時，可將原有的教育資源轉化為養老設施。對資源的整合進行實時控制，避免資源富足時，出現向非公共服務設施用地的轉化，從而在總量上保證了公共服務設施的供給，為調整公共服務設施的配置留有余地和彈性。

3.4 思路4: “縷順管理, 打破條框, 合作共贏”

——加強管理部門、社區之間合作，實現利益共贏。實現資源整合和動態管理，需要在行政管理上，縷順管理的條線關系，打破原有的管理框架，加強各部門之間的合作，才能實現對老社區公共服務設施的高效利用和切實解決社區居民需求。改變現有的條線管理為條塊管理，即由原來的地方政府職能部門管理，變為“區級政府—街道—社區”三層管理，涉及到各個層次的公共服務設施配套，由相應一級的政府進行建設和管理，并成立各級政府的協調委員會，負責對社區資源進行綜合平衡，動態管理，為居民解決實際需求。

4 公共服務設施配置優化策略

4.1 對公共服務設施配置標準進行優化

標準優化的重點包括針對老社區需求特點提出公共服務設施項目的增減、設置內容和該設施設置的優先等級，并參考2006《上海市城市居住地區和居住區公共服務設施設置標準》（以下簡稱“標準”）中的千人指標為理論指標，提出理論千人指標在老社區的柔性實施建議——針對老社區的資源環境特點和人口需求特點提出相關指標浮動建議和指標因地制宜、彈性實施的方法。

行政管理設施：針對人口特征，新增老齡委、勞務與就業指導、外來人口管理等社區行政管理設施；提出綜合設置、采用租賃物業設置、委托市場化服務等彈性實施措施。

文化娛樂設施：新增老年社團中心、多媒體視聽室等設施；依據社區人口特征，對標準中某些設施指標實行上下浮動，并可采用多點分散設置方式，解決用地不足的困境，也便于相關服務人群就近使用，不強求用地指標的達標。

體育設施：重點解決受眾面廣的便民小型戶外運動場、館（籃球、羽毛球、門球、網球等）；針對較為緊缺的土地資源，對標準中相關用地指標實行下調，或采用用地復合、建筑復合等多種方式為居民提供就近體育場館服務。

教育設施：新增為老人提供文化與興趣培訓的老人學院、針對就業人群的職業培訓。

醫療衛生設施：針對特殊人群需求，新增老年護理、心理咨詢、衛生服務站等設施，可與相關設施（如養老設施、地段醫院等）綜合設置，減少用地指標。

社區服務設施：除常規養老院外，新增助老服務、日間托老等內容。可采用異地購買、社區富余資源置換、提高現有設施建筑容量、借助民間力量養老等方式解決用地與空間資源緊張問題。

菜場設施：針對實際情況，考慮依托大型超市、小型生鮮超市、送菜服務等作為菜場補充。

4.2 土地資源稀缺困境下的設施落地實施途徑

購買：分為由政府購買房產資源和由政府購買服務資源兩種類型。在房產資源豐富，但公共服務設施比較缺乏的區域，在社區內部或者社區外沿街，尋找合適的房產資源，如沿街商鋪、底層住宅等，由政府出資購買，用于安置街坊級的公共服務設施；政府也可租用商業性公共設施低利用率時段的服務使用權限、發放相關的服務券給居民，尤其是社區弱勢群體，由居民使用服務券到指定的市場化設施兌換相關服務；或提供稅費減免等優惠政策公開向市場招標等方式解決。例如，濰坊街道的老社區處于陸家嘴最繁華的商業區域（圖8），其公共設施可以彌補很多老社區內公共服務設施特別是文化活動設施的不足。

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置換：充分利用閑置、低效和需求不足的現狀公共服務設施，騰籠換鳥，安置需求較高、現狀供應匱乏的社區公共服務設施。安置的具體設施內容可以通過規劃比較論證、公眾意見征詢等途徑來確定，但對此類用地應盡早控制，保證社區公共服務設施的用途不至于轉為他用。例如，濰坊社區老年化使學齡兒童減少，可以對幼兒園進行合并（如楊家渡幼兒園與常青幼兒園合并）， 置換出設施可作為老年人活動場所。

分拆：分為分拆設施和分拆服務兩種類型。中心城老社區用地資源非常緊張，有時難以滿足標準需求的用地或建筑規模，考慮將設施進行分拆設置。比如可以對某些居住區級公共服務設施的用地和建筑指標，分拆分配到街坊級公共服務設施中，使原本單中心的設施服務轉換成網絡式的設施服務，提高設施服務的覆蓋面和便利性。另外，對服務也可進行分拆，即對服務進行進一步的細分和歸納，形成針對性、多元化、有彈性的服務內容，不僅在服務內容上為社區居民增加了選擇性，而且在服務模式、操作方式等方面也形成多種選擇。

復合：復合利用，主要是空間上的復合利用，包括兩種類型。一種是不同類型的用地性質，進行空間上的復合利用。如社區公共服務設施與綠地、市政公用設施用地及停車場用地等方面的復合利用；另外一種是社區公共服務設施內部的不同服務項目之間的空間復合利用，即將多種功能綜合于一體，從而大大增加建筑空間的有效利用，也能增加設施的服務效率。如現在各街道已經建設完成的社區事務受理中心，就是將街道所涉及到的行政服務等功能集中設置于一處，從而大大方便了居民，也節約了空間。

新建與重建：在規劃允許的情況下，對原公共服務設施，尤其是一些年代較早、建筑質量較差的設施，提高建設容量進行重建或擴建，以彌補現狀設施空間資源缺乏的困境。此外，還可以挖掘街道內部的潛力，尋找“城市暗點”地塊，挖掘其土地資源作為目前老社區最具有操作性和利用性的服務設施儲備土地，甄選出其中適合做社區公共服務設施的部分設施建設，能極大改善區域內的土地稀缺的困境。

共享：資源共享是指所有權屬不同的資源供大部分使用者共同使用，居住小區中的教育和體育休閑設施可以歸入這類資源。

4.3 政策保障

資源共享制度安排。明確共享范圍、管理單位、有關部門職責、經費來源、風險承擔。建立共享工作協調中心，開設共享服務系統，制定管理評估規范。

產權變更制度安排。在基于資源共享的前提下，逐步完成公共服務設施產權的轉移，即由原來的條線管理產權調整為條塊的產權擁有模式。根據事權與產權掛鉤的原則，將公共服務設施的管理層級與公共服務設施的等級相對應。

行政許可針對公共服務設施適當放寬。老社區處于成熟城市化區域，相關的城市規劃參數控制嚴格，需要規劃管理部門實施分類管理、簡化程序，使社區公共服務設施建設參數能依據實際需求得到及時、合理的調整。

優先保障公共服務設施用地的供給。在制度上確立公共服務設施優先的原則，對城市老社區內部或周邊的用地要早做預測，早做安排，將一些未來可能轉化的用地，優先規劃為公共服務設施用地，在立法上，應該考慮公共服務設施用地的不可轉性。

鼓勵民間對公共服務設施的投資。對于一些可市場化經營的設施，比如養老設施、體育健身設施等，政府實施包括稅收減免、財政補貼等獎勵政策，吸引民間資本對公共服務設施的投資，改善部分公共服務設施的不足。

5 結語

由于過往時代的局限、社會的發展和城市的變遷，陸家嘴老社區公共服務設施出現的供需矛盾與建設困境，在上海城市中心區的老社區中普遍存在。通過剖析老社區特性、挖掘供需矛盾與建設困境的根源，提出一系列優化解決問題的思路與途徑，而且一些手法與措施已在現實中有所操作，但是由于當今政策、制度、資金等一系列的障礙，一些解決策略與途徑并非能在現實的城市建設與改造中得以實現。所幸的是，民生與科學發展是當今政府的兩大主題，老社區公共服務設施配置的矛盾也必將有望得到緩解。此外，政府在關注完善中心城公共服務設施建設的同時，正在城市外圍新城大力推進大型保障性住房建設與公共服務設施的重點配置，這也留給了城市規劃工作者以思考，面對當今老社區發展中的困境，在當今及將來新的社區建設時，如何才能讓規劃更有前瞻性，更富彈性。

[1]上海市浦東新區規劃設計研究院. 陸家嘴老社區公共服務設施優化研究[R].2010.6.

[2]浦東情況專報. 社區配套狀況有所改善 文化和養老設施仍較薄弱[N].2008.3.

[3]張玉鑫. 關于上海社區規劃實踐的思考——以虹口區為例[J]. 上海城市規劃，2007（3）：9-12.

[4]周志清，倪曄. 社區規劃的理論思考與對策研究[J]. 上海城市規劃，2007（4）：9-11.