發展轉型背景下的開發區產業發展和用地規劃評估研究——以金橋工業區為例

朱新捷

0 引言

《城鄉規劃法》第四十六條明確規定應對總體規劃實施情況進行評估，規劃評估一時間成為了城市規劃領域的熱點。我國許多城市（如上海、廣州、深圳、天津、武漢等）已開始進行城市規劃評估的探索，一般表現為對上一輪規劃做出評價或檢討，進而指導下一輪規劃的編制。而規劃評估的層次或內容也從《城鄉規劃法》中提及的總體規劃衍生到了戰略規劃、控制性詳細規劃、各類專項規劃以及規劃某些具體的方面等。

由于我國城市發展的不平衡，部分大城市已逐步進入了深度城市化階段，已經開始面對快速發展階段遺留下來的種種城市問題；而大部分城市仍處于快速發展的城市建設階段，正在進行大規模的開發建設。可以想見，這些正在快速化的城市很有可能將會面臨那些走過快速城市化道路的大城市同樣的城市問題。中國的開發區發展與城市化是同步的，與城市之間不同的城市化進程一樣也面臨著同樣的不同開發區發展階段的差異。

同時，現有的規劃評估主要采用理論研究為主、定性評估為主的方式，而較少采用實例和定量的分析。無法采用定量分析是多種原因導致的，其中最主要的原因是正處在大規模城市化進程中的中國城市在城市管理數據、信息方面的缺乏。而開發區卻擁有大量經濟統計數據、國土數據信息。對開發區進行規劃評估時，能較好地運用定量手段進行分析，這對規劃評估從定性向定量發展、從項目前期形式向規劃評估年報形式發展也是一種探索。

1 開發區規劃評估的一般內容

規劃評估的難點主要在于很難界定評估對象。為把握評估的效果，并通過評估探討和修正規劃，促進開發區有序、科學發展，關鍵是把握評估的對象。因為城市規劃的作用因子難以單獨剝離，很難清晰界定哪些實施結果是由于規劃作用而產生的，哪些結果不是；而城市規劃又是多樣性、多目的性、多價值觀的復雜系統工程，其中又摻雜很多感性、文化性的內容，很難從數理角度進行純數據、邏輯的分析；同時，城市規劃涉及到城市的各個方面，包括社會經濟體系、城市居民生活等，各個方面之間存在隱性的聯系或矛盾，甚至是似是而非的，難以測度。

由于上述的各種難處，使得規劃評估往往成為一個大而化之的概念。而規劃評估也較難進行定量分析，只能偏定性分析。

因此，在開發區規劃評估中應首先選取對開發區發展起到最核心影響的幾方面內容進行評估、分析，主要是產業發展、用地布局、就業人口、交通系統、公建配套這五大方面（表1，圖1）。

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2 開發區規劃評估的核心內容

金橋出口加工區位于上海市浦東新區中北部，是1990年9月經國務院批準成立的國家級工業開發區。金橋出口加工區分為碧云社區、金橋工業區、金橋南區。其中的金橋工業區是金橋出口加工區最主要的產業基地。本文選取金橋工業區作為規劃評估對象，范圍與上海市控規編制單元金橋工業區Y001201單元一致，具體范圍為東至外環線，南臨錦繡東路，西至金橋路、楊高北路、金京路，北靠巨峰路、楊高中路（圖2）。

目前國內的規劃評估基本可以分為以下四種類型①《 北美城市規劃評估實踐經驗及啟示》，宋彥，江志勇，楊曉春，陳燕萍。： 規劃編制——對規劃方案及其表達進行評估；規劃實施——進行規劃實施過程和進度的評估；規劃效果——對規劃是否達到預定目標進行跟蹤評估；規劃涉及的利益平衡——公眾參與規劃評估。

而本次對金橋工業區的規劃評估主要是第三類規劃效果的評估。在評估方法上側重定量的分析方法。

2.1 產業發展評估

金橋經過20年的開發建設，已成為上海重要的先進制造業基地和新興的生產性服務業集聚區。現已形成了電子信息、汽車制造及零部件、現代家電、生物醫藥與食品加工四大主導產業，并依托先進制造業，發展生產性服務業。

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（1）現狀產業發展特點

①產業轉型趨勢明顯

產業結構調整是我國經濟持續增長的主攻方向，也是金橋長遠發展的關鍵所在。金橋的產業轉型應以生產性服務業為突破口，大力推進開發區產業結構調整。

從總量上，生產性服務業營業收入從2006年 的115億 元 增 長 到2010年 的372億元，占金橋總營業收入比例從6.25%增長到11.50%。初步使金橋從一個完全依靠先進制造業發展的開發區轉向了生產性服務和先進制造二元協調、融合發展的產業格局。

從項目引進數量和合同外資來看（表2），2006-2010年引進項目中生產性服務業項目數和合同外資占比均達到3/4左右。而且高端生產性服務業成為導入重點，通用汽車亞太總部、通用汽車前瞻性技術研發中心、阿朗亞太總部、LG亞太研發中心等一批世界500強及國內大企業地區總部和研發中心落戶金橋。從發展速度來看，生產性服務業營業收入從2006年的115億增加到2010年的368億元，年均增速22.5%，2倍于期間的工業收入增長速度。

②先進制造業集聚增強

在先進制造業方面，1999-2010年金橋四大支柱產業總產值占工業總產值的比例處于較高水平。顯示出金橋的產業集聚度較好。同時，四大支柱產業之間也產生分化。其中汽車及零配件制造業，電子信息整機及配套件業產值較高，發展態勢愈來愈強；而家電電器及配套件、生物醫藥及食品相對產值較低（圖3）。

從工業發展整體格局上來分析，浦東在“十二五”期間重點向“三大三新一優化”的先進制造業產業體系方向轉化。其中的三大指電子信息、汽車和裝備產業，三新指生物醫藥、航空航天、新能源，一優化指石化產業。對金橋而言，汽車、電子信息是符合浦東產業發展導向的，而生物醫藥重點發展區域是在張江，家用電器產業由于其能級、附加值和技術門檻都較低的關系已不適合在金橋繼續大力推進發展。

表1 開發區規劃評估五大主要方面相互關系與主要因子一欄表

表2 2006-2010年金橋開發區招商引資情況

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4 金橋主要產業用地規劃布局

（2）規劃產業發展

結合上述現狀產業發展及特點，“十二五”期間金橋應重點推進聚焦“2+4”產業發展戰略，在“優二進三”的基礎上，深化“接二連三”，加快構建以戰略性新興產業為引領、生產性服務業為重點、先進制造業為支撐的創新型產業體系，全面推進開發區的產業融合與轉型發展。其中的“2”指先進制造業中的汽車制造（新能源汽車和汽車電子）和ICT②“ICT”：是指信息通信技術。有關專家認為，“ICT”是信息、現代通信、數字傳媒（特別是移動多媒體）等多領域核心技術的融合、互動、創新和應用，是集研發、制造、應用于一體，引領未來產業革命的基礎性、先導性的新興戰略產業，其中核心技術的研發和產業化是關鍵，是ICT產業的第一推動力。兩大新興戰略產業，“4”指在生產性服務業中重點發展“總部經濟、研發設計、商貿營運、軟件服務外包”四個方面。

落實到用地上，汽車制造產業主要布局在金海路以北、金京路以東區域；生產性服務業主要布局在新金橋路以北區域以及Of fi ce Park Ⅲ 區域；ICT產業主要布局在川橋路兩側申江路以東區域（圖4）。

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2.2 用地布局評估

（1）現狀土地資源瓶頸

金橋在全國經濟技術開發區中屬于面積較小的園區。隨著近20年的開發，每年新增產業用地越來越少，已基本開發殆盡。土地資源的短缺影響了招商引資的規模，制約了金橋的進一步發展。根據相關資料，金橋工業區未開發土地剩余僅101.22公頃。

在產業能級沒有明顯提升的情況下，由于土地資源的瓶頸，金橋出口加工區工業總產值的增長速度開始明顯放緩，目前已低于上海市平均水平（圖5）。

（2）工業用地布局評估

①金橋的轉型發展模式評估

目前，國內的大部分開發區都有從產業園區向“新城”轉型的趨勢，即“區”向“城”轉變模式。該模式主要認為開發區要從游離于中心城市發展體系之外的“產業孤島”向具有相對完備的生活服務設施與配套的第三產業的新城轉型。諸如蘇州工業園、廣州經濟技術開發區、杭州經濟技術開發區、大連經濟技術開發區等均正按照此趨勢發展轉型。但對于與城區相連或在城市蔓延中已融入城區的開發區，筆者認為不適應于此種發展模式，應采取產業“內涵提升”的發展模式。

表3 金橋歷年工業用地開發情況梳理

金橋出口加工區位于上海市中心城區內，主要員工來自中心城區。2009年上海7個國家級開發區就業人口總數為42.61萬人，金橋為11.63萬人（未統計相關衍生行業的就業數），占其中的27.29%。在5個中心城區內或鄰近中心城區的國家級開發區中，金橋的就業人口總數占40.48%；7個國家級開發區企業總數為943個，金橋企業數為283個，占30.01%。由此可見，金橋在解決上海就業人口方面的貢獻。同時，金橋工業正穩步發展，工業總值不斷創新高，產業能級也在不斷提升，處于一種良性的發展態勢中，逐漸形成了以大型企業為核心的產業集群。

從第三產業發展來說，金橋發展的三產主要是以生產性服務業為主的服務業。生產性服務業是面向生產活動而非直接向個體使用者提供服務的服務業，首先它的發展是需要足夠的產業支撐的，特別是二產對它發展的支撐。沒有足夠的產業支撐，它的發展必然空心化。同時，生產性服務業是一種高智力的服務業，它的入行門檻較高，并不像工業一樣能解決社會普通大眾的就業。

因此，金橋采取的轉型發展方式應是產業“內涵提升”模式。即強調進一步挖掘工業開發的潛能，大力發展先進制造業，并積極發展生產性服務業，向“一區多園”發展。

②用地性質調整可行性評估

用地性質調整主要指根據發展預期，是否要調整該地塊用地性質。對于早已建成投產的金橋，用地調整可行性首先要看土地地籍、土地批租合同情況。

在土地地籍方面，金橋產業主體的大部分土地已建成投產。申江路以西地區已基本出讓，僅在金橋Of fi ce Park Ⅱ周邊存在少量未出讓用地。申江路以東在曹家溝、金穗路附近仍存在少量未開發用地（圖6，圖7）。

在土地批租方面，金橋大部分土地已批租。從已有數據資料來看，大部分已批租土地的批租年限尚有50年，僅有不到10%的土地使用年限在20年以下，不到5%的土地使用年限在10年以下（圖8）。

土地使用年限的情況決定了未來發展轉型的可行性，決定了哪些地塊可以轉型，哪些地塊即將轉型。這充分反映了金橋工業區在轉型發展上的難度，也客觀反映了對金橋工業區內的工業用地是很難將其轉變為其他屬性用地。

③土地集約化程度評估

根據《金橋出口加工區土地集約利用評價技術報告》（2009），金橋北區總建筑面積802.99萬平方米。綜合容積率為0.43。普遍土地利用強度較低。

在地塊的建筑密度方面，約5成地塊的建筑密度在30%-50%之間，4成地塊的建筑密度在30%以下，僅1成地塊的建筑密度在50%以上。其中建筑密度比較高的地塊主要集中在金港路和金橋集鎮。金橋已建產業地塊基本符合《工業項目建設用地控制指標》、《上海市工業項目供地導則（試行）》的規定要求。

在地塊開發強度方面，僅1成左右地塊的開發強度在1.0以上，4成地塊的開發強度在0.5-1.0之間，5成地塊的開發強度小于0.5。開發強度相對較高的地塊主要集中在金海路以南地區，金海路以北地區開發強度普遍在0.5以下。

金橋在建筑密度方面基本能達到相關規定的要求，而在開發強度方面又遠低于相關規定的要求，這既說明了金橋的土地未得到充分利用，也說明了造成金橋工業區用地利用率低的更主要原因是容積率低即建筑高度、建筑層數偏低（這是由目前工業用地特性所決定的）。

④土地用地效益評估

比較金橋歷年工業總產值和實際工業用地面積可以發現，金橋的單位面積產值近幾年一直保持較均衡的水平，平均在200億元/平方公里左右（表3）。一是說明金橋工業區的工業項目是經過深思熟慮后建設投產的，金橋的項目都具有非常可觀、穩定的投入產出比，當年建設的項目當年就能獲得豐厚的收益；二是說明在目前的工業用地利用方式下，金橋工業區的工業項目收益處于一個瓶頸期，目前無法突破。因此，有必要對用地方式進行調整，提高土地利用效率。

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9 全國主要開發區相關指標比較

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對與金橋發展情況相類似的國內園區進行比較后發現，在單位面積地區生產總值和單位面積工業總產值上，金橋的生產效率處于全國前列（圖9）。但同時與全國領先的水平存在一定的差距，單位面積地區生產總值僅是漕河涇的一半，單位面積工業總產值分別比北京經濟技術開發區、漕河涇開發區低52億元/平方公里和42億元/平方公里。這也印證了金橋出口加工區的土地利用效率并不充分，還有很多的潛力可挖。在單位面積工業增加值方面，金橋出口加工區僅為8.42億元/平方公里，遠遠低于漕河涇開發區的48.10億元/平方公里，廣州經濟技術開發區、北京經濟技術開發區和蘇州工業園的25-28億元/平方公里。這表明金橋的土地資源已相對較為緊缺，已不能通過之前以土地換效益的模式來進行發展，應更注重通過土地效率、勞動效率來實現提高。

⑤基本工業用地概念

綜上所述，在金橋工業區提出一個“基本工業用地”的概念。“基本工業用地”定義可類比于“基本農田”，指的是一定時期內，根據人口和社會經濟對工業發展的需求，依據城市規劃確定的不得占用的、適合在城市內發展且符合城市經濟發展導向的工業用地（圖10）。

通過“基本工業用地”的確定，可以確保工業穩步發展，避免中心城區過分強調三產發展而帶來的產業發展空心化，從而確保人口就業，特別是社會普通大眾就業的穩定性、長久性、安全性，從而實現社會整體的和諧發展。產業發展不能過分強調經濟屬性而忽視了社會人文屬性。同時，對于一個開發區而言，“基本工業用地”更重要的是一個用地比例的概念，而非特定的某塊用地。在確保開發區內的一定比例用地為“基本工業用地”后，它在整個開發區中是可以適當變更的。

3 結語

金橋工業區這種發展到成熟階段、位于城市中心城區內的開發區，應堅持以核心產業發展為導向，走“內涵提升”的轉型發展模式，避免產業空心化。而實現上述發展目標的根本是確保金橋的“基本工業用地”。同時，金橋現在的發展狀況和問題，可能是其他開發區10年、20年后的狀況和問題。通過規劃評估，對金橋發展中遇到的問題進行梳理，對其他開發區也有很好的借鑒作用。

規劃評估在國內越來越受到重視。現有的規劃評估雖然還不成熟且缺乏體系，但只要本著科學的態度，實事求是地去做，規劃評估工作將得到不斷完善。

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