大都市邊緣地區(qū)小城市發(fā)展的困惑——以啟東市為例

鄔曉華

0 引言

隨著2011年底崇啟大橋的建成通車，啟東作為蘇北地區(qū)與上海聯(lián)系的第一站，漸漸進(jìn)入了上海人的視線。啟東市隨之調(diào)整城市發(fā)展目標(biāo)，積極在上海招商引資，希望融入上海城市發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局版圖，以實(shí)現(xiàn)其城市經(jīng)濟(jì)和功能的跨越式發(fā)展。在此背景下，啟東市編制了新一輪的城市總體規(guī)劃綱要（2011-2030），并已在江蘇省進(jìn)入了總體規(guī)劃上報審批程序。

通過解析啟東市新一輪的城市總體規(guī)劃綱要（2011-2030）的主要內(nèi)容，分析了啟東市為了“融入上?！钡哪繕?biāo)而在城市總體規(guī)劃方面的調(diào)整。從而研究整體區(qū)域交通環(huán)境和區(qū)域發(fā)展政策等外部發(fā)展要素的改變對小城市發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)的深遠(yuǎn)影響，以及現(xiàn)階段外部要素迅速變化的情況下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城市面臨的發(fā)展困惑。

1 崇啟大橋改變了啟東市的整體區(qū)位條件

啟東市為江蘇省南通市下轄的縣級市，與上海隔江相望。全市陸地面積1208平方公里，總?cè)丝?12萬[1]。因啟東位于蘇北臨海位置，一直以來處于江蘇省陸上交通和沿江交通的末梢位置，整體經(jīng)濟(jì)水平和城市實(shí)力在江蘇省和環(huán)上海的區(qū)域都處于偏下游水平。

崇啟通道工程于2011年12月24日正式宣布通車，是國家高速公路網(wǎng)G40上海至西安高速公路的重要組成部分。G40聯(lián)系了上海和江蘇省，大大縮短了上海與蘇北沿海地區(qū)的時距。啟東及蘇北沿海地區(qū)由原來的公路交通末梢轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ü?jié)點(diǎn)。通車后，啟東與上海外高橋的交通距離縮短為70公里左右，從啟東到浦東機(jī)場全程高速，只需要45分鐘。啟東市正式融入上?！耙恍r都市圈”。啟東市 “融入上?！辈坏邆淞藚^(qū)位和交通的基礎(chǔ)條件，也成為了啟東未來發(fā)展的主要目標(biāo)?！俺鐔⒋髽?qū)閱|帶來積聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)和裂變效應(yīng)?！眴|市孫建華書記強(qiáng)調(diào)說，“啟東，將成為北上海?！?/p>

2 江蘇省對沿海區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)政策

江蘇省的傳統(tǒng)發(fā)達(dá)地區(qū)是以南京—蘇錫常等大城市圈形成的長江沿線的“沿江城市帶”。蘇北地區(qū)和江蘇沿海地區(qū)相對欠發(fā)達(dá)。《江蘇省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011-2030）》和2010年國務(wù)院通過的《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的相關(guān)內(nèi)容表明，江蘇省已將蘇北沿海地區(qū)的發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略。新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃“依托蘇北地區(qū)沿海港口、岸線和土地資源，建設(shè)沿海大港，打造以新能源、先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、臨港大型石化產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的沿海產(chǎn)業(yè)帶，將連云港、鹽城、南通一線打造成為江蘇，乃至我國東部地區(qū)新的區(qū)域增長極”[2]。

江蘇省為此專門成立了省政府的廳級派出機(jī)構(gòu)——江蘇省沿海地區(qū)發(fā)展辦公室，來協(xié)調(diào)指導(dǎo)各地的沿海地區(qū)的圍墾開發(fā)工作。同時還出臺了一系列鼓勵和扶持政策：譬如要求蘇南成熟開發(fā)園區(qū)如蘇州、昆山等工業(yè)園區(qū)與蘇北南通、宿遷、連云港等地設(shè)立南北對口合作開發(fā)區(qū)，幫助蘇北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展（圖1）。

3 啟東市總體規(guī)劃對區(qū)域外部發(fā)展要素變化的回應(yīng)

啟東市在崇啟大橋通車和江蘇省沿海開發(fā)戰(zhàn)略兩個重大城市外部發(fā)展要素影響的基礎(chǔ)上，對總體規(guī)劃的城市發(fā)展的目標(biāo)和城市用地發(fā)展結(jié)構(gòu)等內(nèi)容做出了相應(yīng)調(diào)整。

3.1 明確了“融入上?！钡某鞘邪l(fā)展目標(biāo)

2008年啟東市市委十一屆八次會議就提出了：“江海聯(lián)動、橋港互動、融入上海、走向世界”的城市發(fā)展目標(biāo)。城市總體規(guī)劃綱要也以“接軌上海、以港興市、轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)宜居”的城市發(fā)展戰(zhàn)略[3]為總體規(guī)劃的指導(dǎo)原則。

“融入上海、接軌上?！笔菃|城市發(fā)展的目標(biāo)，更是近中期發(fā)展和策略。因此，加快推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施的對接，加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地和制造業(yè)配套基地，加快發(fā)展生產(chǎn)型和生活型服務(wù)業(yè)，加快完善生態(tài)宜居城市配套，創(chuàng)造條件承接上海和蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市功能輻射，是啟東市制定的城市發(fā)展策略。

3.2 確定了“一主一副”+沿江沿海城市建設(shè)帶的空間結(jié)構(gòu)

總體規(guī)劃延續(xù)了啟東市現(xiàn)狀城市發(fā)展結(jié)構(gòu)，以現(xiàn)狀中心城區(qū)所在地匯龍鎮(zhèn)和呂四港為“一主一副”，寅陽特色鎮(zhèn)則以恒大集團(tuán)的“海上威尼斯”項(xiàng)目為龍頭，建設(shè)濱海特色社區(qū)。其中匯龍鎮(zhèn)規(guī)劃“南拓-東進(jìn)”，規(guī)劃用地到2030年比現(xiàn)狀要擴(kuò)大1倍以上，常住人口也從2010年現(xiàn)狀的23.03萬人，增加到50萬人（圖2）。

為了順應(yīng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和配套的需求，總體規(guī)劃同時強(qiáng)調(diào)了沿江沿海聯(lián)動發(fā)展，規(guī)劃了“沿海產(chǎn)業(yè)帶”和“沿江城市帶”。其中依托呂四港的港口聯(lián)運(yùn)，主要利用新圍墾灘涂用地的沿海產(chǎn)業(yè)帶是近期啟東市產(chǎn)業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)。啟東市近年重點(diǎn)運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如“濱海工業(yè)園”、“江海產(chǎn)業(yè)園”、“呂四港重型裝備和石化配套園區(qū)”都在這一區(qū)域。

3.3 改善區(qū)域綜合交通配套

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為了實(shí)現(xiàn)沿海開發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)，江蘇省一系列的重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已經(jīng)提上了日程。在建的江蘇臨海高等級公路，規(guī)劃的啟揚(yáng)高速（啟東-揚(yáng)州）、通啟鐵路（南通-啟東）等，都是省級財(cái)政計(jì)劃的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目。啟東市總體規(guī)劃將區(qū)域綜合交通規(guī)劃的重點(diǎn)放在了如何更好地銜接崇啟大橋等快速交通線路，完善配套地區(qū)交通網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施，特別是希望通過規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為呂四港區(qū)實(shí)現(xiàn)海陸聯(lián)動的綜合貨運(yùn)交通體系。

因此建議總體規(guī)劃綱要：通啟鐵路北延伸至呂四港區(qū)，并設(shè)置貨運(yùn)站點(diǎn)；啟揚(yáng)高速選線向東移，并且在沿海產(chǎn)業(yè)帶和呂四港附近設(shè)置出口；預(yù)留沿江城際軌道南通至啟東段通道，并延伸至崇明接上海軌道交通19號線；提高通呂運(yùn)河和新三河港的航道等級，打通江海聯(lián)動的河運(yùn)通道等[3]。但是這部分內(nèi)容其實(shí)并不受啟東市域總體規(guī)劃的控制，相關(guān)內(nèi)容僅是對省級的規(guī)劃和項(xiàng)目提出的地方建議（圖3）。

4 區(qū)域外部發(fā)展要素變化影響啟東市發(fā)展的困惑

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從啟東市的總體規(guī)劃成果來看，雖然似乎明確了“融入上?！钡陌l(fā)展目標(biāo)，但無論從城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)定位、城市發(fā)展方向和建設(shè)用地布局方案都似乎重點(diǎn)不清晰。這種不清晰是對多項(xiàng)城市發(fā)展外部要素的影響的綜合反映和平衡后的結(jié)果。這種總體規(guī)劃的不清晰在很多類似規(guī)模的小城市中頗為普遍。分析啟東情況的原因，可以幫助理解小城市在規(guī)劃和城市發(fā)展過程中這方面的困惑。

4.1 城市發(fā)展方向的困惑

4.1.1 依托交通干線發(fā)展城市的挑戰(zhàn)

城市向哪里拓展，是一個困惑很多小城市的問題，國家和省級各類大型交通干線（高速公路、高鐵等）的大規(guī)模建成，改善了小城市的交通便利性，但同時也帶來了困惑。傳統(tǒng)的城市依托主要交通干線發(fā)展的方式面臨了取舍的困難，到底以哪條為主呢，應(yīng)該靠攏哪個中心城市呢？是隨著大型交通干線的建成時序幾年一論證調(diào)整，還是超出小城市的建設(shè)規(guī)模和能力，將可能性都在總體規(guī)劃藍(lán)圖中體現(xiàn)呢？

啟東市中心城區(qū)在很長一個時期內(nèi)是向西，即向上級城市南通靠攏，并希望與海門、南通連成沿江城市帶。以此在城西規(guī)劃開發(fā)了第一批產(chǎn)業(yè)區(qū)和城區(qū)。通啟高速公路建成后出口在中心城區(qū)的北側(cè)，城市因此向北區(qū)蔓延了一部分。在崇啟大橋工程明確后，對接上海的前景超過了靠攏南通的需要，啟東市因此規(guī)劃了城南“匯龍新城”，并決定以將市政府及所屬機(jī)關(guān)搬到新城區(qū)的方式帶動新區(qū)發(fā)展。然而崇啟大橋通車后，城市中心區(qū)似乎還應(yīng)該向東側(cè)G40出口拓展。造成“東進(jìn)”和“南拓”無法取舍，總體規(guī)劃只得為現(xiàn)狀20多萬人的小城市定下了兩個主要發(fā)展方向（圖4）。總體規(guī)劃調(diào)研期間一項(xiàng)關(guān)于啟東中心城市發(fā)展方向意愿的調(diào)查正反應(yīng)了這一困惑，認(rèn)為城市向東、南、西、北發(fā)展的人數(shù)的比例幾乎沒有決定性的差別。

4.1.2 區(qū)域發(fā)展與引導(dǎo)政策對發(fā)展城市建設(shè)的挑戰(zhàn)

以小城市來說，如果能依托國家或區(qū)域的發(fā)展引導(dǎo)政策，獲得政策扶持和各項(xiàng)資源的傾斜性支持，自然是實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展的機(jī)遇。但不幸的是，由于我國的區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策的更新周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市總體規(guī)劃編制的周期，更快于城市建設(shè)發(fā)展的周期。這些政策往往在大肆宣傳推廣并選擇若干已有相當(dāng)基礎(chǔ)的試點(diǎn)區(qū)實(shí)施后，馬上又進(jìn)入了新的周期和新的熱點(diǎn)。對于那些原來沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)又希望獲得政策扶持的小城市來說，似乎往往處于“慢一步”的境地。

從“沿江城市帶”到“以港興市”再到“沿海產(chǎn)業(yè)帶”，江蘇省的區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)一直在挖掘新的重點(diǎn)和潛力，并且出臺了一系列的推進(jìn)配套扶植政策。啟東市也一直隨著這些指導(dǎo)和政策在總體規(guī)劃中調(diào)整自身的城市和區(qū)域發(fā)展重心。客觀上造成了啟東市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)從城西到呂四港副中心，再到沿海產(chǎn)業(yè)帶的重心快速轉(zhuǎn)移，但都未能堅(jiān)持發(fā)展至成熟。體現(xiàn)在總體規(guī)劃綱要的內(nèi)容中，就是“江”、“?！?、“港”都不放棄，“產(chǎn)業(yè)”、“旅游”、“宜居”都要抓。

4.1.3 國家土地政策對城市發(fā)展方向的影響

作為國家最重要的土地政策，對基本農(nóng)田面積的保持和建設(shè)用地年度指標(biāo)的控制已經(jīng)成為各級城市規(guī)劃新增建設(shè)用地的最大政策瓶頸。由于現(xiàn)階段國家土地政策對填海圍墾的土地利用是不計(jì)入城市建設(shè)用地指標(biāo)控制范圍的，對于啟東市這樣一個一年建設(shè)用地指標(biāo)只有600畝左右的縣級市，只能將幾乎所有的新建城市建設(shè)用地都集中在沿海的岸線區(qū)域，并且大部分需要利用海域圍墾出來的土地用于建設(shè)。至2011年，據(jù)啟東市總體規(guī)劃綱要調(diào)研統(tǒng)計(jì)，啟東已圍墾的土地達(dá)到39.19平方公里，沿海灘涂用地年均增長約2000畝。

由此不難理解，盡管不合理，為什么啟東市仍在距離崇啟大橋較遠(yuǎn)，且現(xiàn)狀交通條件較差的海岸線規(guī)劃沿海產(chǎn)業(yè)帶，并將產(chǎn)業(yè)招商引資的重心放在了那里，并準(zhǔn)備花費(fèi)大量的公共投資新建道路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施改善區(qū)域基礎(chǔ)條件。

4.2 實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)定位的困惑

4.2.1 定位雷同，區(qū)域競爭激烈

激烈的區(qū)域競爭已經(jīng)是我國城市發(fā)展的常態(tài)，在區(qū)域發(fā)展政策的引導(dǎo)下，同區(qū)域、基礎(chǔ)條件類似的地區(qū)往往確定的發(fā)展重點(diǎn)和目標(biāo)也類似，激烈的競爭不可避免。

作為上海周邊相對落后的地區(qū)，啟東市希望以崇啟大橋的建成為契機(jī)，通過引進(jìn)上海外遷產(chǎn)業(yè)和需要對接上海的產(chǎn)業(yè)落戶，利用產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)帶動城市發(fā)展。雖然從地理位置上講，啟東位于對接上海的前沿優(yōu)勢位置，然而它的產(chǎn)業(yè)和城市定位于周邊城市如南通、海門、如東乃至整個蘇北地區(qū)并無太大不同，且各地都擁有相似的對外交通、區(qū)位、政策優(yōu)勢。可見區(qū)域競爭的激烈。任何投資項(xiàng)目都面臨著多個可選址地方政府各方面的比拼。能否在這樣的情況下抓住機(jī)遇，發(fā)展出城市的核心特色和競爭力，這就并非城市總體規(guī)劃的簡單定位可以實(shí)現(xiàn)的了。

4.2.2 城鎮(zhèn)體系對城市序列發(fā)展的限制

啟東市為自己確立了最有希望成功的“融入上?！钡陌l(fā)展目標(biāo)，但在江蘇省域城鎮(zhèn)體系和沿海近期開發(fā)時序中，它并不是發(fā)展投入和支持的重心。上級城市南通自己也在努力對接上海、蘇州、南京等一線城市，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口遷移。啟東的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通和生活、生產(chǎn)服務(wù)配套基礎(chǔ)相對薄弱，在省內(nèi)、市內(nèi)又無法獲得大力支持，這種情況對產(chǎn)業(yè)的前期招商引資和集聚會形成較大困難。

這種情況在小城市的建設(shè)中還是較為普遍，盡管定位和目標(biāo)比較合理，但在資源和政策支持都集聚在高等級城市的情況下，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)卻只能靠外來資本和自身財(cái)力，想要突破行政序列實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展非常困難。

4.3 外部發(fā)展要素條件與本地發(fā)展的需求脫節(jié)

4.3.1 區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不受控

對于小城市來說，與地區(qū)發(fā)展緊密相關(guān)的那些重大基礎(chǔ)設(shè)施的立項(xiàng)、投資、推進(jìn)、選線等一系列的過程，本地政府都無法參與意見，甚至有很多在前期根本不告知。在這種情況下，這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也無法很好地結(jié)合地方，并綜合推動周邊地區(qū)的有序發(fā)展。就如啟東市本輪總體規(guī)劃對上級規(guī)劃的重大交通設(shè)施選線提出的建議能否獲得研究也未可知。

4.3.2 區(qū)域發(fā)展政策的扶持落地難

如果想要獲得宏觀引導(dǎo)扶持政策的落地，就需要競爭項(xiàng)目關(guān)注度能否上升并獲得省級、甚至國家層面的大力支持。在此狀況下，項(xiàng)目必然要目標(biāo)宏大、且符合政策熱點(diǎn)。如前文所指出，在通常情況下小城市能分配到的政策資源非常有限。

4.3.3 小城市“遍地撒網(wǎng)”的應(yīng)對方式

作為小城市的啟東市缺乏靠自身主導(dǎo)城市開發(fā)的能力和財(cái)力，城市建設(shè)和新區(qū)開發(fā)不得不依靠重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的愿景和區(qū)域發(fā)展政策的題目，招商承諾，吸引外部投資并先試驗(yàn)性地啟動，再逐步爭取政策扶持。不免造成新區(qū)、項(xiàng)目遍地開花，但又都推進(jìn)不快的局面。但對地方政府來說，在自身沒有能力的情況下，不失為一個自力更生，遍地撒網(wǎng)，說不定能有所收獲的方法。但對于投資人來說，卻覺得地方政府不但沒能聚焦政策和服務(wù)，而且增加了很多本地競爭，大大增加了投資的不確定性和打擊了進(jìn)一步投資的積極性。

5 在困惑和平衡中推動城市發(fā)展

城市總體規(guī)劃是指一定年限內(nèi)對城市市區(qū)、郊區(qū)及與城市發(fā)展有關(guān)的地區(qū)各項(xiàng)發(fā)展建設(shè)的綜合部署，是指導(dǎo)城市建設(shè)的藍(lán)圖。作為還沒能實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的小城市，在現(xiàn)階段發(fā)展進(jìn)程中，既要延續(xù)原有城市發(fā)展趨勢；又要抓住區(qū)域交通、區(qū)域發(fā)展政策、大型項(xiàng)目選址等外部因素的機(jī)遇推動城市發(fā)展；還要突破激烈地方競爭，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。啟東市城市總體規(guī)劃的成果同時反映了對這些多元化需求的平衡和困惑。

在總體規(guī)劃中應(yīng)理解城市發(fā)展的這種困惑的原因和平衡的需求，以城市發(fā)展的基本規(guī)律和基本原則來指導(dǎo)城市有序建設(shè)。在實(shí)施建設(shè)過程中集中和吸收優(yōu)勢資源，持之以恒地并有重點(diǎn)地改善城市居住、商務(wù)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)綜合基礎(chǔ)環(huán)境，才是近期發(fā)展的主要目標(biāo)。

這樣啟東市以及其它類似的小城市才能在這種持續(xù)動態(tài)的平衡和困惑中不斷努力適應(yīng)外部發(fā)展要素的變化，從中尋找有利于地方發(fā)展的機(jī)遇，推動城市發(fā)展，并在與市場需求的不斷磨合中找到適合自身的發(fā)展途徑。

[1]中國啟東政府網(wǎng). http://www.qidong.gov.cn.——啟東簡介[EB/OL].Qidong Government Website. http://www.qidong.gov.cn. –Qidong Review[EB/OL].

[2]江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 江蘇省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011-2030）[R]. 2010.Jiangsu Institute of Urban Planning and Design.Jiangsu Province Urban System Plan（2011-2030）[R]. 2010.

[3]江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇省城市交通規(guī)劃研究中心. 啟東市城市總體規(guī)劃綱要(2011-2030）（專家論證稿）[R]. 2011.Jiangsu Institute of Urban Planning and Design,Jiangsu Institute of Urban Transport Planning.Qidong City Master Plan (2011-2030）（Experts Review Copy）[R]. 2011.

[4]中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院. 啟東城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃[R]. 2009.China Academy of Urban Planning & Design.Qidong Urban Development Strategy Plan [R].2009.

[5]上海市人民政府發(fā)展研究中心，上海市發(fā)展改革研究院，上海社會科學(xué)院，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司. 中國江海產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)園戰(zhàn)略規(guī)劃研究報告（送審稿）[R]. 2010.The Development Research Center of Shanghai Municipal People’s Government, Shanghai Academy of Development & Reform, Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai Chengtou Corporation. The Research Report of China Jianghai Industry Park’s Strategy Plan（Review Copy）[R]. 2010.

[6]王路. 城鄉(xiāng)總體規(guī)劃整合城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)體系規(guī)劃的探討——從河南省新鄭市規(guī)劃編制說起[J]. 上海城市規(guī)劃，2010（3）：6-9.WANG Lu. The Exploring of Integrating the Urban Master Planning and the Systematic Village Planning into the Overall Urban-rural Planning——a case study of Xinzheng City planning [J]. Shanghai Urban Planning Review，2010（3）：6-9.

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