從區域協調角度解析烏魯木齊市甘泉堡工業區發展戰略

張秋凡

0 引言

新區域主義指導下的區域城市協調發展規劃無論在理論上還是在規劃實踐中越來越得到重視。宏觀層面到國家的長三角、珠三角區域一體化戰略，中觀層面到省內的一體化戰略，如陜西省的西咸一體化、湖南省的長株潭一體化、新疆自治區的烏昌一體化戰略，是國家和地方政府解決區域協調發展的區域管治戰略，是區域崛起的重要保證。而微觀層面的區域協調發展是各城市政府落實宏觀戰略的具體行動與實踐，對國內跨行政邊界的功能空間規劃具有借鑒意義。

區位相鄰的分屬不同城市行政管轄的產業區，通常其產業類型具有同質性，各城市為了自身得到更大的發展，基于城市本位出發的思想，在產業招商門檻設置、土地出讓優惠程度、市政基礎設施共享和空間布局協調方面未達成協調統一機制，造成了同一區域產業區競爭關系大于合作關系，不利于整體產業區的發展。區域性產業區是區域崛起的先行區，目標應是從“諸侯割據”狀態發展到“和而不同”狀態，這就需要制定區域共同的發展戰略，采取統一的行動綱領和有效的區域管治模式。

甘泉堡企業—國網能源

甘泉堡工業區位于烏魯木齊市東北部（圖1），跨越烏魯木齊市、新疆生產建設兵團的五家渠市和昌吉回族自治州的阜康市3個城市行政范圍，園區面積360平方公里，依托準東煤化工產業優勢，發揮烏魯木齊市作為首府和區域中心的帶動作用，輻射周邊地區，實現區域經濟整體發展，建設在新疆乃至中國西北地區具有示范作用的優勢資源轉化產業區。甘泉堡工業區是烏昌（烏魯木齊-昌吉）一體化戰略的重要支點，通過產業區的開發，加快準東地區煤化工產業向精深化發展，大力開發煤電聯產項目，以緩解我國電力能源緊張的矛盾。

作為3個城市寄予厚望的甘泉堡工業區，也是城市利益博弈的場所。影響甘泉堡工業區發展的主要因素為：一是綜合統籌三城市之間的競爭與協調發展；二是合理解決工業區與中心城之間，特別是與烏魯木齊市中心城之間的產城關系；三是積極探尋符合工業區發展的行政管理體制。

1 區域發展戰略：區域對接與區域同城化

1.1 中心城市功能擴散與周邊城市對接

烏魯木齊市過高的首位度導致中心城市功能極強而周邊城市功能較弱的格局，甘泉堡工業區作為區域發展的一個重要機遇，周邊城市想極力利用這個經濟增長點接軌烏魯木齊市。但是，由于甘泉堡工業區起步時間短，目前沒有形成規模效應和較強的經濟實力，致使三城市起步水準一致，烏魯木齊市強中心的輻射效應沒有發揮，更沒有與周邊城市形成圈層式的梯度產業格局和中心地理論中的核心—邊緣現象。一方面說明烏魯木齊市處于產業集聚階段，各類制造業被“保護”在自身行政范圍內，對外圍與之競爭的鄰居“存有戒心”。但是由于中心城土地資源緊張、功能轉型與產業提升，迫使中心城內一些制造業不得不外遷，城市郊區成為發展主空間，結果給鄰近城市發展帶來機會；另一方面說明區域正處于由烏魯木齊市中心城單中心的極核集聚期到烏昌都市區①烏昌都市區即烏魯木齊都市圈的核心圈層，包括烏魯木齊市、昌吉市、米泉市、五家渠市、阜康市，自治區城鎮體系中確定都市圈空間結構規劃為“強核心、兩條發展軸、四個副中心”。強核心，即中心城市烏魯木齊。兩條發展軸，即216國道和312國道兩條交通走廊。這兩條交通干線是烏魯木齊西、北、東3個方向的進出口，也是都市圈內部聯系的最主要通道。4個副中心—即米泉、昌吉、阜康和五家渠。多中心、多組團的梯度擴散轉變的初期，周邊城市有強烈的對接烏魯木齊市的要求，區域反集聚效應開始出現。

區域各城市在行政邊界區競爭與對接現象在我國東部發達地區表現明顯。長三角地區中心城市上海的嘉定、青浦和松江與周邊的昆山、太倉、吳江和嘉善等地方城市，經過多年的競爭與博弈，已形成沿滬、沿湖、沿江、沿海及沿基礎設施通道等成為周邊地方政府推動城市發展的“賣點”，有的城市甚至直接將城市建設的陣線大舉壓至上海市界。同樣現象，浦東新區與南匯區合并之前，南匯區和閔行區利用兩區與浦東新區之間的土地級差和同樣的區位優勢，在緊鄰浦東的邊界地區開發產業園區，并先于臨界的浦東產業區形成規模。

甘泉堡工業區的區域發展戰略首先是區域對接戰略。在功能上對接烏魯木齊市中心城產業轉移和功能擴散，在空間上對接五家渠市和阜康市工業區，并積極發揮工業區作為區域中心作用，帶動烏魯木齊市和其它兩市共同發展（表1）。

1.2 競爭中的產業格局與區域重構

目前園區在烏魯木齊市范圍內落戶的企業主要有特變電工、新疆眾和、多晶硅生產、兩座電廠等大型企業，神華煤制油項目還沒有投產；在阜康范圍內落戶的大型企業為中泰化學和魯能電廠等項目；在五家渠范圍內落戶的大型企業為信發集團電解鋁等項目，產業類型主要為煤化工、石油化工、新能源和發電等優勢資源轉化產業，園區已形成以龍頭企業為主，帶動相關企業發展的雛形。

表1 甘泉堡工業區規模與經濟實力比較

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由于缺少在園區整體層面的統一和協調，園區內入駐企業的競爭不可避免，而且各市為積極招商引資，競相降低企業入園門檻。工業區總體規劃已明確園區的行業準入門檻、投資強度門檻、資源消耗門檻、污染控制門檻和建設強度門檻等，但在實際操作中尤其在啟動階段存在一定難度。在烏魯木齊行政范圍內沒有達到園區規定的環境保護要求，投資強度偏低，超低地價或零地價供給土地以及產業類型不符合園區定位等的企業，轉身投向其它兩市管轄的工業區。在工業區建設的5年中，若干企業由于上述原因落戶五家渠市和阜康市管轄的工業區內，而烏魯木齊市管轄的工業區在這兩年中由于行政體制調整、控規正在編制等內部因素，導致招商引資方面進展緩慢，而使甘泉堡工業區在內外交困中過早地陷入了低層次競爭局面。

三市不僅在工業區內競爭，而且在園區外設有其它工業區，產業定位與甘泉堡工業區的定位相同，造成更大區域內的產業競爭。如烏魯木齊市的甘泉堡工業區建設用地為165平方公里，阜康市內的重化工產業園建設用地為139平方公里（含甘泉堡工業區建設用地30平方公里），接近于烏魯木齊市規模，兩者在相同區位的競爭不言而喻。

在城市區域重構中，資本、商品、人力的全球流動得到持續的加速和擴張，但是行政力量仍是甘泉堡工業區發展的最重要推動力，地方政府引導的產業轉移試圖把這些流動資產固定在自己管轄的土地上。洪世鍵認為，在企業自發式產業轉移中，資本和基礎設施先行有一種穿越行政邊界的力量，企業和市場力量將會逐步打破行政桎梏，使區域合作逐漸成為共識。

對甘泉堡工業區來說，應實施經濟格局與空間格局的同城化戰略。園區對內應制定統一的招商標準和入園門檻，可能的情況下應成立統一的招商機構，制訂園區產業分區，細化產業類型，擬定分期開發策略，合理分配各市范圍內的工業用地開發量。同時，在園區以外更大的范圍內，統籌規劃產業空間，合理布局產業類型，控制開發總量，實行合理的錯位競爭。

1.3 市政基礎設施建設與區域同城化

我國基于區域市政基礎設施一體化的實例和研究已有豐富成果。劉超群等人認為，珠三角廣州佛山經歷了廣佛都市圈—廣佛一體化—廣佛同城，提出兩城市在城際地鐵方面的合作、城市道路橋梁建設項目合作和市政基礎設施等方面用運作項目的形式進行合作，取得了良好的效果，實現了兩城市社會經濟發展雙贏，社區服務和基礎設施均等化。廣佛同城屬于政府主導的“城市區域”重構，經驗值得甘泉堡工業區借鑒。

甘泉堡鐵路線走向和設站選址沒有依據總體規劃設置，鐵路主站設置在烏魯木齊市內，而阜康市也要求在其區內增設站場，園區的幾家大型企業鐵路支線走向和站場設置方面缺乏協調和統一。區域缺水和生態環境脆弱，促使500水庫水資源需區域協調利用，保證生活用水，合理控制各市范圍內工業用水量。入駐企業由于用電需求大，大型企業自主設電廠，影響全工業區電力布局，而三市供電僅限于三市內的用電企業，尚沒有形成區域電力共享機制。園區道路和市政管線也是三市分別獨立建設，個別主次干路由于滿足大型企業需要而取消，導致三市各自行政范圍內的路網無法連通，相互聯系受制約。存在上述問題，除缺少上層次行政上的協調機制外，更主要的是三市從各自城市本位出發，經濟利益上的協調機制沒有理順，三城市競爭大于合作，需要在三城市之上層面統籌市政和基礎設施建設。

園區在甘泉堡鐵路運營、給水、排水、電力、供熱等市政工程建設方面以及道路橋梁合作等方面可以參考廣佛運營模式，成立統一的運營公司或管理機構，保證利益與權利的均衡分配。嚴格執行鐵路站場與線型規劃，在工業區整體層面統一電力系統供應，禁止割據情況發生，各企業不得再自建電廠。在水資源利用上，應根據500水庫容量合理分配用水量，在可能條件下實行水權分配機制并市場化運作，嚴格執行環評準入機制，出臺統一的生態保護措施。

1.4 區域行動共同綱領與戰略實施

雖然甘泉堡工業區總體規劃已獲自治區政府批準，但是各市在實施過程中不同程度地“修改”規劃，有的還在原總規建設用地規模上大幅度增加工業用地，甚至園外設園以“接軌”工業區，形成與甘泉堡工業區園內園外共同競爭的局面，在一定程度上加劇了三市在基礎設施和空間格局上的矛盾。所以，必須按照總體規劃的控制原則，合理引導三城市產業空間布局，禁止盲目擴大規模和園外設園的行為，統一規劃，嚴格實施。

在區域發展經歷轉變之際，應避免三城市由于利益博弈導致無序競爭，不利于市場的公平發展，甘泉堡工業區應是烏昌一體化具體落實的空間場所，是推動烏昌一體化向區域同城化的實踐載體，這對剛剛建設的甘泉堡工業區來說，亟需打破行政壁壘，合理布局產業類型，協調基礎設施建設，協調利用500水庫資源，保護生態環境，形成區域協調行動的共同綱領，使工業區持續、合理、高效地發展。

2 城市空間戰略：區域次中心與三城市產城互動

2.1 成為烏昌都市區北部的次中心

新一輪烏魯木齊市城市總體規劃確定中心城的“南控北擴，東延西進”戰略，新市區和城北新區是城市北擴主空間，其距甘泉堡工業區不足20公里。在烏昌都市區北部，城鎮體系分為三級結構，一級結構中心是烏魯木齊市新城市中心的新市區和城北新區，是城市功能的極核，提供能級最高的服務功能，包括商務、商業、行政、文化和居住等，規劃人口約為100萬人；二級結構中心是甘泉堡工業區，提供大量的產業空間，并有二級城市功能，規劃工作人口50-60萬人，居住人口40萬人；三級結構中心是五家渠市和阜康市，具有獨立完整的小城市職能，提供必要的生活配套服務，各規劃人口為25-30萬人。烏昌都市區北部的發展要擯棄傳統的城鎮體系等級概念，并消除城鄉二元結構產生的差距，強化區域功能組團結構和組團內各功能板塊之間的合理布局和功能分工，打破行政界限的束縛，形成烏昌都市區北部的綜合性增長極。

作為區域產業與空間節點，甘泉堡工業區與中心城形成互為依托的產城關系，并與下一級城市之間亦形成產城依托的格局。核心服務區規模和服務人口既要與中心城人口發展形成互補，為中心城提供工作機會，亦不能過度依賴城區而失去自身核心區發展的機會。同時，也要通過工業區的工業和生產性服務業的發展，帶動區域其它兩市的發展。

作為烏昌都市區北部重要的功能組團，甘泉堡工業區不僅集聚生產制造功能，同時集聚生產性服務業功能和生活配套功能，滿足工業區產業未來向高端化發展需求。工業區將重點塑造11平方公里核心服務區為價值港、創新地和生態城，西北地區的能源CBD，企業員工和外來定居者的生態宜居新區，結合500水庫周邊生態環境建設的特色旅游目的地。

2.2 三城市產城互動

甘泉堡工業區產城關系體現在工業區與烏魯木齊市中心城之間的關系、與五家渠市區和阜康市區的關系以及工業區內產業用地與核心區的關系上。工業區與三城市的關系，是就業與居住之間的空間關系。通過合理組織“職住平衡”，減輕交通壓力，建設低碳型工業區，通過在工業區設置適當的生活區，使工業區更具活力和吸引力，區域功能布局更均衡，達到產興城興、產城一體的目標。

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3 甘泉堡工業區核心區鳥瞰圖

五家渠市區和阜康市區距工業區5-10公里，可為園區部分企業提供生活基地。工業區與烏魯木齊市中心城的產城關系較為密切，園區工業用地約占烏魯木齊市規劃工業用地的50%，中心城為工業區提供生活和生產服務功能，規劃預計工業區60%的工作人口居住在中心城，伴隨著產生大量兩地之間的交通量。交通策略為以軌道交通和BRT等大容量公共交通為主，地面公交、企業班車和小汽車為輔，提倡產業工人和商務辦公人員就地居住在甘泉堡工業區的核心服務區（圖2，圖3）。

3 區域行政管治：區域協調發展下的管理體制創新

3.1 我國管理體制的創新經驗

我國跨區域城市發展在行政體制上的創新層出不窮。起初是區域一體化戰略下的多城市協調發展，但是無法根本解決區域在行政管理、經濟利益等方面的問題。后來解決行政體制瓶頸最直接的方法是行政合并，大城市（區縣）合并小城市（區縣），但是對于跨省區域實行有困難。隨著浦東新區、天津濱海新區的成功實踐，作為副省級新區直接歸省或直轄市管理是區域實現跨越式發展的重要手段，但是對解決幾個城市行政體制不合并而共同發展缺少借鑒。最近，西咸新區的成立確實給無需合并行政區的跨不同城市產業區的發展起到示范作用。西安與咸陽最初提出西咸一體化戰略，實質進展是在最近陜西省政府劃西安市和咸陽市交界部成立副省級的西咸新區之后，西咸新區接受省市雙重領導，成立西咸新區建設工作委員會，負責整體規劃、統籌對外招商和公共基礎設施建設等工作。同時，設立灃渭新區和涇渭新區兩個管委會。灃渭新區管委會受西咸新區建設工作委員會和西安市政府雙重領導，管理以西安市政府為主，西安市政府為建設責任主體；涇渭新區管委會受西咸新區建設工作委員會和咸陽市政府雙重領導，管理以咸陽市政府為主，咸陽市政府為建設責任主體；兩個新區均享受省級開發區政策，支持組建投資開發公司，在經濟利益上各城市政府有了保證。

3.2 烏昌一體化的發展歷程

烏昌地區發展經歷了兩個階段：第一階段2004年以前時期，烏魯木齊市和昌吉州行政體制獨立，城市空間和產業經濟缺少聯動，行政界線對城市經濟的屏蔽作用明顯，中心城市烏魯木齊處于空間與產業集聚的時期，兩市競爭大于合作。第二階段2005年至今的烏昌一體化時期。2004年12月自治區黨委和人民政府提出烏昌一體化戰略，成立烏昌黨委，兩市在思想觀念和行政體制上有了新突破，按照同城化發展的要求，提出烏昌地區的空間管制要求，優化烏昌地區的產業和城鎮布局，構建同城化的道路、軌道交通系統，實現烏昌兩地的協調發展。但是經過多年運行，仍存在一些困惑，尤其在跨區域產業空間一體化發展方面缺少具體有效的政策和行政的落實。新編的烏魯木齊市城市總體規劃在烏昌一體化基礎上提出烏昌都市區概念。但是想要真正實現區域一體化發展，核心是減少由于行政區劃碎化導致的多元利益主體（包括政府、企業和公眾）的眾多，重構不同層級政府的權利邊界，選擇合理的區域管治模式。

3.3 探求新的行政管理模式

甘泉堡工業區歸屬三方行政主體：烏魯木齊市范圍內歸烏魯木齊市甘泉堡工業區管委會管轄，五家渠市范圍內歸兵團五家渠工業區管委會管轄，阜康市范圍內歸阜康重化工業園區管委會管轄，綜合反映了新疆地方政府、新疆生產建設兵團和少數民族自治州政府三方政府權利管治空間的復雜性。自2005年至今，甘泉堡工業區行政管理層級的變化體現了烏昌一體化戰略不斷發展深化的軌跡。烏魯木齊市范圍內由最初的米東區開發管理（2007年之前），過渡到米東區、高新區、經開區三方分別開發管理（2007-2009年），再過渡到由烏魯木齊市甘泉堡工業區管委會統一管理，并下管米東區、高新區、經開區（2009-2011年6月）；在2011年6月以后，甘泉堡工業區統一由烏魯木齊市甘泉堡工業區管委會管理，并下管五家渠、阜康、米東區、高新區、經開區管委會。行政路徑是減少眾多的權利主體，重構不同層級政府的權利邊界，其區域管治模式對烏昌一體化具體落實具有實踐意義。

在對區域行政空間進行劃分的同時，經濟空間劃分也是區域管治的重點。烏魯木齊市的甘泉堡工業區過去在投資、招商和利益分享上主體是米東區、高新區和經開區，而烏魯木齊市甘泉堡工業區管委會只是在其三者之上統籌管理，缺少實際開發控制權。目前隨著烏魯木齊市甘泉堡工業區管委會權利層級的上移，其應該是整個工業區的投資、招商和利益分享主體，但如何處理管委會與米東區、高新區和經開區之間的利益關系是癥結所在，失去招商和利益分享主動性的米東區、高新區和經開區，還會有積極的招商引資動力嗎？這些問題對目前少有稅收的工業區來說不嚴重，但是未來會嚴重，畢竟要解決。從近兩年甘泉堡工業區管委會成立后的招商引資速度減緩可以看出，米東區、高新區和經開區有投資和招商實力，但是積極性和主動性不足，對未來政策觀望情緒較重，這種現象從一定程度上影響了工業區的發展。而甘泉堡工業區管委會缺少資金投入和招商引資資源，在土地資源上只有對核心居住和商務區的開發主動權，大部分工業用地控制在米東區、高新區和經開區手里，管委會上層指令對下層機構有多大的執行力值得懷疑。而甘泉堡工業區管委會對于五家渠和阜康兩市的統一管理，在目前上層級政府沒有給予實質性政策和利益分享情況下，兩市與烏魯木齊市的關系不是上下級管理的關系，統一管理只是一種紙面上的承諾和表面上的協調。

中央大道景觀

南望博格達峰景觀

那種簡單、快捷的橫向行政兼并模式不適用于甘泉堡工業區，因為國家在支持地方政府發展的同時，也支持兵團的發展和地方民族自治州的發展。要實現區域協調發展下的管理體制創新，西咸新區的行政模式給甘泉堡工業區一個很好的借鑒，因為它不僅考慮了縱向與橫向行政空間的關系，更妥善地解決了各行政層級的權利關系。在此模式下，能夠建立一個合理有效的行政運行系統，而對于甘泉堡工業區跨市域的鐵路支線運籌、基礎設施的銜接、企業門檻的規范、招商引資和財政收入分配等具體問題才能從根本上解決。

4 結語

立足于同城化戰略和區域對接，在烏昌都市區空間結構和經濟格局重構中，政府發揮行政管治主導作用，合理理順各級政府機構的行政空間界線。在招商引資方面，應遵循大區域統籌，合理布局，錯位競爭，共同發展原則，既要滿足烏魯木齊市周邊城市的合理訴求，也要以烏魯木齊市為發展中心，帶動核心區和邊緣區協調發展。將甘泉堡工業區視為一個功能整體考慮問題和解決問題，并將同樣的思路和戰略應用于烏昌都市區更大的范圍解決問題，烏昌都市圈的發展目標才會更快實現。

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