區域空間發展戰略研究探索——以長吉一體化區域發展規劃為例

葛 巖 陶英勝 石 崧

0 引言

經濟全球化和區域經濟一體化已成為一股不可阻擋的歷史潮流，它在給世界帶來巨大變化的同時，也給區域經濟協調發展帶來深遠的影響。“十一五”期間，我國的區域發展戰略規劃不斷出臺，對區域一體化的發展和管理越來越重視。2009年，《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》出臺，沿邊地區的發展上升到國家戰略，如何實現長吉圖一體化成為其中一項重要議題，通過核心區長吉地區的一體化發展實現與沿邊地區的聯動是一種新的嘗試和探索。本文以區域發展戰略相關理論為支撐，在分析總結已有區域一體化實踐經驗的基礎上，對長吉地區的一體化發展進行了深入研究，給出了具體的規劃建議。

1 區域發展戰略理論研究

1.1 城市區域化

經濟全球化促進了空間經濟結構的轉型和世界城市體系的“極化”。 經濟體系開放，城市和城市區域越來越納入全球經濟網絡，大都市及其所在區域的經濟主導地位越來越突顯，成為所在國家參與全球競爭的前沿陣地，城市區域化特征明顯。在城市區域化的過程中，城市之間的關系更多地表現為經濟聯系而非等級高低，通過由城市內部產業垂直分工向扁平化的城市間產業分工轉變，城市爭相向價值鏈高端功能轉型。

1.2 城市群

城市群是在特定的地域范圍內具有相當數量的不同性質、類型和等級規模的城市，依托一定的自然環境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區經濟核心，借助現代化的交通工具和綜合運輸網的通達性，以及高度發達的信息網絡，發生與發展著城市個體之間的內在聯系，共同構成一個相對完整的城市“集合體”。

進入21世紀，我國區域經濟發展的重要特點就是城市群的出現。國家“十一五”規劃綱要中指出要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。而在“十七大”報告中明確表示走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。

表1 城市群發展的4個階段

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城市群形成，首先是一、二個城市迅速擴大，再擴散輻射，不斷加強與周邊城市的聯系，促進區域經濟一體化的過程。在城市群的發展中，核心城市與所在區域協調發展至關重要，直接影響和決定著城市群的發展進程和發展水平。

從城市群的“進化”過程來看，根據城市群中城市化水平的高低、城鎮體系完善程度、空間結構特點以及空間作用和城市分工體系等可將城市群的形成過程劃分為雛形發育、快速發育、趨于成熟、成熟發展4個階段，發育程度依次由低到高。在不同的發育階段，城市群對應不同的空間結構，城市之間以及城市群與區域的空間作用關系也不同（表1）。

1.3 都市區

城市作為以空間與環境資源利用為手段，社會、經濟以及物質性設施的空間地域集聚體，其大多數都可以在自己的市轄區范圍內安排各項功能，但也有相當一部分大城市或特大城市，其城市功能作用的發揮已遠遠超出了自己的市轄范圍，而與周邊的市縣有著密切的城市社會、經濟、文化等功能聯系。

大都市區是城市功能地域概念，其一般概念是包括一個高密度的人口核心地區和圍繞這個核心的具有高度經濟和社會融合的相鄰社區，即以某一個大城市或特大城市為中心，包括周圍相鄰地域單元的城市化地區。

聯合大都市區的概念最早是由美國提出來的，美國將包含有幾個“基本都市統 計 區 ”（Primary Metropolitan Statistical Area)的都市區復合體稱為“聯合大都市區”(Consolidated Metropolitan Statistical Area)。以長吉為核心的吉林省中部城市群處于快速發育階段，以點軸開發模式為主，未來向初級一體化和高級一體化邁進。聯合大都市區的規劃建設模式，適合長吉地區的實際情況，順應未來的發展趨勢。而通過推動長吉一體化，建設長吉聯合大都市區對吉林省中部城市群的發展壯大則具有至關重要的戰略意義，是加快吉林省中部城市群成長的關鍵，具有引領作用。

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表2 國內目前已編制的區域發展規劃

長吉聯合大都市區由以長春和吉林兩個非農人口在100萬以上的都市區復合體為核心，連同外圍非農化水平比較高，與核心都市區存在密切社會經濟聯系并具有高度社會經濟一體化傾向的鄰接縣/市組合而成。包括了連續建成區及其外緣以外的不連續城鎮、城郊發展區和一部分鄉村地域（圖1）。

2 區域發展戰略研究實踐

目前，我國已初步形成了十大城市群（圖2），城市群內部核心城市與周邊城市之間的一體化趨勢日益凸顯，有力地推動了區域經濟一體化以及城市群向更高級階段邁進。通過對比分析滬蘇、港深、廣佛、沈撫、西咸、長株潭以及大溫哥華地區等國內外已有的城市一體化案例（表2），可以總結先進經驗，為其他地區的一體化發展提供有益參考。

2.1 適宜的時空距離

兩個或多個城市之間只有在適宜的空間距離范圍內，才能較好地實施城市區域一體化或同城化戰略。廣佛、沈撫、西咸、長株潭等城市間的距離均未超過35公里。如兩個城市相距一定距離，則需在兩個城市之間培育和發展第三個城市，承擔起轉承和勾通兩市的作用，促進兩市的聯動發展。另外還需構建快速道路交通體系，包括建設城際鐵路、軌道交通等以縮短時空距離，如滬蘇之間的昆山以及連接滬蘇的高速城際鐵路已通車。

2.2 便捷的交通聯系

一體化實施效果較好的地區，各城市之間均具有便捷的交通聯系，如廣佛、沈撫、長株潭和西咸均實現了公交對開，廣佛之間的軌道交通正在建設中，滬蘇之間的高速城際鐵路等。便捷的網絡化交通體系是區域城市一體化的前提。

2.3 政府的強力推動

省政府作為上級政府，如果對一體化地區高度關注和支持的話，能有力協調地方發展主體之間的矛盾，加快促成一體化的形成，如沈撫。反之，省政府態度游離，支持力度不夠則一體化實施效果會大打折扣，如長株潭。

2.4 主體的積極參與

一體化過程中由于參與主體在人口、經濟規模和地位等方面的差異，發展意愿不同，導致主體的參與熱度和積極性不同，直接影響到一體化戰略的實施效果。如廣佛雙方參與熱情都很高，實施效果最好，而西咸由于中心城市西安參與熱情不高，實施效果一般。

2.5 成立區域協調機構

實施一體化的地區均成立了區域協調機構，為城市一體化的推進提供有力保障。如廣佛成立了城市建設和管理工作小組，沈撫由省發改委牽頭成立了同城化協調領導小組。

2.6 共建區先行先試

在推進城市一體化的過程中，往往會劃定共建區，在城市建設、產業融合、制度創新等方面先行先試，為城市之間的全面一體化探路。如西咸規劃設立了產業共建區，沈撫規劃建設了綜合性的同城化新區——沈撫新區。

3 長吉一體化規劃研究實踐

3.1 發展現狀分析

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長吉地區位于吉林省中部，處在東北地區重要的發展軸線哈爾濱-大連經濟發展帶與中蒙國際大通道交匯點，戰略地位非常重要（圖3）。長吉地區以7.5%的省國土面積集中了吉林省近24.5%的人口和48%的地區生產總值，是整個吉林省的精華所在。

從現狀發展情況來看，長吉地區擁有國家戰略機遇、產業基礎優勢、生態資源稟賦和城鐵建設觸媒等四大核心優勢，同時也面臨雙城各成體系、發展路徑依賴、人口引力不足等三大發展制約瓶頸。長吉地區在發展目標的確定和發展戰略的選擇上必須緊緊依托以上四大核心優勢，有效突破三大制約瓶頸，圍繞產業、空間、交通等核心內容制定一體化發展戰略。

3.2 發展目標與戰略選擇

3.2.1 功能定位

通過對長吉地區在區域中的位勢判斷和自身現狀發展條件的研究，長吉地區應從東北亞、東北地區、吉林省和中部城市群4個層面上實現戰略轉型和功能提升，以此來確定長吉一體化地區未來發展的功能定位：即深化東北亞區域合作的重要戰略平臺和樞紐中心；引領東北老工業基地全面振興的重要增長極；擴大深化吉林省開發開放的先行區和示范區；推動吉林省中部城市群快速崛起的聯合大都市。

3.2.2 發展戰略

（1）低碳戰略

國家發改委已確定五省八市作為低碳省區和低碳城市試點，低碳模式成為長吉一體化地區轉變經濟發展方式的重大機遇，可以為長吉一體化地區經濟發展注入新的活力，形成新的發展熱點，而只有通過長吉的一體化發展才能更好更快地實現低碳目標。

實現低碳目標，首先要建立低碳產業體系，延伸汽車、軌道客車、石化、農產品加工等主導產業的產業鏈條，加強產業間的橫向聯動，構建產業“大循環”，積極培育壯大節能環保、新能源等戰略性新興產業。同時，應調整能源消費結構，實現風能、水能、生物質能等清潔能源的大規模生產利用。另外，長吉之間應構建舒適便捷的快速公共交通體系，除已建好的城際鐵路外，遠期規劃城際軌道交通，倡導綠色出行。

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（2）生態戰略

良好的生態環境是長吉一體化地區的一大核心優勢和寶貴資源，如何實現生態資源的經濟、社會和環境價值，以此提升地區形象，應引起長吉兩市的共同重視，長吉一體化地區經濟、社會發展不應以犧牲生態環境為代價。

實現生態戰略，應落實環境同治、生態共保，在長吉一體化地區構建水綠相通的生態網絡格局。應根據不同的資源稟賦條件劃分次功能區域，制定具有針對性的建設發展策略，廣大的南部地區以生態保護和適度開發為主，為整個長吉一體化地區保留良好的生態基底，提升地區發展形象。

（3）多元戰略

通過多元化發展打破原有發展模式的禁錮，為長吉的一體化發展創造更多機會，使得長吉一體化地區以更加開放的姿態面向世界，服務全國。首先，應積極引入外資、民營、中小型企業，適當發展勞動密集型產業，構建多元化的產業體系，激發地區經濟活力，為長吉一體化創造更多中間機會和可能性。其次，應創造更加開放的發展環境，提高城市對多元文化的包容性，增強對產業和人口的吸引力。構建多元化的交通體系也同樣重要，要縮短長吉兩市的時空距離，充分考慮人們的出行成本，滿足多樣化的出行需求。

（4）創新戰略

長吉地區應提高自主創新能力，通過創新來驅動發展戰略轉型，也只有通過政策、體制機制的創新才能突破行政區劃的限制，實現長吉兩市的一體化發展。應加強高等院校、科研院所與企業之間的合作，將科教資源優勢轉變為研發創新能力；應加強政府引導，鼓勵企業加大研發創新投入，搭建高新技術企業孵化平臺，加快高新技術成果的產業化進程；還應在長吉實施一體化的體制、機制上進行創新，在政策、科技、金融等方面可以先行先試。

3.3 區域一體化發展戰略

3.3.1 產業一體化規劃

（1）多元化產業體系

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規劃在現狀產業特點及問題分析的基礎上，提出產業發展核心策略，即拉長產業發展主線，培育形成多個產業集群；調整優化產業結構，實現技術、資金和勞動密集型產業全面發展；構建多元經濟體系，激勵國企、民企和外企共同發展；轉變產業發展思路，引領制造業、物流業、商貿業聯動發展；提高科技創新能力，積極參與全球價值鏈分工和競爭。構建以汽車產業、石化產業、農副產品加工為主的優勢主導產業，以高端裝備制造、生態醫藥、光電信息等為主的戰略主導產業，以軌道客車、冶金、建材等為主的優勢重點產業，以新能源、新材料為主的戰略重點產業，形成以生產性服務業、生活性服務業和生態農業為服務支撐的多元化產業發展格局（圖4）。

（2）產業空間布局

結合現狀產業布局特征，規劃提出長吉地區產業空間布局策略，長吉高速公路以北，結合長春東北部的開發，以發展現代制造業為主；中部以302國道為主要通道，以岔路河為主要節點，大力發展生態農業；南部地區以北大湖和雙陽為中心，主要發展特色旅游業。從而形成北部先進制造業發展帶、中部生態農業發展軸和南部特色旅游發展區的戰略布局（圖5）。

3.3.2 空間一體化規劃

在產業一體化規劃的基礎上，規劃提出空間一體化戰略，即打造生態、多元的一體化城市群，重點開發九臺作為區域新的增長極。重點實施從“散點布局”到“點軸開發”；從“遍地開花”到“策略開發”；打造區域一體化生態網絡、多元差異化的地區景觀；構建多元化區域城鎮格局；合理制定各次功能區規劃等空間組織策略。

長吉聯合大都市區由以長春和吉林兩個非農人口在100萬以上的都市區復合體為核心，連同外圍非農化水平比較高，與核心都市區存在密切社會經濟聯系并具有高度社會經濟一體化傾向的鄰接縣/市組合而成。包括了連續建成區及其外緣以外的不連續城鎮、城郊發展區和一部分鄉村地域。范圍由長春、吉林兩市的規劃區以及九臺市、永吉縣和公主嶺市的范家屯鎮組成，總面積達到1.4萬平方公里。

（1）區域空間結構

長吉區域的空間結構規劃是基于對東北亞大區域的空間結構的理解和剖析， 在東北亞大區域空間格局中，長吉聯合大都市區將通過“兩軸、兩帶、三廊”與其它地區形成聯動發展之勢：兩軸即南北向主軸哈大軸（哈爾濱-大連）與東西向主軸中蒙國際大通道，兩帶為長春-長白山空間聯系帶、長春-牡丹江-雞西空間聯系帶，三廊是哈吉沈空間走廊，牡敦白空間走廊，雞西-圖們空間走廊（圖6）。

（2）一體化地區空間結構

中蒙國際大通道、哈大軸及長白軸圍合形成長吉一體化地區的南北兩個大區域，北部區域以產業群落為空間特色，南部區域以生態群落為空間特色，軸線與城鎮節點布局形成鉆石空間形態（圖7）。

（3）城鎮體系

規劃對區域城鎮等級體系進行梳理，規劃至2020年，長吉聯合大都市區總人口規模將達到850萬人，形成“核心城市-區域城市-=次區域城市-重點鎮-一般鎮”城鄉統籌的五級城鎮體系，城鎮職能劃分為綜合型、產業型、旅游型、生活型和農牧型5類。

3.3.3 交通一體化規劃

規劃在交通一體化規劃部分中提出促進區域融合，倡導高速快捷，構建多元體系，實現3個轉變，即區域交通建設由配合城市群發展向引導城市群發展轉變，區域交通網絡建設重點由普通公路、鐵路建設向高速鐵路和高速公路轉變，交通方式由單一模式向多模式集成轉變。

3.3.4 公共服務一體化規劃

規劃提出統籌長吉地區的公共服務設施，打造一體化的共建支撐平臺，建立一體化的網絡體系，配合長吉地區的開發建設有序推進。規劃目標為打造科教高地、推進文化素養、促進全民健身、提高醫療水平。

3.3.5 生態環境一體化規劃

生態環境一體化規劃目標就是構建“一脈、兩源、三綠道、多域”的生態綠地系統。一脈即大黑山脈自然原始生態軸，兩源為以長春市及吉林市環線的生態綠源為基礎的綠地要素，包括核心綠地資源、水系及水源地水庫等，三廊道指區域性的綠色主廊道，包括以長春市、吉林市及九臺市為基點的3條縱向廊道，多域是長吉地區范圍內重要的自然保護區、森林公園及水系沿線區域（圖8）。

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3.3.6 功能分區規劃

綜合考慮行政區劃及地區資源稟賦條件，規劃對長吉地區進行次功能區規劃，主要將長吉地區劃分為長春、九臺、吉林和岔路河4個次區域，規劃總人口規模到2020年將達到860萬人，其中長春次區域500萬人，吉林次區域260萬人，九臺次區域60萬人，岔路河次區域30萬人。對4個次區域分別就功能定位及規模、功能結構、綜合交通、土地使用等方面進行細致研究，提出各個次區域的具體發展目標及側重點（圖9）。

3.3.7 規劃實施

（1）保障機制

一體化發展戰略及策略需要強有力的政策支撐和具體化的行動綱領，規劃在研究了相關案例的基礎上提出組織管理制度化、配套政策統一化、規劃實施動態化及共建區先行示范4個方面的一體化政策支撐，具體為加強組織領導，重視部門協調；統一政策引導，共享發展紅利；加強監督檢查，實施動態評估；打造實施平臺，檢驗示范推廣。

（2）政策措施

規劃提出長吉一體化地區應設立先行先試示范區，即在綜合配套改革、現代服務業、新型工業、現代農業等方面，在有代表性的區域進行先行先試、率先突破，如設立長東北綜合配套改革試驗區，建立長東北和吉林市北部新區新型工業化示范基地，爭取更多的國家服務業綜合改革試點區（長春凈月經濟開發區低碳生態服務業集聚區），建立岔路河中新食品園國家現代農業示范區，建設長春東北亞國際交流合作示范區等。規劃還提出諸多具體的政策如產業政策、金融政策、土地政策、財稅政策、人口政策、公共服務政策等政策措施，以支撐長吉地區的一體化發展。

（3）建設時序

根據重要性與可操作性，規劃提出近期、中期及遠期發展重點。

近期：重點繼續做大做強長春市和吉林市兩大核心區，利用良好的經濟發展基礎以及技術、人才、資本等優勢資源，提高集聚和輻射能力，上馬一批加快推動長吉一體化進程的重大項目，起到標志性和示范作用。同時，啟動中間區域新的增長極——九臺新城的建設，形成共建先試效應，為檢驗長吉一體化政策效果提供平臺。

中期：對長吉一體化區域內的重要節點城鎮和國家級、省級工業園區進行全面的開發建設，形成聯動效應。

遠期：重點加強長吉一體化地區與長吉圖前沿地區的聯動發展以及區域內的城鄉統籌建設。

4 結語

區域一體化規劃涉及到地區社會經濟、基礎設施、生態環境保護、政策機制創新等方方面面，內容龐雜，需要新的發展理念作為指導，根據地區的實際發展情況，借鑒已有的相關案例經驗，圍繞區域空間組織、產業體系與布局、交通、重大基礎設施、生態環境保護以及政策機制等核心內容，明確區域的發展方向。通過區域內的一體化發展，打破行政區劃限制，實現“1+1>2”的效果和發展目標，形成發展合力，進而參與更大區域范圍內的競爭與合作。未來關于區域一體化發展的研究應更多聚焦在規劃的可操作性以及后續的管理與實施上，使得區域一體化發展不僅僅是只停留在規劃層面，而是更多地落到實處。

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本刊2012第3期（總第104期）勘誤表