基于外審視角下的船員教育和培訓質量體系的修改與建立

邢永恒

(遼寧海事局船員管理處，遼寧 大連 116001)

一、“新規則”的主要變化

1.規則修訂的背景

STCW公約95修正案首次提出了履約國政府要建立船員教育、培訓、考試、評估和發證質量標準體系，對船員教育和培訓全過程進行質量控制的要求，1997年我國主管機關頒布了《中華人民共和國船員教育和培訓質量管理規則》(簡稱“97規則”)。“97規則”實施十多年來，共有百余家船員教育和培訓機構獲得了《質量管理體系證書》。通過這些年的質量管理體系審核工作，業內對質量管理體系及審核的認識也進一步深入。以現在的要求和水平重新審視當初的規定和標準，則這些規定顯得繁瑣和過時，“97規則”的局限性和內容的不適用越來越表現明顯，也不適應現在的運作模式。

2010年6月，國際海事組織(IMO)在菲律賓馬尼拉召開《1978年海員培訓、發證和值班標準國際公約》締約國外交大會，大會審議并通過了《1978年海員培訓發證值班標準國際公約》馬尼拉修正案。隨后，我國履行STCW公約馬尼拉修正案工作正式啟動。履約組分為6個工作小組，其中第五工作小組就是體系組，負責“97規則”的修訂工作。經過多次征求意見和修改，2012年2月29日，交通運輸部海事局頒布了經修訂的《中華人民共和國船員教育和培訓質量管理規則》。

2.“新規則”的主要修訂內容

本次規則的修訂，是為了滿足履行《1978年海員培訓發證值班標準國際公約》馬尼拉修正案的要求，充分考慮十多年來體系建立、運行與審核的經驗，結合新規定且不降低管理要求，對質量管理體系框架不做大的調整原則下進行的，以便解決近年來體系建立、運行與審核中發現的問題。“新規則”的變化主要體現在以下兩個方面。

一是對“97規則”的基本要求進行調整。“新規則”對基本要求的內容和名稱做了調整，在結構不變的情況下，增加和調整基本要求的內容，使之更符合現實情況，主要變化見表1。二是明確體系受控范圍，增加相關要求。“新規則”中明確了質量管理體系受控范圍，有利于船員教育和培訓機構建立或修改質量管理體系時將這些人員及所在部門納入受控，便于規定其職責與權限并進行溝通。質量管理體系范圍至少應包括下列人員及所屬部門:(1)教學人員;(2)教學和學員管理人員;(3)招生、場地、設施和設備、人事、文件資料、檔案、圖書教材等管理人員;(4)審核員;(5)其他負責質量管理體系建立、運行的人員。

在增加要求方面，刪除質量管理體系建立指南，將部分建議性要求納入“新規則”升級成為強制性要求;考慮到質量管理體系能否持續有效運行領導的作用極為關鍵，因此“新規則”明確最高管理者應推進質量管理體系的建立、實施與持續改進，并確保質量管理體系持續有效運行所需的資源，規定管理者代表應由本機構的最高管理層的人員擔任，明確其職責和權限。

此外，“新規則”對質量管理體系審核類型和定義做了調整，增加跟蹤審核，引入增加教學中安全保障和節能環保的要求，同時降低對文件的強制性要求，以便增加文件的靈活性。

表1 船員教育和培訓質量管理規則基本要求的主要變化對照

二、外部審核的類型、條件及作用

為驗證質量管理體系的符合性、有效性和連續性，“新規則”規定船員教育和培訓質量管理體系應接受審核機構組織的外部審核，同時還對質量管理體系審核類型和定義做了調整。

研夫孟荀所述，理懿而辭雅……呂氏鑒遠而體周，淮南泛采而文麗，斯則得百氏之華采，而辭氣文之大略也。若夫陸賈《新語》，賈誼《新書》，揚雄《法言》，劉向《說苑》，王符《潛夫》，崔寔《政論》，仲長《昌言》，杜夷《幽求》，或敘經典，或明政術，雖標論名，歸乎諸子。何者？博明萬事為子，適辨一理為論，彼皆蔓延雜說，故入諸子之流。[注]范文瀾：《文心雕龍注》，第309-310頁。

1.外部審核的類型及條件

外部審核是指由審核機構組織具有資格的審核員進行的質量管理體系審核。“新規則”規定，外部審核分為初次審核、中間審核、換證審核、附加審核和跟蹤審核。不同的審核類型側重不同的審核重點，初次審核、中間審核和換證審核是對質量管理體系的全面審核，附加審核著重對對質量管理體系文件的修訂情況進行審核，跟蹤審核主要對不符合項的糾正情況和質量管理體系改進情況進行審核。具體審核類型、申請審核的條件及申請審核時間見表2。

審核機構根據船員教育和培訓機構的審核申請，組織有資格的審核員組成審核組對其質量管理體系實施獨立審核，以驗證質量管理體系的符合性、有效性和連續性，根據審核結論決定頒發或不予頒發質量管理體系證書，或在質量管理體系證書上做相應的簽注。對初次審核、中間審核、換證審核、跟蹤審核未通過的，可在3個月后向審核機構申請初次審核。附加審核未通過的，可重新申請附加審核。

質量管理體系證書有效期不超過5年，其有效性服從于有效期內各次外部審核的結果。

2.外部審核的作用

對船員教育和培訓機構實施外部審核，主要是針對是否滿足國際公約和國家的法律規范的要求，判定船員教育和培訓機構的質量管理體系是否達到了質量目標的規定，是否保持了質量管理體系的有效運行，為船員教育和培訓機構的持續性發展起到積極的推動作用，其本質上是對船員教育和培訓機構的船員教育和培訓質量管理體系的獨立評價。外部審核有利于提高船員教育和培訓機構培訓質量和可信程度，有利于提高管理水平、增強競爭能力，有利于實現質量管理體系的持續改進。

作為質量體系的管理者與組織實施者，應將接受外部審核的過程看做是一次難得的檢驗體系適宜性、檢查體系運行效果的過程，從而充分利用審核來提升管理質量。同時，通過審核活動的開展，對組織內部各部門和管理人員也是一次極好的推動，對提升體系在組織中的地位、貫徹體系管理理念也會起到很好的宣貫作用。

表2 船員教育和培訓質量體系審核類型及條件

三、基于外審視角下的船員教育和培訓質量體系常見問題分析

1.最高管理層對質量管理體系重視不夠，理解出現偏差

質量管理實踐證明，最高管理層的承諾是做好質量管理工作的基礎，最高管理層對質量體系的關注程度以及管理者代表的地位和職責，直接關系到質量管理體系的貫徹實施。因此，“新規則”明確突出了最高管理層在質量管理體系中的作用，明確其職責和權限。

但是審核實踐中發現，部分船員培訓機構最高管理層在日常工作中輕視甚至忽略了對教育和教學質量工作的推動。片面認為日常的質量管理工作由質管辦牽頭執行，質量體系運行和培養質量就沒有問題，對“新規則”的關注和重視不夠，對“新規則”宣貫上力度不足，對體系的改版僅指定質管辦人員進行修改，質量體系未能與教育的需求、社會環境的變化、學校工作的開展實際情況相結合，造成體系編寫人員僅僅修改一下部分基本要求的名稱，而對內容并未做實質的修改。

但是質量管理具有內容的綜合性、管理范圍的廣泛性、督導職能的協調性等特點，工作量和工作難度相當大，單靠質管辦本身是不夠的，還必須依靠各職能部門的協助和配合。質量管理工作如果沒有最高管理層的推動，不能正確理解質量管理體系的內涵，體系的修改將出現根本性的問題，這樣質量管理體系逐漸失去持續改進的動力，最終會失去實際作用。

2.質量管理體系編制不夠合理，基本要求涵蓋不全

“新規則”明確規定質量管理體系文件應包括三部分，即質量手冊、程序文件、規范性文件。每個部分又明確至少涵蓋以下內容(見表3)。

表3 “新規則”的結構與內容

實際審核中發現，大部分培訓機構都滿足質量管理體系文件三個層次的要求，對于所覆蓋的內容也基本符合，但是也存在以下幾個共性問題。

一是質量手冊對受控范圍及其職責與關系的規定不夠清晰。職責不清是體系審核發現的普遍性問題，培訓機構對哪些需要納入受控范圍的部門和人員把握不準，對其職責與相互關系規定不明確。手冊中對實現質量方針和目標的途徑或方法規定不夠明確，對于途徑和方法的描述存在復制程序文件的情況，或是變成職責的描述。

二是程序文件范圍未能涵蓋“新規則”的基本要求。盡管培訓機構建立了的文件化程序，但程序未能包含“新規則”的基本要求。以招生與學員管理為例，審核中發現，有的培訓機構對于學員(生)日常管理的控制，程序當中就缺少相應的規定，而事實上該機構有比較詳細的學員(生)日常管理規定，這種情況下可以對該程序適當進行簡化，但不應沒有，如果沒有，就表明程序文件未能涵蓋基本要求。

三是規范性文件方面存在的突出問題不多，主要集中在規范性文件的有效性方面;同時在引入法規、規范、標準、管理規定等文件相關體系時，未能將所有與質量體系相關的內容納入體系作為質量手冊或程序文件的補充或細化。

3.質量體系缺乏系統性，質量管理本身存在問題

建立和實施質量管理體系是進行質量管理和保障的一種方式和手段，是提升教育質量的一個十分重要的基礎性配置。要在這個基礎上進一步提高質量，在管理上還需解決更深層次的問題。但審核中發現，部分機構在修改和實施質量管理體系時缺乏系統思想，對體系的系統性思考不夠，體系各層之間的關系缺乏整體性的考慮，體系之間的銜接不夠順暢。

另外，質量管理本身也存在質量問題，主要體現在培訓機構日常對體系的維護、修改和完善往往要等到審核前期才著手匆忙完成，甚至有些部門存在著平時疏于質量管理或另行一套、外審時惡補相關記錄甚至造假以應付審核的現象。這種現象如果長期存在下去，就會嚴重影響單位和部門的質量氛圍，最終使質量管理體系流于形式。

四、保持船員教育和培訓質量體系完善和持續有效的建議

1.加強對“新規則”的學習，及時啟動體系的修改工作

“新規則”第十八條規定，船員教育和培訓機構應根據環境和目標的變化，及時進行質量管理體系文件的修改，以持續保證質量管理體系的符合性和有效性。因此，各培訓機構應結合其他履約法規和“新規則”的精神，開展船員教育和培訓質量管理體系相關標準的學習，熟悉新要求，要在總結以往經驗的基礎上，真正理解“新規則”的內涵，發現其中影響質量的因素。在修改和建立過程中，要根據“新規則”等質量管理體系標準，結合本機構的實際情況，形成符合機構實際情況的質量管理體系，切忌盲目照搬。

為了便于質量管理體系文件的編寫和提高文件的可操作性，最高管理層應重視和推動質量管理體系的學習、培訓工作，組織和推動體系文件的改版工作，并確保質量管理體系持續有效運行所需的組織、人力和其他資源。

2.合理編制質量管理體系文件，滿足基本要求

質量管理體系是文件化的體系，需要編制大量的體系文件。編制體系文件的目的在于通過編制文件明確工作目標和為實現目標而制定的工作流程，進而明確職責、改善部門間溝通、規范管理過程、明晰關鍵控制要素，以減少出錯機會。

如何科學合理地確定編制文件的多少、文件內容的繁簡常常是質量體系建立時遇到的實際問題。文件太多太細，不僅浪費人力物力，而且會把自己限制太死，使質量體系實施時缺乏必要的靈活性;但如果文件太少太粗，則缺乏指導性和操作性，甚至會導致失控。所以編制文件時，要以是否影響教育質量、是否影響質量體系的有效運行為判斷標準。在不影響教育質量和質量體系有效運行的前提下，文件應盡可能少、盡可能簡單明了。除標準要求的質量方針、質量目標、質量手冊、文件化程序和相關質量記錄以外，質量體系文件數量和詳略程度取決于學校人員的素質和現行教學、教學管理的實際情況。

3.明確職責，建立保障質量管理體系運行機制

明確職責、權限和相互關系，對于體系的有效運行起著至關重要的作用。在建立和運行體系過程中，應制定職責手冊或通過其他方式明確規定最高管理者、管理者代表、部門/單位、內設部門及崗位的職責權限，將單位的職責有效分解到各部門，將部門職責有效分解到各崗位，并保證所有員工熟悉與自身相關的職責文件。

教育和培訓機構應注重質量保證工作的制度化和規范化機制建設。通過建立各項管理制度，并通過體系的制約得以有效實施，實現機構管理方式、管理方法的不斷優化和經驗積累，體現質量管理的連續性和規范性，不斷提升自身的管理水平和工作效率，進而實現對質量保證工作中各環節的有效控制，實現建立質量體系有效運行的長效機制。

五、結 語

作為船員教育和培訓機構，質量管理體系應服務于管理并貫徹于管理過程的始終，其建立和實施質量管理體系的目的不僅是為了符合公約和主管機關的要求，而且要通過建立和實施質量體系，加強管理，實現船員教育和培訓質量的提升。通過質量體系的改版，建立切實可行符合實際的質量體系，可以有效地使船員教育和培訓機構的各項相對獨立的管理工作借助體系的載體得以系統的開展，進而實現建立質量體系的目標。

［1］中華人民共和國海事局.中華人民共和國船員教育和培訓質量管理規則［EB/OL］.(2012-05-09)http：//seafarers.msa.gov.cn/Publish/InfoShow /Notice/Notice sDetail.aspx?ID=d472b860-a1ee-489b-9a4d-84b8953ec6e1.

［2］饒滾金.船員教育和培訓質量管理規則修訂的必要性與可行性分析［J］.航海教育研究，2007(4).

［3］夏曉云.航海教育質量體系有效運行存在的問題與對策［J］.中國水運，2008(11).

［4］黃 明，李 波.船員教育與培訓質量標準體系研究［J］.航海教育研究，2005(3).