訴訟與非訴訟銜接機制之探：以和諧社會為語境

陳 浩

(1.山東政法學院民商法學院，山東 濟南250014;2.中國人民大學法學院，北京100872)

銜接，通常是指事物的左右相接、首尾相連;以法學為維度，銜接強調的則是在各部門法學或各種法律制度之間傳遞可交流信息并將其變成可以實際操作的、整體的連接機制;若再細化到民事糾紛解決的程序法領域，訴訟與非訴訟銜接機制則無疑是民事訴訟與訴訟外解紛機制之間各式轉化、協作和連接機能的總稱。

2007年12月25日，胡錦濤在與全國政法工作會議代表座談時曾強調:要以定紛止爭為目標，實行人民調解、行政調解、司法調解有機結合。目前，我國正處于社會轉型的關鍵期，市場化、城市化、工業化的結構性調整與大量不穩定因素相伴生，大額性、群體性、行業性民事糾紛的大量爆發與司法實踐中普遍存在的執行頑疾相疊加。因此，在公力救濟、社會救濟、自力救濟“三元化”的解紛途徑已然構建完成的基礎上，謀求我國各種解紛主體的共同協作、賦予案件在多種解紛方式之間自由流動的可能性成為貫徹能動司法理念、實現和諧解紛目標的必然之選。究其原因:一方面，我國法院系統的民事審判工作面臨瓶頸，快速增長的案件數量與持續下降的法官數量對立矛盾，根據《中國法律年鑒》(2001～2010年卷)的統計，2001年全國法院系統民事一審收案4 615 017件，2010 年收案6 090 622 件，10年間增長了32%;2001年全國法官數量約為24萬人，2010年為19.3萬人左右，10年間減少了19.6%，其中，2005和2007年更是陡降至18.9萬人。另一方面，原本應作為公力救濟之有效補充的非訴訟糾紛解決機制在面對陡增的案件之時亦呈現乏力之態，其中，2008年全國勞動仲裁收案量達到693 465件，比2007年增長98%;2010年全國人民調解組織調解8 418 393件，比2009年增長45.2%。可見，“一元性”的解紛管道已難以應對我國大量爆發的民事糾紛，混合運用訴訟的強制性與非訴訟的和諧性、在各式解紛途徑間構建無縫連接已成為建設和諧社會的必然之選。

訴訟與非訴訟銜接機制意在構建民事訴訟與其他糾紛解決機制之間高效協作、交互轉化的新型關系，其合力解紛的價值理念對我國和諧社會總體目標的實現具有重要意義。

一、訴訟與非訴訟銜接機制的淵源考證

面臨“訴訟爆炸”，構建訴訟與非訴訟之縱向銜接、橫向兼容的新型交互關系已經成為保障糾紛解決之效率價值的必然選擇。其實，我國立法者對于適用這一“合作解”以完善民事解紛體系的必要性已然早有認識，新中國成立以來，訴訟與非訴訟銜接機制的發展大致經歷了以下三個階段:

(一)初創階段(1949～2007年)

建國之初，我國已對法院訴訟與其他民事解紛方式的協作倍加重視，勞動仲裁前置、執行和解、仲裁裁決的法院執行等均堪稱公力救濟、社會救濟、私力救濟之間有效銜接的典范。進入21世紀，民事解紛體系的內部交流和域內互動更加明顯:2002年11月1日，《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》施行，當事人拒不履行人民調解協議，對方當事人有權訴至法院要求其履行;2004年11月1日，《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》實施，其第3條對法院“邀請調解”、“委托調解”的具體流程進行了規范。隨著訴訟與非訴訟糾紛解決機制的有效銜接、合力協作，全國各級法院審理一審民事案件的數量一度持續下降，2000～2004年，這一數字分別為4 710 102件、4 615 017件、4 420 123件、4 410 236件和4 332 727件。

(二)發展階段(2007～2009年)

中華民族倡和諧、厭訴訟的傳統由來已久，天人合一的哲學觀念所造就的“和合文化”源遠流長。2007年7月，最高人民法院成立“建立和完善矛盾糾紛解決機制”課題組，該課題組的研究證明:更注重彌合和恢復當事人間法律關系的非訴訟程序已經成為社會主義解紛體系中的重要部分，及時拓寬當事人在糾紛解決途徑層面的選擇權成為實現程序正義的新型需求。基于此，全國各地法院開始深入推進訴訟與非訴訟銜接機制的試點工作［1］:上海浦東新區法院試點公力救濟與社會調解的銜接，法院立案前可委派有關單位進行調解，2008年，該院16.82%的民商事案件在立案前已調解結案;甘肅省定西中院試點訴前司法確認機制，2008年，定西市法院共訴前確認案件673件，當事人自動履行率高達99.7%，2009年上半年，定西市法院共訴前司法確認571件，平均2天之內即可結案。

(三)完善階段(2009年至今)

2009年7月24日，最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)實施，該司法解釋率先對銜接機制進行了系統總結，全文分5部分詳述了訴訟與商事仲裁、勞動人事仲裁、農村土地承包仲裁等非訴訟解紛途徑的10項銜接機能。2009年11月26日，“訴訟外糾紛解決機制與訴訟程序相互關系國際研討會”召開，最高院副院長景漢朝宣布:《若干意見》的實施標志著我國建立健全銜接機制第一階段任務的完成;此外，該項工作的第二、三階段的目標也得以確定，分別為:在全社會建立健全糾紛調處機制、通過立法進一步完善糾紛調處機制。2011年1月1日，《人民調解法》實施，其第33條首度從基本法的角度明確規范了司法確認機制。2012年8月31日，《民事訴訟法》的全面修改終告完成，其第15章專辟一節用于規制“確認調解協議案件”，以此為標志，訴訟與非訴訟銜接機制的立法更趨完善。

二、訴訟與非訴訟銜接機制的類型探討

隨著世界范圍內“權利救濟大眾化”理論的日益發展，我國當事人過分單純依賴公力救濟的傳統理念亟待修正，任何缺乏成本意識的司法制度和司法理念均容易出現價值偏廢、功能不全的弊病并間接造成了當事人權益難以從“書面權利”轉化為“實然權利”的惡果。雖然，我國歷來重視訴訟與非訴訟的無縫對接和全面連接，但其學術探索卻一直難以擺脫就事論事的“點狀化”、“凌亂式”的思維窠臼。因此，進行一次類型化的梳理、比較式的分析、理論性的總結極具必要性。

(一)法定銜接機制、非法定銜接機制

按照銜接機制是否已被立法所認可，可以將其分為法定銜接機制和非法定銜接機制:人民調解協議的司法確認機制自2007年以來歷經試點、推廣和完善三階段的曲折發展而終被《人民調解法》第33條和新《民事訴訟法》第194條、第195條所認可，由此，司法確認也成為了率先擁有基本法立法品格的銜接機制;立法是司法實踐的最佳保障，任何擁有了立法地位的法律機制都將在其具體適用過程中更容易獲得社會大眾的接納和認可，對此，司法確認機制獲得立法后實踐效果的提升已經充分證明了這一點。但不容忽視的是，我國當前的司法實踐中還存在諸多類似于訴前聯調、訴調對接以及檢調銜接等尚處于試點和探索階段的銜接機制，立法的欠缺使上述銜接機制在全國各地的具體適用過程中缺乏操作上的統一。

(二)強制型銜接機制、非強制型銜接機制

按照當事人是否有權選擇銜接機制的開啟，可以將其分為強制型和非強制型。公民的權利自治是私法領域的通行原則，而在公法領域，當事人程序選擇權的重要性也逐漸獲得了一致認可，由此，強制型和非強制型銜接機制擁有了各自的適用空間:勞動爭議和人事爭議貫徹仲裁前置，當事人無權將未經仲裁的爭議直接訴至法院，這種將仲裁的終點與訴訟的始點進行的強行連接即屬于強制型銜接機制;根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第3、4條，發生該類糾紛，當事人可自行和解，也可請求村民委員會和鄉(鎮)人民政府調解，亦可向農村土地承包仲裁委員會仲裁，還可直接起訴，各種糾紛解決機制之間的銜接和轉換完全依賴當事人意思自治。故此，應屬非強制型銜接無疑。除此之外，商事仲裁書的法院執行機制等亦屬當事人可以自由選擇的非強制型銜接機制。

(三)轉化型銜接機制、非轉化型銜接機制

按照銜接機制是否造成程序轉換，可將其劃分為轉化型和非轉化型，前者指:案件適用的解紛途徑在經歷銜接機制后將發生性質變化，產生將案件導入其他解紛管道的效果;后者指:銜接機制僅限于從其他解紛主體處“借力”，而并不導致案件解紛程序發生性質變化。現行《民事訴訟法》第207條第二款規定:“一方當事人不履行和解協議的，人民法院可以根據對方當事人的申請，恢復對原生效法律文書的執行”，該條款強調的是執行和解失敗后私力救濟向公力救濟的“回流”，當屬轉化型銜接機制。按照《仲裁法》第28條第二款，當事人申請財產保全的，仲裁委員會應當將當事人的申請提交人民法院，但是，商事仲裁并沒有因財產保全須依賴司法權而將該案的仲裁轉換為法院訴訟。因此，該機制應屬非轉化型銜接。此外，法院的邀請調解、仲裁的證據保全等亦屬非轉化型銜接機制。

(四)訴訟主動型銜接機制、非訴訟主動型銜接機制

目前，在我國多元化的民事解紛體系之中，各種糾紛解決途徑之間并不存在優劣差別;但是，實踐層面，當事人卻總是會結合自身情況以及案件特點而做出最終選擇，亦由此，訴訟與非訴訟之間的銜接也就有了方向上的差異。按照銜接機制的運行方向不同，可以將其區分為訴訟主動型、非訴訟主動型。具體說來:人民法院在立案之后依職權進行的委托調解屬于訴訟主動銜接非訴訟機制，表現為法院主動向法院外的其他解紛主體的借力;與之對應，商事仲裁的證據保全必須借助法院司法權才得完成的立法規制則屬非訴訟糾紛解決機制主動銜接公力救濟，《仲裁法》第46條規定:“當事人申請證據保全的，仲裁委員會應當將當事人的申請提交證據所在地的基層人民法院。”

(五)訴前銜接機制、訴中銜接機制、訴后銜接機制

民事訴訟是一個通過掌握國家公權力的司法機關對案件的審理和執行從而實現當事人之私權的確認、變更以及實現的適用法律的過程。因此，依照訴訟與非訴訟之間銜接機制進行連接的時間的不同，可以將其劃分為訴前、訴中和訴后三種。具體說來:《若干意見》第14條所規定的訴前委托調解屬于訴前銜接機制:“……人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權或者經當事人申請后，委派行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織進行調解。”現行《民事訴訟法》第51條規定的“雙方當事人可以自行和解”屬訴中銜接機制，體現為案件在法院審理過程中公力救濟與私力救濟間的轉變和互換;現行《民事訴訟法》第207條規定的執行和解則屬訴后銜接機制，表現為:即使在法院裁判已然生效之后，公力救濟(強制執行)與私力救濟(當事人和解)之間仍具有發生轉化的現實可能性。

三、訴訟與非訴訟銜接機制的缺陷分析

(一)盲目試點非法定銜接機制易導致各地司法實踐相左

目前，我國訴訟與非訴訟銜接機制正值構建期，各地成功經驗屢見報端。例如:2000年，上海率先成立我國首個省市級人民調解工作指導委員會，訴前聯調、委托調解、綜合治理等銜接機制良性發展;2008年12月29日，海南省高級人民法院率先制定《關于進一步加強指導人民調解工作促進訴訟調解與人民調解有機銜接的意見》，改進法院對人民調解的指導，明確凡涉及人民調解的案件均需適用簡易程序或速裁方式保證高效審理。但是，統一性、穩定性和普適性仍為法治的基本屬性、天然價值，針對檢調對接、訴前聯調以及立案庭設人民調解機構等其他銜接機制，亟需“從立法層面上以法律的形式予以明確，為銜接機制的構建提供全方位、可操作的法律依據，建議完善有關立法，為銜接機制建設消除根本性障礙”［2］50。

(二)過量適用訴訟主動型銜接機制易降低公力救濟權威性

在所有解紛途徑中，訴訟無疑最具規范性和嚴謹性，但屈從于目前持續飆升的受案壓力，訴訟在銜接非訴訟時往往過于積極，法院過度依仗訴訟主動型銜接機制導致程序自由化傾向明顯。以法院委托調解為例，考慮當事人為獲得條分縷析之法院判決、清晰完整之案件事實才投身于訴訟的原發意愿，如果法院過度向程序相對隨意、意旨重在妥協的調解機制積極靠攏，訴訟的規范性和權威性勢必降低。對此，英美法系所倡導的“正當程序”理念值得借鑒，以韓國的訴訟和解為例，此公力救濟與私力救濟的銜接就被規范得異常嚴謹:原則上必須在法官面前陳述和解合意;特殊情況下，僅一方當事人于和解準備書中記載和解意思且經公證事務所公證后提交法院、對方當事人在指定期日出庭時接受了該項和解準備書時，該當事人不出庭，訴訟和解才成立。

(三)過多設置強制型銜接機制易侵犯當事人訴權

20世紀以來，世界范圍內普遍展開的在各國民事訴訟法當中貫徹當事人主義模式的司法改革陸續展開，程序法領域，當事人的意思自治成為各國糾紛解決程序向現代化方向發展的重要標志，其中，以日本為代表的諸多國家的“訴權入憲”更加彰顯了當事人程序選擇權的重要意義［3］。但是，伴隨公民訴權意識的覺醒，民事訴訟的案件數量卻急劇增長，以此為背景，部分法院拒絕立案、強制調解、超期審理、超期執行的現象也愈發凸顯。基于以上內外因的雙重作用，依申請委托調解、立案前調解等原本唯當事人自愿才可適用的非強制型銜接機制甚至也衍生出了些許強制意味。因此，動輒在民事糾紛熱點領域(醫療、拆遷、證券等)建議仲裁前置、大量設置強制型銜接機制的做法確有侵犯當事人訴權之嫌［4］，在我國民眾初試達摩克利斯利刃跨越厭訟藩籬之時，訴訟決不可單純基于部分執法者或司法者的“自利性因素”而被強行置于當事人可及范圍的最遠處。

(四)非強制型銜接機制分流案件效果有待提高

目前，我國訴訟與非訴訟兩類糾紛解決機制的法律效力和解紛效果并不平衡，非訴訟糾紛解決主體并不擁有國家司法權力，致使其處理結果的法律強制效力不高，而法院作為訴訟的裁判主體又在彌合和恢復當事人和諧關系方面不具有優勢。因此，銜接機制的建立并不等于完善，只有建立真正科學的銜接機制才能真實提升其案件分流效果。根據現行法律，除商事仲裁、公證機關賦予執行力的債權文書外，我國其他非訴程序仍需堅持“司法最終解決原則”，一方當事人對處理結果不服有權再訴至法院，當事人選擇非訴程序以及銜接機制時極易陷入“案結事不了”的窘境。因此，當事人主動選擇非訴程序或銜接機制的積極性通常不高，以商事仲裁為例，這種非訴訟糾紛解決機制雖已擁有“一裁終局”的特有優勢以及法院執行力的強勢保障，但其分流糾紛的作用仍不十分顯著，根據《中國法律年鑒》(2001～2011年卷)的統計，2000年，全國商事仲裁收案9 577件，而人民法院同期民事合同一審收案量為2 513 639件，仲裁的適用比例僅0.4%。2010年，全國商事仲裁收案78 923件，人民法院合同案件一審收案3 222 555件，仲裁適用比例上升明顯，但也僅為2.4%。

圖1 我國商事仲裁數量、法院一審合同案件數量對比(1999～2010)?1999～2004年的統計數據來自朱景文的《中國法律發展報告——數據庫和指標體系》，中國人民大學出版社2007年版，第222頁;2005～2010年的統計數據來自《中國法律年鑒》，法律出版社，2006～2011年卷。

四、訴訟與非訴訟銜接機制的完善路徑

“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們可能非常接近地達到它們之間缺口的接合處，但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。”［5］按照前述最高人民法院2009年所制定的銜接機制“三步走”發展戰略，目前，訴訟與非訴訟銜接機制的發展已進入關鍵時期，結合各地實踐過程中所反映出的具體問題，提出以下完善路徑:

(一)充分響應實務探索

目前，我國法律實務部門正在合力探索“法院為主、多方參與、黨委領導、政府支持”的新型民事解紛機制，除前述在全國推行的銜接機制外，各地基層和中級法院所進行的特色探索也亟待總結。例如:自2005年以來，福建省莆田市法院系統重視非訴訟糾紛解決機制的完善，遵照“黨政領導、綜治負責、司法引導、多元銜接，合理調整、共促和諧”24字方針引導當事人主動選擇銜接機制，2008年，該院適用委托調解、邀請調解和協助調解成功結案1 971件，占同期民商事案件的10.4%，2009年上半年這一數字為1 641件，在同期民商事案件中的比例上升為 19.5%［6］。自2006年以來，廣東省法院與社會治安綜合治理辦公室等單位聯合建立的訴調對接機制效果顯著，廣東省民商事一審案件的調撤率逐年提高，其中，2010 年第一季度達64.73%［2］47。

(二)積極推進立法進程

立法工作是法治工作的基礎，很大程度上，立法的質量甚至提前定義了法治的效果。實體法的立法功能在于宣示權力或權利，而程序法的主要立法意旨則在于程序的公告與指引，提升銜接機制的立法品格、豐富銜接機制的立法淵源將有效提升其適用率，有利于通過立法導向使銜接機制徹底消弭矛盾糾紛、深層恢復權利義務關系的制度優勢得以發揮。銜接機制的立法工作涉及基本法、行政法規、部門規章、司法解釋等多種法律淵源，囊括法院、檢察院、仲裁委員會等多個法律主體，其立法工作更需注重新舊法律以及上下位法律間關系的梳理，主要措施包括:適時修改《民事訴訟法》、《仲裁法》等基本法將已然成熟的銜接機制納入法律以提升其效力等次和立法等級;及時修改行政法規、部門規章、司法解釋等其他法律淵源，發揮其響應司法實踐速度更快、制定和修訂耗時更短的天然優勢以賦予新型銜接機制相應的法律保障。

(三)平衡配置訴訟與非訴訟解紛機制

長期以來，我國立法供給和資源投入雙重維度上的顯著差別造成公力救濟和其他救濟方式之強弱對比極為顯著，國家對公力救濟的片面倚重導致非訴訟程序、訴訟與非訴訟銜接機制被邊緣化，“審判本位主義”導致法律資源過度集中于法院系統。2009年，河南省本級指導人民調解工作經費僅30萬元，52.3%的縣市區居然沒有任何人民調解經費［7］。必須強調，任何銜接機制均無法在力量過于懸殊的兩個端點間構建平衡，訴訟與非訴訟銜接機制的順暢運行必須以兩者的平衡配置為前提。因此，非訴訟程序之立法配置亟待增強，適用訴訟與非訴訟“并列配置說”，應當盡快將訴訟與非訴訟銜接機制列入各級財政預算，劃撥專項資金并保證專款專用。

(四)加大對訴訟與非訴訟銜接機制的宣傳力度

隨著現代訴訟理念的興起，注重當事人意思自治與國家公權力的結合以快速解決民事糾紛成為各國共識，由此分析，訴訟與非訴訟銜接機制的創設無疑具有了典型的國際化視野。其中，法院訴訟與各種訴訟外調解機制的結合尤其能夠發揮調解這一“東方之花”在我國民事解紛領域的特有優勢，“傳統糾紛調解機制的一個重要功能就是對爭訟者進行道德教化，用通俗易懂的方式向老百姓宣講綱常道德，使其品質由卑劣變高尚，以促其良心自覺、自省、自責，從而止訟。”［8］但是，新生事物的推廣通常需要一段較長的時間、歷經一個漸次展開的過程，訴訟與非訴訟銜接機制也不例外，對此，在銜接機制之全面立法尚需時日的背景下，除媒體等傳統宣傳途徑外，由最高人民法院適時出臺類似于法發［2010］16號《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》等極具針對性的司法文件堪稱兼具實效性和權威性的宣傳方式。

(五)切實增強非訴訟程序的法律約束力

非訴訟解決機制處理結果的法律約束力直接決定了當事人選擇訴外途徑解決其民事爭議的比率，“如果當事人可以隨意反悔或違背這種處理結果，而得不到任何制約或制裁，則不僅達不到息訟的目的，反而會造成纏訟的結果。”［9］目前，除仲裁裁決和公證機關賦予執行力的債權文書外，我國其他非訴程序處理結果均無法直接銜接法院執行，任何銜接機制均無法在訴訟與非訴訟解紛能力明顯失衡的情況下發揮有效的連接作用。因此，增強非訴訟程序處理結果的法律效力成為必然。對此，人民調解司法確認機制創設前后的數據對比可作佐證:2007年司法確認機制創設之前，人民調解協議僅具合同效力，1990～2004年全國人民調解數量下降了40.4%;2007年之后，人民調解協議可通過司法確認而間接獲得強制執行，其實踐效果迅速改觀，以江蘇省為例，2010年，當事人選擇司法確認的比例已高達55.8%［10］。因此，針對其他非訴訟程序，亦有必要盡快提升其法律效力，對此，2009年，定西中院制定下發《關于進一步推進“人民調解協議訴前司法確認機制”司法改革試點工作的通知》，將司法確認擴大至由德高望重第三者主持達成的調解協議及當事人依法自愿達成的協議即為有益嘗試。

綜上所述，基于復雜的社會原因，我國任何一種民事糾紛解決機制已無法獨立應對當今大量爆發且紛繁復雜的民事糾紛，加強各種解紛機制之間的橫向聯系、構建各種解紛途徑無縫對接的“復合型”糾紛解決機制已漸成共識。2012年，最高人民法院制定了《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總方案》，并選取陜西省西安市蓮湖區人民法院等42家法院進行相關試點，我國古老的解紛文明，“摒棄了粗鄙陋俗，融入現代司法理念，重新煥發新生的活力”［11］，而且，以此為契機，我國訴訟與非訴訟銜接機制的創新和探索工作勢必將取得更加卓越的社會效果。

［1］王明新，婁銀生.以群眾工作統攬涉訴矛盾糾紛化解［N］.人民法院報，2011－03－04(001).

［2］廣東省高級人民法院課題組.關于完善訴訟與非訴訟矛盾處理銜接機制的調研報告［J］.法律適用，2010(8).

［3］宋明志.論法院調解的強制性——以我國臺灣地區民事強制調解程序為比較［J］.政法論叢，2007(6):79.

［4］陳浩.中外醫療糾紛解決體系比較研究［J］.沈陽師范大學學報:社會科學版，2012(5):33－35.

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［6］劉嵐.健全訴訟非訴銜接機制鼓勵各方參與糾紛解決［N］.人民法院報，2009－08－10(004).

［7］張毅力，朱慶樂.人民調解員:尷尬的“和事老”［N］.河南商報，2011－02－25(A14).

［8］春楊.我國傳統糾紛調解機制的功能與現代價值［J］.政法論叢，2007(6):82－83.

［9］范愉.非訴訟糾紛解決機制研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2000:128.

［10］公丕祥.江蘇省高級人民法院工作報告(摘要)［N］.新華日報，2011－02－22(A07).

［11］崔楠.恢復性司法與中國傳統社會關系考證［J］.政法論叢，2007(1):68.