我國財政支持NPO參與社會服務的成效與問題分析

劉 舸，裴慶銳，成衛東

(1.燕山大學文法學院，河北秦皇島066004;2.秦皇島市財政局，河北秦皇島066001)

非營利組織(Nonprofit Organizations，簡稱NPO)作為獨立于政府和企業之外的機構，在不同語境下也被稱社會組織、非政府組織、民間組織、社會組織、公民社會或第三部門，是指在政府和企業之外，向社會某個領域提供社會服務，并具有非營利性、非政府性、志愿公益性或互益性特點的組織機構［1］。隨著我國經濟發展和社會全面進步，民生問題在整個社會生活中日益成為黨和國家關注的緊迫問題。近幾年來，中央財政和北京、上海、河北、遼寧、江蘇、湖南以及廣東等省市的政府部門圍繞民生問題，都普遍開啟了財政支持各類NPO參與社會服務的實踐探索。特別是2012年3月國家民政部會同財政部首次啟動了中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目，率先在全國范圍內開始了政府財政支持NPO參與社會服務運行機制的規范化探索，為我國中央和地方各級政府部門建立規范而有效的NPO財政支持機制提供了寶貴的經驗。為了總結政府財政支持NPO參與社會服務的經驗和效果，筆者在調查研究中央和地方財政支持NPO參與社會服務典型項目的基礎上，分析了目前我國政府財政支持NPO參與社會服務所取得的成效和有待完善的問題。

一、中央和地方財政支持NPO參與社會服務的主要成效

(一)推動了政府職能轉變

政府通過支持NPO參與社會服務，優化了政府職能，為政府從計劃經濟體制下“大包大攬”的全能型政府向“有所為，有所不為”的有限責任政府轉變提供了現實可行的途徑，從而推動了政府職能轉變。一方面，政府通過職能分解、轉移、委托和授權，從公共服務的提供者、生產者、監督者三位合一的主體，轉變為公共服務的提供者和生產監督者，使政府從繁瑣而復雜的公共服務的生產中解脫出來，把大量一直以來干不好甚至干不了的社會服務交給專業的NPO織組，政府則集中精力作好公共服務的政策制定、購買和監督。另一方面，政府也通過支持NPO參與社會服務，實現了公共服務多樣化供給方式，從過去單一的行政方式轉變為政府、市場和社會組織相結合的多元方式，這有力地推動了政府職能轉變。比如在GD省FS市NH區LC街道辦事處購買 GZ“仁愛”社會服務中心的社區服務案例中，以往社區管理只能依托街道辦事處和居委會，但這些組織人力有限，服務不專業，管理效率低、效果差，而通過購買GZ“仁愛”社會服務中心的社區專業服務，不僅向居民提供了針對性和人性化的服務，而且有力地推動了基層政府職能轉變。與此同時，政府向NPO購買公共服務的過程及其產生的積極效應，對政府部門行政管理也產生了示范作用。從調查來看，實施財政支持NPO參與社會服務或向NPO購買公共服務項目的政府部門，其責任意識、服務意識、行政成本核算意識和公民需求導向意識都有明顯的提高。

(二)提高了財政資源的使用效率和公共服務的質與量

由于社會組織根植于社會基層，具有貼近社區、反應迅速、機動靈活的特點，因此，他們能為公眾提供多樣化、個性化的社會服務。政府在某些社會服務領域并不具有優勢，需要社會組織的專業技能和人力資源。政府通過向NPO購買社會服務，可以使政府的資金與NPO的專業技能以及人力資源有機結合，更好地提供社會服務。政府支持NPO參與社會服務，使得公共服務從行政性生產，轉變為市場性生產，這意味著在傳統上具有政府壟斷的公共服務生產領域引入了競爭機制，NPO通過競爭獲取公共服務的生產權，使公共服務生產具有了內生性創新動力，從而最大限度地發掘公共服務生產潛能，刺激公共服務質量、效率和水平不斷得到提高。比如在GD省SZ市政府購買城市管理服務案例中，不僅探索了城市管理社會化的運行機制，而且有效地解決了傳統城市管理中的“老大難”問題:首先，社會治安逐漸好轉，從2008年1月到2009年1月，路面兩搶案件下降了63%，暴力抗法案件下降了100%，路面治安案件下降了49%，路面刑事案件下降了33%。其次，市政環境明顯改觀。通過環境衛生、市政道路、綠化帶整治，市政環境面貌煥然一新。最后，市政設施丟失損壞大幅下降，從2008年1月到2009年1月，市政設施被盜下降了88%［2］。

(三)為推進事業單位分類改革提供了借鑒

長期以來，我國政府公共服務的生產任務主要是由事業單位來承擔的。為了使事業單位能夠承擔這項任務，政府每年需要以財政撥款的形式向事業單位“輸血”。在維護社會穩定和推動社會公益事業發展中，我國事業單位發揮了重要作用。與此同時，我國事業單位長期依賴財政撥款的運行模式，導致事業單位行政化、官僚化，公益屬性和公益服務生產的競爭力不斷下降，國家每年都投入數目不菲的資金發展公益事業，但消耗在事業單位人員工資與運行成本上的比例過大，而花在應該享受公益福利的人群上的比例過小，這不僅給國家財政帶來沉重負擔，而且造成事業單位機構臃腫、資金和生產效率低、人浮于事、官僚主義和形式主義盛行。從長遠來看，這對于我國社會公益事業發展和社會全面進步相當不利。我國已進入全面建成小康社會新的歷史階段，人民群眾對公益服務的質與量都提出了更高要求，現行的事業單位模式從整體上難以適應新形勢、新任務，事業單位分類改革勢在必行，而政府財政支持NPO或向NPO購買公共服務的模式，對探索事業單位分類改革的現實途徑具有重要的啟發意義。比如，通過強化公益屬性，使事業單位在公益性端口實現分流，適宜市場機制運行的事業單位全部轉變為企業，在人財物領域徹底與政府脫鉤;公益性強且不適合市場機制運行的事業單位則徹底地向NPO方向發展，以NPO為發展方向的事業單位將繼續享受國家程度不同的財政支持，但它們與政府的關系卻不再是傳統的政府與事業單位的隸屬關系，而是彼此獨立、相互合作的伙伴關系。2012年中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目的運作機制和操作辦法，無論是項目申請，還是項目實施過程的監管以及項目實施后的項目評估、項目審計和項目資金績效評估的辦法，都將適用于分類改革后政府與事業單位之間的關系。

(四)促進了社會組織發展和人民群眾公共意識的提高

一方面，政府財政支持NPO參與社會服務，既為NPO提供了經費支持，也為NPO發展創造更大的空間，有利于我國NPO的成熟與發展。在GD省FS市和HN省CS市的案例中，原本已經得到較好發展的社會組織在承擔和完成政府購買的公共服務任務后，其知名度更大了，活動范圍也得到大幅拓展;而在BJ市XW區和JS省NJ市的案例中，雖然社會組織是在政府的推動下成立的，但這些社會組織在承接公共服務任務的過程中也鍛煉了專業服務能力，積累了相關服務的經驗。實踐表明，各地政府通過財政支持NPO參與社會服務或向NPO購買公共服務的方式，有效地推動了NPO的發展壯大，培育了一批全國或地區性NPO的“領軍人物”。另一方面，政府通過財政支持NPO參與社會服務，使社會組織的公益行為滲透到社會生活的諸多領域，這不僅提升了社會服務的質和量，而且潛移默化地促進了城鄉居民公共意識和志愿精神的發展。NPO通常都會專注于某種積極的價值理念和人文關懷，他們的公益活動就是這些價值理念和人文精神的現實表現，人民群眾在接受服務的同時也在學習他們關注社會、服務社會的公益精神，從而不斷提升整個社會的公共意識和志愿精神。從未來小康社會和目前一些國家成熟的公民社會的發展趨勢來看，非營利組織作為公民社會的現實存在形式，對于培育公民的公共意識和民主自治精神都發揮著政府、企業不可替代的作用。在筆者的調查研究中，無論是HB省TS市的財政支持農村醫療衛生志愿者項目，還是GD省SZ市的政府購買城市管理服務項目，都充分地表明了這一點。

二、中央和地方財政支持NPO參與社會服務存在的主要問題

(一)向社會公開相關信息的力度還不夠

政府在財政支持NPO參與社會服務或購買NPO公共服務的過程中，及時公布全部信息，是促進社會組織公平競爭、避免權力尋租、確保公共財政資金績效的前提條件。如果沒有完全的信息公開，不同的競爭主體將會處于信息不對稱的狀態，從而在競爭中處于劣勢，結果必然挫傷相關NPO參與公益事業的積極性，最終影響到政府購買公共服務的效果。因此，政府應該建立信息發布制度，使政府公布購買社會服務信息制度化、經常化，為社會組織營造一個公平的信息環境。根據筆者的調查，中央和地方所實施的財政支持NPO參與社會服務的項目，都程度不同地存在信息公開力度不夠的問題。比如中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目的實施是目前操作最規范的案例，但即使如此，也存在一定程度的信息公開不夠的問題。2012年3月中央財政安排2億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務示范項目，由國家民政部牽頭落實。為此，民政部會同財政部專門制訂了《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》和《中央財政支持社會組織參與社會服務項目》等重文件，明確要求各省(自治區、直轄市)、計劃單列市民政部門和項目執行單位要通過廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體宣傳項目的意義、資助內容和申請辦法，及時宣傳報道項目開展情況和社會效益，引導社會更多地關注、了解和支持社會組織。筆者在2012年8月中旬對31個省、直轄市和自治區政府的民政信息網站進行了瀏覽調查，在網站上對中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目進行宣傳的總體情況是:有文字通知和開展項目活動圖片的地區有3個，約占整個調查對象的10%;僅有文字通知的地區有11個，約占整個調查對象的35%;沒有任何文字通知或圖片宣傳的地區有17個，約占整個調查對象的55%。雖然一些地區可能通過其他媒體進行了宣傳，但網絡宣傳也不應該忽視。由此可見，即使是國家民政部牽頭執行的中央財政支持項目的信息發布的力度也是不夠的。

(二)項目監管與評估呈現“內部取向性”

從目前政府購買和資助NPO的案例來看，多數只是籠統地規定了政府部門和NPO的自我監管與評估，這屬于“內部取向型”監管與評估模式，缺少外部壓力，項目執行結果往往主要取決于政府部門領導人的滿意程度。事實上，公共服務的質量與效果應當主要取決于公眾的滿意度和專業機構的評估結果，缺乏科學有效的監管和評估機制，政府財政支持或購買公共服務就容易產生形式主義、權力尋租、暗箱操作等腐敗行為。在調查研究中發現，除了中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施了嚴格的過程監管和第三方項目評估與審計外，地方財政支持NPO參社會服務的項目，超過一半都沒有規范的第三方項目評估，全部沒有來自專業機構的第三方的項目審計(參見表1)。“內部取向型”監管與評估模式，實際上傷害了財政支持或政府購買公共服務的內涵與原則，使社會組織活動受制于政府，本質上只是政府職能的延伸，不僅不利于政府財政支持NPO參與社會服務運行機制的良性發展，而且也不利于社會組織公信力的提升。

表1 全國各地政府購買NPO公共服務典型案例評估情況統計

(三)普遍缺失規范的支出績效評估

公共支出的績效評估是20世紀50年代以來伴隨績效型政府理論與實踐發展起來的一種公共管理手段，最早開始于美國，用以規避公共決策、公共支出和社會法規制度形成過程中的權力尋租、內部人控制和“棘輪效應”?“棘輪效應”一詞最初來自對蘇聯式計劃經濟制度的研究。在計劃體制下，企業的年度生產指標根據上年的實際生產不斷調整，其結果是好的表現反而由此受到懲罰。這種期望或考核標準隨業績而上升的趨向被稱為“棘輪效應”。此后“棘輪效應”被廣泛用于指稱社會生產和生活中各種不可逆性增長的現象，比如在消費領域，消費者易于隨收入的提高增加消費，但不易于隨著收入降低而減少消費。等弊端。目前在西方發達國家，支出績效評估已經成為公共政策不可缺少的組成部分，被廣泛應用于對各類公共財政支出項目的管理和監督。我國政府財政支持NPO參與社會服務作為一項公共財政支出，有必要借鑒西方發達國家財政支出績效評估的經驗，建立科學有效的資金績效評估機制。從目前我國各地政府購買NPO公共服務的典型案例來看，缺失財政支出的資金績效評估幾乎是普遍現象(參見表2)，這無疑是影響我國財政支持NPO參與社會服務運行機制規范化發展的重要問題。從表二列舉的12個典型的政府購買NPO公共服務案例中可以看出，除了中央財政支持NPO參與社會服務項目外，其他地區全部沒有項目支出的資金績效評估?從嚴格意義上講，JS省NJ市和GD省SZ市購買案例的內部支出估算并不是公共支出的績效評估。JS省NJ市GL區政府內部支出概算是這樣的:GL區一年花200多萬元為5 500名老年人解決養老難題，等于建立一個5 500床位規模的養老福利機構，而在長三角地區建養老機構，NJ市每張床位造價約25萬元，以5 500張床位推算總造價約13.75億元，而把這13.75億用于購買服務，支付每年200多萬居家養老服務經費，至少可用680多年。因此，從成本效益層面分析，政府購買居家養老服務可謂成本低，績效好，在有限資金投入的情況下大幅增加了社會的福利總量，比較符合我國國情。參見王浦劬、(美)萊斯特·薩拉蒙等的《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》，北京:北京大學出版社2010年版，第88頁。GD省SZ市X鄉街道辦事處對向物業公司采購城市管理服務的資金績效計算過程是:首先，政府計算出服務外包前每平方米市政的管養成本。在試點前，政府所購買的這些社會服務由市政中心提供，市政中心是一個事業單位，有近300人，包括人員的財政工資、設備折舊、市政管理等各項費用，一年財政投入近3 000多萬。2007年，市政的管養面積是365m2，市政管理財政總投入除以市政管養面積就得到每平方米市政管養成本。通過計算，市政管養成本為9.38元/m2。這就是說，比照試點前的成本來說，只要保證市政管養的質與量達到2007年的水平且每平方米市政養護面積的費用不高于9.38元，政府采購城市管理服務的資金績效就是正向的。參見王浦劬、(美)萊斯特·薩拉蒙等的《政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析》，北京:北京大學出版社2010年版，第154頁。。

表2 全國各地政府購買NPO公共服務典型案例資金績效評估情況統計

結 語

筆者對政府財政支持NPO參與社會服務的成效與問題的分析只是粗淺的嘗試，主旨僅在于全面總結我國財政支持NPO參與社會服務的最新經驗和教訓，而關于政府財政支持NPO參與社會服務還有許多值得深入研究的課題。展望時代發展，全球不同社會制度和發展水平的國家的經濟、政治、文化和社會發展情況都表明，非營利組織在社會進步的諸多方面代表著現代社會的發展方向，人類社會結構實現從“國家(政府)—社會(企業)”模式向徹底的“社會(企業)”模式轉化是歷史的必然。社會主義中國的非營利組織在本質上具有全球非營利組織的一般屬性，但卻經歷了與歐美發達國家非營利組織不同的發展道路，呈現出更多的中國特色。我國經濟從計劃經濟體制轉向市場經濟體制，正是我國非營利組織發展所經歷的獨特社會背景，政府財政支持NPO參與社會服務就是適應這一特殊社會背景下的積極探索。政府財政支持NPO參與社會服務關系著我國民生、事業單位分類改革、社會主義民主在經濟和政治中的實現以及政府職能轉變、整個社會轉型等諸多問題，關注我國政府財政支持NPO參與社會服務的實踐發展并展開積極的理論研究具有重要的現實意義。

［1］王名.社會組織概論［M］.北京:中國社會出版社，2010:6.

［2］王浦劬，萊斯特·薩拉蒙，卡拉·西蒙，等.政府向社會組織購買公共服務研究:中國與全球經驗分析［M］.北京:北京大學出版社，2010:164.

［3］李慷.關于上海市探索政府購買服務的調查與思考［J］.中國民政，2001(6):23－25.

［4］滬社團.上海市浦東新區建立政府購買公共服務機制［N］.中國社會報，2008:04－18(1).

［5］黃卓，郭睿，姜威.淺談沈陽市政府購買公共服務的創新與發展［J］.中國政府采購，2011(6):42－43.

［6］王清，琚澤欽.政府購買公共服務創新研究——以廣東深圳西鄉購買公共服務為例［J］.科學決策，2010(4):31－40.