培育小額信貸機制：武漢城市圈發展的視角

張國亮，雷生茂

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

培育小額信貸機制：武漢城市圈發展的視角

張國亮，雷生茂

（湖北經濟學院，湖北 武漢 430205）

武漢城市圈建設三年來，區域金融市場的發展交出了滿意的答卷。而面對城市圈區域內的相當數量的弱勢群體，金融能夠做什么？基于社會責任，金融應該包容他們，讓他們享受均等的信貸金融服務機會，讓他們過上平等的、有尊嚴的生活。培育小額信貸機制就是這樣的一條具有普惠價值的有效途徑，有助于推動武漢城市圈社會的文明和諧發展。

武漢城市圈；弱勢群體；小額信貸

一、引言

武漢城市圈的概念，最早是2002年6月中共湖北省第八次黨代會上正式提出來的。城市圈以省會武漢為中心，由武漢及周邊一百公里范圍內的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、天門、潛江九市構成的區域經濟聯合體。武漢城市圈地域面積占全省1/3，人口規模占全省1/2，生產總值占全省60%。該區域內城市密集度較高，經濟基礎較好，環境及自然條件優越，是湖北經濟實力最強的核心區域。①然而，武漢城市圈存在著相當數量的弱勢群體，面對這個事實，城市圈社會發展不能忽略他們。因而，向弱勢群體提供均等的信貸金融機會，使他們盡快脫離困境，過上有尊嚴的生活，這應成為全社會的神圣責任。

二、武漢城市圈建設：金融發展與不足

武漢城市圈綜合配套改革試驗三年來，區域金融體制建設取得了顯著成績。第一，13家金融機構已就在漢設立后臺服務中心簽訂了協議，10多家金融機構明確了在漢設立部分后臺服務中心的意向，武漢區域金融中心建設正在有序推進。第二，武漢城市圈推進信貸市場、票據市場、支付結算、外匯服務等金融一體化初見成效。第三，全面推進農村金融產品和服務方式創新，推廣“行業協會+聯保基金+銀行”，以及“龍頭企業+種植基地+行社聯合+財政貼息”兩種信貸新模式。第四，總結推廣42種支持中小企業信貸產品，積極搭建銀企合作平臺。第五，城市圈就業再就業小額擔保貸款累計余額達23.32億元，城市圈金融生態環境進一步改善。②

武漢城市圈兩型社會建設綜合配套改革試驗總體方案的主要內容涉及九大領域的體制機制創新，包括資源節約、環境保護、科技、產業優化升級、統籌城鄉發展、節約集約用地、財稅金融、內外開放、行政管理等方面。前6個領域為重點改革，后3個領域為配套改革，總體方案的設計思路是以配套改革項目推進重點改革項目的實現，為兩型社會建設試驗構造支撐平臺和制度保障。其中，作為配套推進的金融體制創新將著力于四個維度：一是城市圈金融一體化、二是金融主體建設、三是金融市場體系、四是農村金融改革。這四個維度總體上要求支持構建武漢區域金融中心這一戰略目標。而作為配套推進的金融體制創新方案，對城市圈內社會底層的弱勢群體沒有給予充分的關注，沒有明確的規劃以弱勢群體為目標供給普惠金融制度安排。武漢城市圈綜合配套改革試驗三年行動計劃（2008~2010），確定了38項改革試驗任務，覆蓋九大領域和關鍵環節，同樣沒有考慮弱勢群體的金融服務需求，那么也就沒有明確的以弱勢群體為目標的行動和結果。

三、武漢城市圈發展：弱勢群體應有普惠金融

（一）武漢城市圈中的弱勢群體

弱勢群體，是一種客觀存在和社會存在，無論國家制度，無論東部西部，也無論城市和鄉村，皆程度不同地存在著這樣的社會人群。社會學家們將其定義為，在經濟條件、政治權利、社會地位、競爭能力以及發展機會等方面處于弱勢地位的群體（唐海鳳、杜文光，2009）。或者說是一個在社會性資源分配上具有經濟利益的貧困性、生活質量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體（陳成文，2000）。一般把弱勢群體分為三類，生理性弱勢群體、自然性弱勢群體和社會性弱勢群體。由于年齡、疾病等生理原因，形成生理性弱勢群體；由于地理環境、資源條件等自然因素，形成自然性弱勢群體；由于下崗、失業、受排斥等社會原因，形成社會性弱勢群體。前任國務院總理朱镕基在他的執政報告里，首次提出關注社會弱勢群體，引起海內外社會共鳴。在武漢城市圈中，弱勢群體的存在主要是由于社會結構的二元化特征，導致城鄉發展非均衡性，社會分配與社會保障的非公平性。其次，計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，強調效率優先、效益至上，打破了原有的就業與福利模式。第三，經濟結構快速調整，產業技術升級換代，落后的知識和技能無法滿足產業發展需求。因此，本文將弱勢群體定義為，武漢城市圈區域內，由于自然性、社會性因素的不利影響，而導致在經濟條件、社會地位、發展機會以及競爭能力等方面處于弱勢地位的城鄉低收入和貧困人群。按照國家貧困標準線，武漢城市圈（年人均純收入1196元以下的）貧困居民約256.28萬人，低收入居民（年人均純收入在1197～1500元）約170.39萬人；二者合計起來（1500元以下）約426.67萬人，即武漢城市圈中弱勢群體的規模，占城市圈總人口（3500萬人）的12.2%。城市圈貧困發生率（九城市的平均值）為11.6%，高出全國貧困發生率約7個百分點（見表1）。③由此可見，占總人口12%的弱勢群體問題，是武漢城市圈社會發展過程中，不僅不能回避，而且應當正視并給予妥善解決的問題。

表1 ：武漢城市圈中的弱勢群體（人數）

（二）小額信貸及其價值理念

2006年，諾貝爾和平獎授予孟加拉國鄉村銀行創始人穆罕默德·尤努斯博士，以表彰他和他所創辦的鄉村銀行從社會低層為推動經濟和社會發展所做的努力。頒獎文告中稱，持久的和平只有在大量的人口找到擺脫貧困的方法才會成為可能，小額貸款就是這樣的一種方法，既有利于社會經濟發展，也有利于提高民主和民權。尤努斯博士所創立的小額信貸，不僅惠及孟加拉國人民，而且成為世界扶貧運動主流的經驗模式，讓數千萬甚至更多的弱勢人群成功脫貧。從國際范圍來看，小額信貸不僅僅是扶貧理念模式的創新，同時又是金融制度理念的創新。

小額信貸是指一種經濟發展途徑，專門向低收入客戶或個體經營者提供信貸、儲蓄、保險、支付等金融服務（喬安娜·雷格伍德，1999）。低收入客戶，是小額信貸的主要服務對象，具體包括極貧者、貧困者、脆弱的非貧困者（杜曉山，2010）。小額信貸的原則理念包括：窮人也需要多樣化的金融服務，需要強有力的服務機構和經營管理團隊，因而應當建立為窮人服務的金融機構和金融體系；小額信貸的成本高于普通信貸，較低的利率使小額信貸機構難以覆蓋其運營成本，也會影響對窮人的持續信貸供給，因而小額信貸機構應當實現自負盈虧；小額信貸機構不僅需要提供準確和可比較的財務運營報告，也需要提供社會發展狀況指標，例如服務客戶的數量和客戶的貧困狀況；政府的職責是營造良好的政策支持環境，使金融服務更加有效，而不是自己去提供金融服務；捐助者的資金與私營資本應是互補而不是競爭的關系，捐助者的補貼應設計為一定時期的支持，尤其是在機構啟動時提供支持，以使它順利發展到能夠吸引私人資金的投入，捐助者的支持應集中在能力培訓和提升上（杜曉山，2010）。

（三）小額信貸是普惠金融理念的核心

能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，讓所有人都平等地享受金融服務，這一理念被表述為普惠金融或包容性金融（inclusive financial system）。普惠金融包括以下幾個層次的內涵：首先是一種理念，信貸權是人權（尤努斯）。就是說，每個人都應該有獲得金融服務機會的權利。只有每個人擁有金融服務的機會，才能讓每個人有機會參與經濟的發展，才能實現社會的共同富裕，建立和諧社會與和諧世界。其次，為讓每個人獲得金融服務機會，就要在金融體系進行創新，包括制度創新、機構創新和產品創新。第三，由于大企業和富人已經擁有了金融服務的機會，建立普惠金融體系的主要任務就是為傳統金融機構服務不到低端客戶甚至是貧困人口提供機會，這就是小額信貸或微型金融，為貧困和低收入人群、微小企業提供的金融服務。

四、武漢城市圈發展：培育小額信貸機制

（一）國內小額信貸當前特征

十七年來，國內小額信貸由試驗項目到規模化拓展，營造出一股關愛弱勢群體、崇尚社會責任的新空氣，吸引起社會各界人士、以及中央政府部門的高度關注。那么，與孟加拉、印尼等起步較早、成就顯著的國際小額信貸事業相比較，目前在我國小額信貸事業的發展呈現以下特征。

1.總體發展表現為兩個階段。第一階段 （1993年～1999年），主要是由非政府組織和社會團體、以及民間人士進行小額信貸項目的試驗和推廣，沒有政府的介入和參與，體現的是純粹的公益性和社會化目標。第二階段（1999年至今），政府介入并通過正規金融機構來推動小額信貸，同時非政府組織和社會團體的小額信貸項目繼續運作。在中央政府及相關部門的鼓勵之下，農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行、城市商業銀行等正規金融機構相繼舉辦小額貸款，其中農村信用社投放的小額信貸規模最大，有3000多億元。村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等新型農村金融機構按照銀監會要求均開辦了小額貸款業務。所以，第二階段特點是公益性與商業性小額信貸的同時存在，且商業性小額信貸發展更快、規模更大。

2.重視經濟目標而忽略社會目標。小額信貸是一種特殊的金融行業，具有雙重價值觀和雙重目標（白澄宇，2011），即社會目標和經濟目標。社會目標是以扶貧責任為宗旨，爭取為更多的貧困和低收入人群提供信貸和金融服務機會，使他們盡快脫離貧困，過上有尊嚴的生活。經濟目標是指機構必須以適當價格（貸款利率）覆蓋其運營成本，實現自負盈虧和財務可持續發展。二者之間，社會目標是核心根本目標，經濟目標是條件和基礎。也就是說，只有通過追求財務可持續目標，才能保障為弱勢群體供給信貸和金融服務的規模與深度不斷增加。目前國內供應小額信貸的主體是農村信用社、農業銀行，均屬商業化金融機構，農戶小額信貸覆蓋率僅20%多（杜曉山，2010），其市場表現明顯地側重于經濟目標和追求利潤增長。新成立的村鎮銀行、小額貸款公司按照要求應當以供給小額貸款為主，但是隨著其數量的增加，不少公司可能會出現“目標偏離”現象（陳同全，2010）。除了那些NGO小額信貸組織，總體來看，真正接近小額信貸需求的機構是有限的（何廣文，2010）。因此，全局性的小額信貸“目標偏離”成為事實：商業化金融機構的小額貸款行為沒有體現政策設計意圖（社會目標），而能夠堅持社會責任價值目標的公益性小額信貸組織卻沒有得到相應支持。其結果是，弱勢群體尋求公平發展機會的希望還要繼續經受考驗。

3.缺少法律規范與行業標準。由于杜曉山教授等人士的親身實踐和社會影響，小額信貸這一新型扶貧模式引起中央政府相應關注。2004～2010年，連續7個中央一號文件，都有關于小額信貸發展的政策意見。中央高層通過一號文件，要求各有關部門、各地方政府擴大農戶小額信貸，探索建立和培育小額信貸組織，探索多種形式的擔保機制，以多種方式融入資金，引導社會資金投資，有序發展小額貸款組織，抓緊制定管理辦法，形成新的（包括小額信貸在內）農村金融體系。人民銀行、銀監會從1999年開始，先后對農村信用社、新型農村金融機構舉辦小額信貸支持三農，出臺了一系列經營指導性文件。由此可以看出，整個小額信貸事業的良性發展，需要構建統一規范而合理的組織體系，明確公益性小額信貸和商業性小額信貸的準入條件、理念宗旨、職能范圍，需要明確界定小額信貸標準，明確小額信貸的服務對象和具體操作規程，需要規范其資金來源渠道、資金運用途徑的合法性，需要明確小額信貸機構的再擔保機制和退出安排，以及由誰來監管等。

（二）培育小額信貸運行體系

武漢城市圈區域內，小額信貸總體上是由農村信用社等正規金融機構在央行、銀監會的推動下來實現的。和農村信用社一樣，村鎮銀行、小額貸款公司、資金互助社等都是監管當局所扶持的正規金融機構，其所經營的小額信貸也都是商業化小額信貸，城市圈區域內幾乎看不到公益性的小額信貸組織。也就是說，武漢城市圈區域內的小額信貸結構體系、發展現狀，不僅反映出與全國總體特征類同，輕視社會責任目標，絕對的追求經濟效益目標；而且與城市圈社會中弱勢群體尋求發展機會的訴求，以及實現兩型社會建設目標的要求不相匹配、相去甚遠。所以，武漢城市圈建設謀劃，應當積極而認真的進行嘗試，逐步建立起與城市圈社會發展相匹配的小額信貸運行體系。該運行體系可以考慮以下四點建議。首先，必須明確管理小額信貸事業的政府部門。或者是銀行業監管局，或者是政府金融辦公室，負責進行小額信貸機構和項目的引進、審批、監管、服務。其次，在結構上著力支持公益性小額信貸組織的發展，達到與商業性小額信貸的有效占比，以滿足弱勢群體的均等金融需求。公益性小額信貸組織，將成為新的農村金融體系中必不可少的組成部分（汪小亞，2010），同時也應當成為逐步完善的城市金融體系的有機組成部分。創建公益性小額信貸組織，可通過兩條途徑來實現：一方面積極鼓勵本地社會名人發起和社會資金投入小額信貸，另一方面積極地邀請國內外知名小額信貸機構和項目在本地布局投資。第三，依據弱勢人群的融資需求，配置相對應的不同層次的公益性小額信貸組織。例如，年人均純收入在1196元以下的城鄉貧困居民，配置相對應層次的公益性小額信貸組織；年人均純收入在1197～1500元的城鄉低收入居民，配置相對應層次的公益性小額信貸組織。第四，有必要考慮小額信貸機構的風險擔保設置，因其服務目標的特殊性以及應對市場波動的脆弱性，政府應當為小額信貸機構設計消除風險和分散風險的機制，以防范出現類似于印度那樣的小額信貸危機。總而言之，武漢城市圈綜合配套改革試驗，應當在全國領先建立起小額信貸運行體系。即公益性與商業性小額信貸合理分布、并行發展，彰顯社會責任價值和能夠實現可持續發展目標，有層次、有競爭的小額信貸運行體系。

（三）創立小額信貸運行規范

盡管從全國范圍來看，尤其是在中央政府的推動下，小額信貸事業的發展令人鼓舞，但是沒有統一的法律規范與行業標準，難免會出現混亂，“沒規矩”勢必將影響到整個小額信貸發展的有序性和可持續性。武漢城市圈，要積極響應中央一號文件精神，應當先行先試，在全國樹立樣板，為區域內小額信貸發展“立規矩”。可以考慮以下三點建議。第一，賦予公益性小額信貸（與商業性小額信貸）機構以同等法律地位。同等法律地位，將改變目前NGO小額信貸機構的尷尬局面，不僅有利于其自身依法從事經營活動和社會活動，而且也會得到全社會以及各級政府的公平對待。第二，盡快制定出《小額信貸機構管理暫行辦法》，不僅要明確其法人地位、機構屬性，還要規定小額信貸機構的設立程序、服務范圍、經營管理制度、以及接受監督管理等條款內容。管理暫行辦法，不僅是政府對各類型小額信貸機構實施監督管理的依據，更重要的是小額信貸機構維護自身權益、實行自我約束的有力工具。第三，吸收國際經驗和技術，制定《小額信貸操作規程》。操作規程，是規范化操作的體現，應當包括以下內容：（1）小額信貸發展目標、經營原則、價值理念；（2）小額信貸服務人員，準入資格、工作紀律、獎懲辦法；（3）小額信貸服務對象與方式，客戶條件、客戶權利與義務，小額信貸方式包括小組貸款和個人貸款，以小組貸款居多；（4）小額信貸標準額度，不同需求對應不同信貸額度，可以依據本地人均GDP值來確定小額信貸標準，最高不超過人均GDP的5倍（焦瑾璞，2010）；（5）小額信貸用途與期限，資金只能用于生產和經營，信貸期限可以按天、按周、按月來確定；（6）小額信貸利率與還款方式，利率必須能夠覆蓋成本，因而會高于一般商業銀行利率，還款方式可以是整借整還、也可以是按周和按月分次償還；（7）小額信貸融資渠道，接受捐贈、客戶存款、金融機構借款，或者允許發行債券籌資；（8）業務流程與風險控制等內容。總而言之，樹立規范，統一標準，是武漢城市圈小額信貸有序化發展和可持續發展的根本保證。

五、小結

武漢城市圈兩型社會建設，應當樹立包容性發展理念。通過培育小額信貸運行體系，創立小額信貸運行規范，實現城市圈區域內金融制度創新，讓所有人——特別是弱勢群體能夠以較低的成本享受到均等的信貸和金融服務，使他們有機會分享經濟社會包容性發展所帶來的共同利益。

注 釋：

①參考武漢城市圈官方網站資料。

②參考武漢城市圈官方網站數據。

③數據來源于湖北省扶貧辦官方網站2009年湖北兩類人口統計表。

[1]白澄宇.小額信貸是塊不能亂動的乳酪[J].當代金融家，2011，（1）.

[2]杜曉山.小額信貸與普惠金融體系[J].中國金融，2010，（10）.焦瑾璞.中國小額信貸的任務和發展愿景[J].中國金融，2010，（9）.

[3]杜曉山.我國小額信貸發展報告[J].農村金融研究，2009，（2）.

[4]唐海風，杜文光.新時期弱勢群體的社會保障問題分析[J].當代經濟，2009，（2）.

[5]陳成文.社會弱者論[J].北京：時事出版社，2000.

[6]喬安娜·雷格伍德.小額金融信貸手冊[J].北京：中華工商聯合出版社，2000.

[7]網絡資源：中國小額信貸發展促進網絡、武漢城市圈官方網、湖北省扶貧辦官方網[EB/OL].