一體化 新格局
——北京市政協圍繞推進首都城鄉一體化發

文/本刊報道組

一體化 新格局
——北京市政協圍繞推進首都城鄉一體化發

文/本刊報道組

北京市“十二五”規劃中明確提出“兩個率先”的具體目標，即率先形成創新驅動的發展格局、率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，引領首都在更高水平上科學發展。

城鄉一體化是經濟社會領域全方位的改革，改革如同涉水，而目前的階段已無法再“摸著石頭過河”。面對這一新形勢新任務，緊緊圍繞中心、服務大局，善于從首都發展戰略和人民關切的問題中選題立項的北京市政協，再一次緊跟發展動態，牢牢把握住了首都經濟社會發展的脈搏，將圍繞推進首都城鄉一體化發展協商議政確定為今年一項全局性重點工作，組織政協委員、各民主黨派成員和專家學者開展大規模聯合調研，力求為已進入改革“深水區”的城鄉一體化提供一些建議。

2012年雖然是十一屆市政協的屆末之年，但政協委員的履職熱情絲毫沒有減退，展現出了 “慎始而敬終”、“站好末班崗”的強烈責任感。大家汲取前4年“大兵團作戰”的成功經驗，聯合行動，突出優勢，深入開展調研。此次聯合大調研由北京市政協7個專門委員會分別承擔了農村集體經濟發展、小城鎮建設、土地節約集約利用、基本公共服務均等化、城鄉宗教場所合理布局等對城鄉統籌影響較大的9個子課題。在歷時3個多月的時間里，共組織情況通報、實地考察、座談研討等活動90余次，1800多人次參與其中。

最終的常委會建議案即《關于深入推進城鄉一體化發展若干問題的建議》是在各調研組分報告的基礎上八易其稿，意見建議在反復醞釀中慎重提出。建議案旗幟鮮明地提出，推進城鄉一體化，要徹底打破城鄉二元結構體制性頑疾。面對這樣龐大而復雜的改革，試圖采取某項單一措施來清除城鄉之間的樊籬是不現實的，因此建議案共歸納總結了5個方面24條建議。在具體意見建議的大量表述中，統籌、整合、均等、縮小差距等詞語被反復提及，成為使用頻率最高的字眼：統籌城鄉規劃建設，打造核心區功能疏解戰略腹地；推進土地資源節約集約利用，整合城鄉發展空間布局；完善強農惠農政策體系，努力縮小城鄉差距；促進農民轉移就業、整合城鄉醫療保險制度，推進勞動就業和社會保障一體化；推進城鄉基本公共服務均等化，使城鄉居民共享優質服務資源。

城鄉融合發展、協調發展

2007年中共十七大報告正式提出“城鄉經濟社會發展一體化”，隨著“十一五”時期諸多相關制度設計的落實，城鄉關系的實質拐點初步顯現。而從“城市化”到“城鄉一體化”提法的變化，絕非文字游戲，這是為了解決城市化、工業化過程中面臨的一些深層次的問題。調研組在開展調研之初就明確了城鄉一體化的核心理念和主要目標： 是在有城有鄉、城鄉并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉之間存在的多方面的差距。“‘城鄉一體化’并不是‘城鄉一樣化’。當然，如果沒有‘一樣化’就談不上‘一體化’，但如果城鄉全部‘一樣化’，實際上也就消滅了鄉村。”曾作為領銜專家主持完成了北京市“十二五”城鄉一體化發展規劃的市政協委員、首都經濟貿易大學教授張強多次撰寫文章提出此觀點。調研組成員對此高度贊同，“城鄉一體化并不意味著以城市‘化’掉鄉村，不是消滅鄉村，尤其要警惕在城鄉一體化旗號下城市新的擴張和對鄉村新的剝奪”，“城鄉一體化既不是單純的城市化，也不是單方面的新農村建設，而是實現城鄉相互融合發展、協調發展、均衡發展”。道理越辯越明，思路越辯越清，這些理念上的共識為調研最終提出切實可行的意見建議奠定了堅實的思想基礎。

多年來，和全國一樣，在傳統二元結構和體制下，北京市城鄉發展不均，而城市發展越快，城鄉之間的落差就越明顯。這就帶來了兩個突出問題，一是人口、資源、產業等過于集中于中心城區，城區承載能力面臨巨大壓力，人口膨脹、交通擁堵、環境污染等“大城市病”日益顯現；二是郊區鄉村發展滯后，基礎設施、公共服務承載力不足，呈現明顯的相對貧困現象，郊區鄉村作為全市發展戰略腹地作用也無法得到充分發揮。委員們通過深入調研，對當前北京市城鄉一體化發展中存在的問題有了更為清晰的認識。

城鄉一體化并非城鄉“一樣化”

面對“城市病”日益加重的城市和亟待發展的鄉村，調研組提出，要堅持統籌規劃建設，推動首都資源在城鄉之間合理配置，搭建城市與郊區對接平臺，切實推動城鄉融合發展、協調發展。一方面，要加大城市核心區功能疏解力度，切實促進人口、資源、產業向郊區轉移，這樣既緩解中心城壓力、逐步根治中心城的“城市病”，又以城帶鄉、帶動郊區和鄉村產業成長、人口集聚。另一方面，要大力提升郊區鄉村總體發展水平，切實穩步推進新城、小城鎮、新農村建設，積極發展現代都市農業和生態旅游業等符合郊區鄉村特點的現代產業，努力實現郊區鄉村加快發展、跨越發展。

實現城鄉一體化發展，既要尊重市場規律，充分發揮市場在資源配置方面的積極作用，更要明確政府職責功能，充分發揮政府這只“看得見的手”的引導作用。張強委員指出，當前對政府來說，首先要進一步轉變理念、提高認識，要徹底轉變過去重工輕農、重城輕鄉的發展理念，轉變傳統城鄉二元結構的思維模式，切實從落實科學發展觀的高度加大城鄉發展統籌力度，并將城鄉一體化程度納入業績考核體系；其次，要進一步改革和創新制度機制，比如土地、財稅、戶籍、產權、教育、醫療、就業、社會保障等制度，并從側重于各項制度的單向突破，轉到注重解決各項制度之間的配套與銜接，為城鄉一體化發展提供可靠的制度保障；再次，要進一步加大對鄉村的投入，推動重點投資、重點建設轉向鄉村，特別是加大在基礎設施和社會事業方面的投入，通過傾斜性投入，為鄉村加快發展提供有力支持。

土地要素在城鄉間流動

城市產業需要在農村落地，但城鄉二元結構使得城鄉土地性質存在差異，如何破解土地這一資源要素流動的難題？建議案指出：要深化農村集體經濟土地制度改革，穩步推進農村集體建設用地流轉，加快建立城鄉統一的建設用地市場，切實推進產業用地節約集約利用。

“農村產業用地的落地問題關乎農民的切身利益，一定要做好農村集體經濟土地制度改革的基礎性工作。”張強委員指出，要全面落實農村集體土地產權，做好農村宅基地使用權、房屋所有權、土地承包所有權、林權這“四權”的確權領證工作。他解釋說，城鄉之間存在著土地性質的差異，農村土地實行集體所有制，實現城市產業轉移必然依托農民的建設用地和宅基地。“先期把‘四權’落實到戶了，今后國家征地的時候農民憑產權證可獲得合法補償；有了房屋產權證，也可以像城里人一樣搞出租，獲得合法收益。”張強委員說，確權領證是一個基礎性工作，根本目的是維護農民的財產權益，也為下一步土地要素的流動建立好基礎。

城鄉一體化進程中，受征地指標的限制，郊區農村承接產業轉移、項目建設的用地需求不能完全依靠政府征地，需要通過改革的方式，培育農村土地產權交易市場。“推進土地流轉，是建立健全農村集體建設用地市場的方式之一”，張強委員強調，流轉分為出租、出讓等很多種方式，在積極推進過程中，政府要介入管理。包括：要制定集體非農建設用地使用權流轉管理辦法；在嚴格執行土地利用總體規劃和用途管制的前提下，明確農村非農集體用地使用權流轉范圍、程序和方式；積極加快土地交易平臺建設，創新交易方式等。此外，建議案中還指出，要積極推進小城鎮土地政策創新，對小城鎮土地市場實行一個市場、兩種產權的管理模式，對國有土地和集體土地的利用方式、供應數量、交易價格、交易結果進行統一管理。

“宅基地置換不是單純為了解決農房散建、宅基地閑置等具體問題，而是實現土地資源向區位條件和產業基礎好的地區轉移。”談到對農民宅基地集約化使用的建議，張強委員指出可積極探索土地置換的方式。另外，關于征地安置的補償問題，委員們建議在尊重農民意愿和保障農民權益的前提下，采取實物安置補償方式，在農民回遷安置房建設時留足農民產業發展用地，確保農民擁有穩定可靠的收入來源。

小城鎮的節點作用

小城鎮處在城鄉交會點,既是城市梯次結構的基點,也是農村經濟社會的中心,加快小城鎮建設,不僅對于啟動國內市場具有現實作用,更對內需長期持續擴張、經濟結構優化調整、“三農”問題加快解決具有戰略意義,也是推動我國經濟社會科學發展的內在要求。

“一個完整的城市不能僅有大城市、特大城市，更需要有一些小城鎮。有目的地引導一些農村人口向小城鎮轉移，也是中國城市化進程中的一個現實選擇。”北京市政協委員、中國社會科學院農村發展研究所產業室副主任張軍表示。

然而，小城鎮建設絕不是蓋幾棟樓那么簡單。委員調研的感受是：北京小城鎮建設雖然起步較早，但發展速度和質量卻不盡如人意。很多人只是將小城鎮建設簡單地當作解決農村發展問題來看待，對于聚集什么樣的人，吸引什么樣的產業都不夠明確。

思想認識上的偏差直接導致了小城鎮建設的硬件投入不足。2010年，42個重點鎮鎮區固定資產投資每平方公里僅為9400萬元，鎮域每平方公里只有305萬元，遠遠低于近郊區發展較好的城鎮投資水平。全市鄉鎮天然氣使用普及率僅為40.5%，山區、半山區鄉鎮則僅為26.1%；小城鎮道路、排水管線等基礎設施的人均占有量也遠低于城市近郊區。

小城鎮的發展是城鄉一體化中的重要組成部分。在北京建設世界城市的大背景下，如何有效發揮郊區小城鎮在城鄉一體化過程中的功能和作用，成為許多專家和學者競相研究的重要問題。

把小城鎮建設作為首都城鄉一體化的重要節點

“小城鎮建設離不開非農產業的發展，只有當人口能夠在小城鎮中找到工作，定居下來，小城鎮才能發展。我覺得北京不可能把所有的產業都集中在大城市中，應該有目的地將一些企業引導到小城鎮，有目的地將一些農村人口引向小城鎮。這對于建立和諧的城鄉關系，緩解大城市的城市病都是十分有意義的。”張軍委員如是說。

建議案中亦指出，不能單純地把小城鎮建設看成一個簡單的農村發展問題，而要將其作為首都城鄉一體化的重要節點，作為疏解中心城市人口與功能、促進當地農民聚集就業的重大戰略問題。各級政府要切實提高對小城鎮建設重要性的認識，站在建設世界城市的高度，以首都功能定位、區縣功能定位為指導，進一步明確北京市小城鎮的功能和定位。

“拉美一些國家只重視大城市的發展，人們不愿意進入小城鎮，因為他們在那里找不到就業機會，所以都進入了大城市，造成大城市的許多問題。相反，北京重視小城鎮的發展，有意識地引導一些企業從城區向周邊轉移，來緩解城市化過程中出現的‘大城市病’，我認為我們的小城鎮發展雖然問題還比較多，但前景卻還是光明的。”張軍委員說。

人人享有基本公共服務

基本公共服務均等化，是推進城鄉一體化中的重點和難點，也是實現城鄉一體化的根本途徑和關鍵切入點。委員們指出首先要明確基本公共服務均等化的目標：是在確保所有社會成員不分城鄉、不分地區都平等地享有教育、文化、公共衛生與基本醫療、社會保障等基本公共服務的權利，而非簡單的平均化和無差異化。

調研組的成員們通過走訪發現，鄉鎮在醫院、學校、文化場所這些基礎設施建設方面成績顯著，目前需加強的是軟實力建設，尤其是教師、醫護人員等人才隊伍建設。對于硬件與軟件不匹配的情況，委員們提出要用經濟杠桿促進農村基本公共服務人才隊伍建設。北京市政協委員、市衛生局巡視員鄧小虹強調：“要想鼓勵人們到郊區、到基層去工作，不能光提精神奉獻，更重要的是要體現在他的收入上。”對于農村地區的文體服務人才需求，可通過租房、稅收等優惠，吸引城區有興趣、有能力、樂于奉獻的人才在農村定居生活或志愿服務。

城鄉基本公共服務的決策供給機制主要是“自上而下”型，有些村、鎮甚至把公共服務形式化，基本公共服務的供給質量和內容與群眾的需求不對接。建議案強調要讓農民充分表達自身的需求和愛好，逐步建立農村公共服務的需求表達機制、重大決策評估機制，農村公共產品的供給決策程序由“自上而下”向“上下結合”轉變。

在新城擴展和人口增加的形勢下，宗教活動場所不合理的問題更加突出。為此，建議案提出深入貫徹落實黨和國家宗教政策，推進城鄉宗教活動場所合理布局。

委員們強調基本公共服務政府主導不等于政府包辦。要在保證政府承擔供給責任的前提下，積極探索將市場競爭機制和企業管理模式引入基本公共服務供給中，構建起政府與市場和社會相結合的社會化運行機制。

北京正處于城鄉一體化建設關鍵時期，然而城鄉醫療保險分軌運行，部門分塊管理，各地制度設計五花八門，報付標準參差不齊，與城鄉一體化目標漸行漸遠。北京現實行城鄉二元醫療保險制度，即城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療。北京市政協委員、市殘疾人聯合會理事長吳文彥說：“兩個制度在北京同時運行，造成了有一部分人重復享受兩種制度的保護，違背了社會保障最基本公平原則。新農合實行的還是先看病后報銷的體制，對于現金收入本來就比較低的農民來說，資金的周轉壓力比較大。”

通過這次調研委員們認為，應打造新型城鄉居民醫療保險制度，打破戶籍界限，做到城鎮居民醫保和新農合可銜接可轉換。把兩種制度的優勢合在一起，實現城鄉居民醫保政策、管理、服務、核算、監管“五統一”。同時，要對因患大病致貧人員建立統一的資金互助政策，增大幫扶力度；強化基金管理，防范化解基金運行風險。