社區服務保障機制創新研究

張銳智

[摘要]社區社會保障是國家社會保障體系的最末端環節，社區服務保障是社區社會保障的中心任務。加強社區服務機制的創新，是保障和改善民生、提高居民生活水平和生活質量的民心工程，是拉動內需、擴大就業、促進經濟發展方式轉變的助力工程，也是加強和創新社會管理、維護社會和諧穩定的基礎工程。本課題組通過對大連、鞍山30個社區、230名社區工作者和400名社區居民問卷調查、座談、走訪，掌握了我省在城市社區服務保障機制方面的現狀與問題的第一手資料，對完善和創新城市社區服務保障機制提出了有針對性的對策建議。

[關鍵詞]社會保障；社區服務保障；社區服務保障機制創新

[中圖分類號]D36[文獻標識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0074—05

一、遼寧省社區服務保障機制的現狀分析

社區是我國最基本的社會單元，它承載著社會管理和社會服務多重任務。自20世紀80年代以來，隨著我國社會轉型、企業轉制和政府職能轉變，大量的政府社會管理和公共服務職能開始向社區轉移，社區服務保障的兜底功能作用日趨明顯。遼寧省是全國城市化位居前列的省份，2012年2月22日國家統計局發布的《中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報》中指出，2011年中國城鎮人口首次超過農村人口，比例達到了51.3%。遼寧省城市化率為60%，居全國第三位。加強城市社區服務機制創新，是我省城市社區建設的一個緊迫任務。

社區服務保障機制，指以社區為基本單元，以各類社區服務設施為依托，以社區全體居民、駐社區單位為對象，以公共服務、志愿服務、便民利民服務為主要內容，以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標，黨委統一領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制。

遼寧省是最先啟動城市社區改革的省份之一，自1999年起就開始探索城市社區建設并為全國社區發展提供了“沈陽模式”，除此，我省還多次到外省學習取經，研究適合遼寧省情的城市社區建設可行之路。目前，我省的城市社區建設和城市社區服務保障工作總體水平位居全國前列。從城市社區服務保障機制方面來看，取得了顯著的成績。

首先，我省初步形成了調整社區服務保障的規范性文件體系。自2000年至2012年，先后頒布了五個指導社區建設的規范性文件：2000年8月，中共遼寧省委、遼寧省人民政府《關于加強社區建設的意見》；2000年9月，遼寧省人民政府辦公廳發布《遼寧省社區建設暫行辦法》；2004年1月，中共遼寧省委、遼寧省人民政府《關于進一步加強社區建設的意見》；2010年6月，中共遼寧省委辦公廳和遼寧省人民政府辦公廳《關于進一步推進城鄉社區建設的意見》；2012年6月，中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳《關于進一步加強城市社區居委會建設工作的意見》。這些文件為城市社區建設和城市社區服務保障工作提供了及時的規范指導。

其次，我省城市社區服務保障實踐取得了明顯成就：社區基礎設施建設粗具規模，全省社區公共用房總面積達175萬平米，平均面積為458平米；社區辦公經費逐步增加，全省社區辦公經費平均2.6萬元；社區服務隊伍形成規模，全省社區工作者31094人，職業化、專業化程度逐漸提高。根據問卷反饋數據顯示，大連和鞍山社區工作者39周歲以下所占比例是52%，大專以上學歷比例是55%。社區服務體系逐漸完善，全省有區（縣）社區服務中心46個，街道社區服務中心331個，社區綜合服務站3323個，便民利民服務點12萬個；社區服務模式多樣化，鞍山市首創了“96715”群眾訴求一鍵通的服務平臺模式，阜新市和鞍山市分別創造了惠民便民“十分鐘服務圈”模式。

二、遼寧省社區服務保障機制存在的問題

盡管我省的社區建設和社區服務保障工作位居全國前列且成就明顯，但是，按照國務院下發的《社區服務體系建設規劃（2011—2015年）》要求，對照中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳關于進一步推進城鄉社區建設的意見（遼委辦發〔2010〕26號文件）所提出來的四個目標，我省在建立健全社區社會服務保障機制方面仍存在一些困難和問題。我們認為，我省在社區社會服務保障機制方面存在五個主要問題亟待解決。

（一）調整社區服務的法律制度不完善

在大連和鞍山調研座談中，上自市區兩級民政局、街道辦事處書記主任，下至社區工作者都存在如下困惑：調整社區的法律政策不明確、社區工作者身份不明確、社區工作者待遇低、社區工作的責權不對等、社區自治功能弱化。透過這些問題我們發現我省調整社區的法律制度不完善。經過我們對全國和全省相關法律法規梳理，發現其問題主要有兩方面：

一是立法有明顯的缺失。1954年頒行的《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》于2009年廢止，使“街道辦事處”對城市社區服務保障指導工作處于無法可依的狀態。除此，還缺少全國性和全省性的專門調整社區和社區工作者的法律、法規。據課題組調查，我省還沒有出臺省級專門調整城市社區管理和社區工作者的地方性法規。

二是現有的法律滯后。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》均已滯后。“社區”僅僅在《物業管理條例》中首次出現，而沒有得到《中華人民共和國居民委員會組織法》確認，故社區服務保障功能缺少明確的法律支撐。

（二）社區服務保障的權責不清

在調研中，很多社區工作者都用“千線一針”和“不堪重負”來形容他們所應對的與日俱增的各項工作。據遼寧省民政廳掌握的信息，我省城市社區承擔著社區就業、社區救助、社區養老、社區衛生、社區治安、計劃生育等40多大項和100多小項的管理和服務工作。社區工作者常年忙累現象背后存在的問題主要是社區與街道、社區與政府職能部門的權責邊界不清。

隨著各級政府和職能部門工作重心下移社區，來自政府和職能部門的“指揮線”越來越多，社區承載政府的職能日益增多。社區承擔著各類臺賬、報表、檢查、考核等工作，有的社區工作者還被借調到街道辦事處“幫忙”，使得真正能用于社區服務保障的人力、精力、財力十分有限。許多超出社區居委會職能之外的工作任務，諸如社區內居民的夫妻離婚、開單身證明、居住證明、財產繼承、家庭收入、貸款擔保等超過20種的各類證明都需要到社區蓋章，而其中相當一部分需蓋章的證明都已超出了社區的職權范圍，社區難以認定，由此產生“公章權責不清”的問題。同時，人員和經費等方面也沒有相應配套。這反映了社區居委會與基層政府和政府職能部門之間權責邊界劃分不清，社區服務保障職能定位不準，社區服務保障存在著權、責、利不統一和人、財、物不配套的問題。

（三）社區服務保障的參與主體不全面

社區服務保障體系包括社區公共服務、社區自助互助服務和社區市場化服務。目前，我省社區服務保障運行的現狀是，社區居委會主要應對和承接政府的公共服務，組織居民開展自主互助服務不充分，引進社會組織提供公益性和市場化服務不足。這種社區服務保障的格局導致社區服務保障是社區居委會在唱政府編排好的“獨角戲”，社區居委會成了完成政府下派任務的“一條腿”。駐區單位和社區居民參與社區服務保障活動的積極性沒有充分發動起來，各種社會組織發育不足，其承接社區服務保障能力遠未充分調動起來。在大連和鞍山社區工作者的調查問卷里，他們在回答“目前工作還面臨哪些困難”時，其答案絕大多數是“工作壓力大”、“社區居民不理解”、“缺少駐區單位支持”、“缺少社會組織參與”。

（四）社區工作者的權益保障不充分

在調研中，幾乎所有的社區服務工作者對自己權益的保障都不滿意，突出的問題有三個：

一是社區工作者身份不明確。在現有法律框架內，憲法將城市居民委員會放在第三章“國家機構”之內，將其定性為“基層群眾性自治組織”。由此，城市社區居民委員會沒有獨立的法人地位，社區居委會不能在銀行開設獨立賬號，沒有獨立的財權。社區工作者沒有明確身份，無法簽訂勞動合同，這是困擾社區工作者安心工作的大問題。

二是社區工作者“工資“待遇低。在與大連和鞍山社區工作者座談和問卷中，對“您目前工作還面臨哪些困難”的回答中，“工資低”排在第一位。他們對補貼額度不滿意率為60%。在調查中，社區工作者每個人都身兼數職，每天工作時間都超過八小時，周六周日很少休息，只要居民有事無論白天還是夜晚，社區工作者隨叫隨到。社區工作者在回答“您認為您目前工作任務”狀態時，選擇“很繁重”比例為86%。這種勞動付出與所得補貼不匹配，是制約我省社區工作者隊伍健康發展的一個不利因素。

三是社區工作者缺少職業安全感。社區工作者缺少健康和人身的安全感，他們常年工作在基層，不僅工作強度大，而且遇到問題多，經常被誤解，有時成為居民發泄不滿的對象。社區工作者還缺少職業安定感，在座談中一些年紀輕、學歷高的社區工作者，不避諱將繼續考研或考公務員，隨時準備跳槽，這直接影響社區工作者隊伍的穩定性。

（五）社區服務保障的投入和供給不足

社區服務保障資金和設施投入不足。在問卷中，社區工作者在回答“您所在社區的工作開展得不是很好的原因”選項中，將“缺乏經濟支持”列為多項選擇的首位答案。在回答“您認為您所在社區的工作環境不是很好的原因”時，將“所需資金不足”放在多選答案的第一位。他們反映，社區所需電腦等現代化辦公設備數量和配置不足，上級撥付的辦公經費不能滿足日常工作需要，對社區多元化投資環境尚未形成。在大連調研時，自2012年1月起，大連每個社區的辦公經費由原來的4萬元漲到了8萬元，這對于社區開展各種服務是一個強有力的支持。

社區服務保障供給不足。很多社區居民對社區服務保障供給種類不甚滿意。社區居民對我省明列的17項公共服務項目中，有7項了解很少。我省明確提出的17項社區公共服務是：勞動就業服務、計劃生育服務、社會治安服務、社會保險服務、社會救助服務、養老助殘服務、醫療衛生服務、普法維權服務、便民利民服務、娛樂健身服務、文化教育服務、環境保護服務、家庭教育指導服務、檔案信息服務、物業管理服務、自助互助服務、通訊郵政服務。居民了解很少的分別是：文化教育服務、環境保護服務、家庭教育指導服務、檔案信息服務、物業管理服務、自助互助服務、通訊郵政服務。居民自己開展自主互助服務缺少平臺和支持，引進社會組織市場化服務則處于剛剛起步階段。目前，社區提供服務仍沒有滿足居民的需求，在回答“提高社區保障水平或服務質量的意見和建議”時，居民們提出了“健全服務設施”、“完善服務項目”、“提高工作人員素質”、“提高服務質量”、“提高服務專業水平”、“美化社區環境”、“及時公開服務內容”等建議。居民還提出了增加集體戶外活動、知識競賽、聯誼會、免費體檢、舉辦百家宴等要求，這表明我省還有大部分社區的服務保障種類不足，服務保障專業化程度不夠，服務保障供給方式單一。

三、完善遼寧省社區服務保障機制的對策建議

隨著我國改革開放的深入發展，“小政府”、“大社會”已經成為我國社會管理發展的一個趨勢，社區將承載越來越多的社會管理和社會服務職能。為了加強我省城市社區建設，更好地為城市居民提供優質便捷的服務，筆者提出了完善我省社區服務保障機制的五點建議。

（一）健全我省社區服務的法律保障機制

健全優化我省社區服務保障的法律制度環境，是我省社區服務保障機制創新的首要前提。為此，我省應跟進全國人大對《中華人民共和國城市居民委員會組織法》修改動態，將2012年6月1日，中共遼寧省委辦公廳、遼寧省人民政府辦公廳共同發布的《關于進一步加強城市社區居委會建設工作的意見》吸收到適時修改《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》之中。

制定符合我省省情的社區服務保障方面的地方性法規、條例、規章、細則、辦法等。總結我省城市社區建設經驗，參考已經出臺地方性相關規定，制定《遼寧省社區管理辦法》、《遼寧省社區工作者管理辦法》、《遼寧省社區志愿者管理辦法》、《遼寧省社區服務業認證管理辦法》。例如，2008年，《北京社區管理辦法》、《北京市社區工作者管理辦法（試行）》；2011年，《沈陽市社區工作者管理辦法》；2006年山東省《山東省社區志愿者服務管理辦法》等。完善現有社區服務的政策法規。在制定我省與社區有關的規范文件時，應廣泛吸收社區工作者、社區居民、社區志愿者等參與開門立法。

（二）明晰社區服務保障工作的權責機制

明確界分社區居委會與政府和職能部門之間的權責關系。通過立法對街、區權力和責任進行界定，按照“權責統一”、“分工負責”原則進行權責的配置安排，避免職權交叉、多頭管理、服務混亂。社區居委會接受政府職能部門委托辦理服務事務，雙方要簽訂委托協議，明確權利和責任，按照“權隨責走”、“費隨事轉”的原則，配備必要的人員和經費。普遍建立職能部門工作進社區的準入制度。2009年9月起，鞍山市鐵東區在我省率先實行“社區準入制度”。社區職責以外的工作項目進社區，需要向區社區準入工作領導小組提出書面申請，確實需要社區協助完成的工作任務，根據交辦工作量的大小、難易程度、人員多少以及時間長短，由交辦部門給予社區相應的工作經費或補貼。對未獲批準的工作任務，社區有權拒絕執行。（參見2010年2月12日《遼沈晚報》）

避免職能部門隨意給社區下派任務。要逐步清理和整合在社區設立的各種工作機構，規范壓縮政府部門面向社區居民委員會開展的檢查評比達標活動和各類會議、臺賬和材料報表，堅決減輕社區工作負擔。

（三）理順社區服務保障的共建參與機制

要理順居民、駐區單位、社會組織和志愿者參與社區服務保障工作的參與機制。社區居委會要面向居民開展各項活動和宣傳教育，提高居民對社區的認同感和歸屬感。鞍山立山區曙光社區積極響應街道黨工委倡導的“四認”活動，即“認門、認人、認親、認事”，全社區工作者開展認千家門、識千戶人、認百家親、為“親人”辦好活動，將百姓最需要的社區服務送到千家萬戶，社區居民與社區居委會和社區工作者的關系親如一家。鼓勵社區居民開展自助和互助服務，吸引社區各類人才參與社區各種服務活動；充分調動駐區單位參與社區建設的積極性，增強其服務社區、服務社會的責任感；要培育和發展各種社區社會組織和各類志愿者參與社區管理和服務，尤其要將與社區居民生活息息相關的企業引入社區服務保障系列之中。

（四）加強社區服務參與者的權益保障和激勵機制

明確全省社區工作者職業身份。制定遼寧省《社區工作者管理辦法》，對社區工作者的概念、產生、條件、職責、待遇、考核、獎懲等進行系統的規范界定。同時，在修改《遼寧省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》時，建議將社區工作者寫進該法之中。

保障社區工作者合法權益。要落實國務院和省級規范性文件關于社區工作者補貼和待遇的規定。在財力可能的情況下逐漸提高社區工作者補貼標準，對社區工作者節假日加班要按照勞動法相關規定辦理。盡快兌現“五險一金”的待遇，解除其后顧之憂。

加強社區工作者隊伍建設。擴大社區工作者來源渠道，鼓勵社區民警、群團組織負責人、高校畢業生、復轉軍人、黨政機關、企事業單位在職或退休黨員干部、社會知名人士通過民主選舉或招聘程序擔任（兼任）社區工作者。加強對社區工作者的教育培訓，提高其政治素質和業務能力。打造專業化的社區工作者團隊，推進社區管理及服務建設的創新發展。同時，建議推廣沈陽市沈河區首次從社區工作者中招聘政府雇員的做法，沈陽市沈河區通過公開招聘，在優秀社區書記？穴主任？雪、副書記？穴副主任？雪中選拔出了10名人員為街道事業雇員，這是沈陽市首次從社區工作者中招聘政府雇員。打通社區工作者晉升發展的出口，促使廣大社區工作者向職業化方向發展。

支持其他社區服務組織隊伍建設。支持引導社區自治組織、各類社會組織、志愿者參與社區服務。鼓勵社區內黨團員、人大代表、政協委員、駐區單位員工、社區離退休人員、社區有特長專業技術人員以及社區居民加入志愿者服務隊伍，吸引大學生、社會工作者加入社區志愿服務者行列，大力推行社區志愿者注冊登記制度。凡成為社區志愿者，發放社區志愿者證書，留存社區志愿服務記錄，作為社會或用人單位考核其公益道德的客觀依據。

（五）加大社區服務保障的投入和供給機制

增加政府對社區基礎設施的投入，提高社區服務保障物質能力。逐漸增加政府撥付社區辦公經費的額度，為其開展服務保障提供資金支持。不斷拓寬社區服務體系建設資金來源渠道，鼓勵企事業單位、社會團體、個人和外資以多種形式捐贈或興辦社區服務事業，建立多元化投資分擔機制。

健全社區服務保障的多元供給機制。1.實現社區服務保障的系統化。健全由社區公共服務、社區自助互助服務、社區市場化服務相銜接的社區服務保障系統。優化社區服務內容，逐漸實現社區公共服務全覆蓋，群眾性互助和志愿服務的經常化，社區專業服務和商業服務的制度化。例如鞍山福康社區的經驗值得推廣。它們的主要經驗是：

①注重社區與社區居民之間的信息溝通：有5個渠道撥打“96715”（有事請找我）熱線；在社區服務大廳設置4個受理窗口；市長郵箱；家庭網絡電腦訴求（民心網）；社區干部每天至少2小時下訪尋訪，搜集百姓訴求。②多渠道解決社區居民的服務訴求。一是社區干部主動幫助居民解決各種訴求；二是與轄區12家公共事業職能單位簽訂“96715”共建協議書，第一時間為轄區居民解決難題；三是培育和扶植社會組織，壯大社會力量參與社區管理工作，建立服務檔案，成立自愿者隊伍，滿足居民日益多元化的需求；四是整合社會力量，構筑愛心平臺，發揮社會組織作用，成立“96715”基金會；五是發揮社區黨委和居委會作用，利用社區四室，通過“96715”平臺為居民提供心理咨詢、公共衛生、公共營養、家庭教育等方面的指導和服務。③實行網格管理服務：橫向到邊，縱向到底的一站式服務的社會管理模式。堅持以社區黨建為核心，以居民自治為方向，以服務群眾為重點，以維護穩定為基礎，以社區文化為載體，以社區居民滿意為標準，全力推動和諧社區建設，提升社區服務管理成效。

2.推動社區服務保障的專業化。建立專門的社區服務組織和服務機構，制定社區服務職業規范，成立社區服務行業自律組織，建立社區工作者的教育和職業培訓體系。

3.促進社區服務管理的行業化。社區服務保障的行業管理總歸民政部門，街道一級成立社區服務管理中心，社區設立服務站。實行民政部門對社區服務認證制度。社區服務認證制度，是對從事社區服務行業的確認和有效管理，以達到社區服務便民利民的目的。社區內的機關、團體、企事業單位、社居委和個人興辦的各類社區服務網點，均由區（縣）民政部門統一頒發《社區服務證書》。同時，要健全行業管理規范，促使社區服務保障實現行業化。以上社區服務保障“三化”網絡有機銜接，將會大大地減輕政府對社會最基層管理和指導的壓力，從而逐漸實現“小政府”、“大社會”社會管理的良性循環。

社區社會保障是我國社會保障體系最后一道屏障，社區服務保障是社區社會保障的中心任務。隨著我國社會轉型、企業轉制和政府職能轉變，越來越多的“單位人”成為“社會人”，大量政府社會管理和公共服務職能向社區轉移，社區居民的服務需求日趨個性化、多元化，發揮社區服務保障兜底功能日顯重要，加強社區服務保障體系和機制建設已勢在必行。我們通過實地調研對我省社區服務保障機制成績和不足進行了客觀地總結和分析，提出了進一步完善我省服務保障機制創新的對策建議，期待能對省委、省政府在加強社區服務保障機制的決策立法、提升我省社區服務保障總體水平有所幫助。

責任編輯侯琦