經濟危機中的德國如何實現就業奇跡?

姜照輝

（山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100）

經濟危機中的德國如何實現就業奇跡?

姜照輝

（山東大學政治學與公共管理學院，濟南250100）

2008年的經濟危機對全球各國的就業均產生了很大的影響，德國卻在經濟危機中實現了“就業奇跡”。探究其原因，可以看出，哈茨改革為德國實現在經濟危機中的就業奇跡打下了基石；適度的工資水平對德國勞動力市場的平穩運行起到了重要作用；短時工作制和工時賬戶制是德國在經濟危機中保障就業的最重要措施。

經濟危機；德國；就業奇跡；勞動力市場；哈茨改革

2008年的經濟危機對全球各國的就業狀況產生了很大的影響，相比歐洲其他國家和美國而言，德國勞動力市場在經濟危機中的表現則令人稱奇，2009年11月11日保羅·克魯格曼在《紐約時報》的專欄上就稱“德國（創造了）就業奇跡”。本文試圖通過探究德國在經濟危機中創造就業奇跡的原因，考察哈茨改革的成效及德國政府在危機中運用勞動力政策工具的效果。

一、經濟危機中德國的就業狀況

表1 ，資料來源：德國聯邦統計處Federal Statistical Office:National Accounts—2nd quarter 2011,Published:16.08.2011;BA 200820092010Annual Report,Federal Employment Agency.

在2008年的經濟危機中，德國的經濟增長也受到了影響。從2008年第四季度起，德國的GDP增長速度下降，在其后的整個2009年，德國的GDP始終處于負增長的狀態，直至2010年德國經濟才有所好轉。但與此同時，德國的失業率卻并沒有隨著經濟狀況的惡化而波動，在經濟狀況最差的2009年，德國的失業率也僅為8.2%，遠低于其他OECD國家。

二、哈茨改革——德國就業奇跡的基石

（一）哈茨改革的主要內容

從2003年到2005年的哈茨改革為經濟危機中的就業奇跡打下了堅實基礎。2003年開始，社會民主黨施羅德政府開始對德國勞動力市場進行名為“2010議程”的改革，其主要目的是改革德國僵化的勞動力市場。該改革由彼德·哈茨（PeterHartz）領導的“勞動力市場現代化服務委員會”主導，因此也被稱為“哈茨改革”。哈茨改革分為四個階段進行，分別被稱為哈茨I、II、III、IV，從2003年開始，至2005年結束，其主要內容有：

1.就業服務機構改革。哈茨III將聯邦勞動局更名為聯邦勞動服務局。原聯邦勞動局的組織機構以發放失業待遇和管理求職人員為主，改革后聯邦勞動服務局的主要任務是為求職人員介紹工作，變管理型機構為現代服務型企業。此外還重新調整了聯邦勞動服務局與聯邦政府之間的關系，兩者之間以訂立目標協議來取代原來的法律規定和授權，聯邦政府通過行之有效的監督來檢查協議目標的實現情況。這種調控模式也應用到了聯邦勞動服務局的各個層面，形成了勞動服務局部門之間的競爭機制。[1]

2.勞動力市場靈活性改革。原先的德國勞動力市場由于一些硬性規定例如企業解雇員工方面的限制等原因一直被認為是僵化的典型。針對這一情況，哈茨改革放寬對企業解雇員工的限制，從2004年起，適用解雇保護的企業雇傭職工數量的門檻從5人提高到10人。如果企業在解雇員工時能夠提供合適的經濟原因，解雇是允許的。企業由于經濟原因解雇員工時要向員工支付一定的補償金，并且要按照員工的年齡、任職年限、家庭狀況和身體情況等標準將員工分成不同的階層。此外，從2004年開始，法律對企業解雇員工的補償金額做了明確的規定，在減輕企業壓力的同時也減少了被解雇者在補償金方面的訴訟。[2]哈茨II則規定那些從事迷你工作或者兼職工作并且月收入低于400歐元的就業者可以免于繳納大部分的社會保險金。

3.失業保險金改革。德國傳統的失業保險是德國勞動力市場僵化的另一個重要原因，改革前的失業保險不僅數額較大而且與原有工資掛鉤，并且沒有領取時間限制。哈茨改革希望通過整合失業保險金的方式來減少社會保險開支，同時推動長期失業者進入勞動力市場。失業保險金改革主要內容：一是修改了享受失業保險金的資格。將需在3年內達到12個月的參保時間調整為2年。根據哈茨III的規定，失業前2年內必須至少有12個月的參保時間；二是引入了“失業金II”。政府將原來的失業救助與社會救助合并為“失業金II”，并且縮短了失業保險金的領取時間，54歲以下領取最長期限由26個月降為12個月，55歲及以上領取最長期限由32個月降為18個月。

4.強調失業者在尋找工作過程中承擔的責任。哈茨改革在提供就業服務過程中強調失業者應該承擔的義務，失業人員應履行盡快進行失業登記的義務。雇員必須在收到解雇通知后立即進行失業登記，否則其失業保險金將被降低。[1]對于具有就業能力的人而言，無論申請領取哪一類失業金，都必須符合一項附加的前提條件，那就是履行積極就業的措施：一是證明自己主動尋找工作，二是接受靈活就業形式，三是接受以盡快就業為目標的職業培訓。沒有家庭拖累的失業人員最遲必須在失業后的第4個月接受全聯邦范圍內的工作機會，否則可能會給予停發失業保險金的處罰。負責落實失業者是否參與積極就業措施的機構，包括354個與地方就業中心合作的聯邦就業服務分支機構，69個市政府設立的就業中心，以及可供顧客選擇的19個獨立組織。每一個失業金領取者都必須與就業服務機構簽訂合同，雙方按照合同條款履行各自的義務。失業者倘若未履行積極就業的義務，其領取的失業金將會按月扣減。而對于財務申報不實者，則將面臨與犯規情節輕重相對應的懲罰措施：或退款、或罰款、乃至坐牢。[3]

（二）哈茨改革的效果

圖1 德國失業趨勢（1960-2010）

哈茨改革為德國實現在經濟危機中的就業奇跡打下了基石：

1.從哈茨改革開始一直到經濟危機過程中德國失業狀況來看，哈茨改革對德國勞動力市場的結構性問題進行的調整非常有效。從圖1中可以看出哈茨改革之后德國失業人數從總體上來說是下降的趨勢，從哈茨改革開始一直到經濟危機之前，德國失業人數下降得非常明顯，從2003年的500萬人減少到接近300萬人，而2008年10月德國失業人數自德國統一以來首次低于300萬人。東德的失業人數變化趨勢與德國總體失業人數變化趨勢相同，在哈茨改革之后失業人數明顯減少，從這一點來看，哈茨改革基本上實現了施羅德政府期望的通過降低失業保險金來擴大失業保險與實際工資之間的差距,從而在低工資部門創造新的就業崗位的目的。

2.哈茨改革對德國就業管理機構的改革是各項措施中比較被認可的。機構改革提高了就業服務機構的靈活性和行政效能，人員和機構編制的精簡不僅降低了財政支出,在政策制定方面也更加靈活，在經濟危機中表現出了較強的適應性。新改組的德國勞動就業委員會（BA）在經濟危機中應對非常有效，該機構根據聯邦政府的經濟刺激計劃，將大量的資金投入到短時工作制等幫助計劃中去，在危機中維系工作機會。

3.德國勞動力就業結構發生了變化。從德國勞動力市場中勞動力結構變化來看，哈茨改革首先帶來的變化是勞動力市場中不積極勞動者（inactiveindividuals）減少。這部分勞動者被認為是德國勞動力市場中最為頑固的一部分，從1992年以來一直沒有根本性的變化，直至哈茨改革之后，其比例降低了4%，而通過圖2則可以看出，領取長期失業金的失業者人數明顯下降，即使是在經濟形勢最為惡劣的2009年，領取長期失業金的失業者非但沒有增長反而維持在同2008年相當的水平；其次是靈活性就業者人數增加，這與哈茨改革通過減少對靈活性就業者的社會保險支持等措施是分不開的，自我就業、邊緣就業以及臨時性就業者的增長都體現了這一點；第三則是傳統的就業市場的核心就業者即全職就業者（full-timeemployment）減少，盡管在哈茨改革之后這部分就業者僅減少了2%，但是也說明哈茨改革觸動了德國勞動力市場中最核心的部分。

圖2 領取長期失業金的人數變化（單位：百萬）

三、適度的工資水平——德國就業奇跡的前提

適度的工資水平對德國勞動力市場的平穩運行起到了很重要的作用。從就業保障的角度來看，降低工資和縮短勞動時間是各國在經濟危機中首選的就業保障手段，而適度的工資水平是政府能夠采取這些措施的重要前提，因為為了使企業在危機中保障對員工的雇傭，政府必須通過補貼的方式來分擔企業的工資支出，否則的話會對企業的正常發展產生影響，而適度的工資水平能減輕政府在提供工資保障方面的財政壓力。

圖3 各國勞動力成本比較(1990-2008，2000=100)

從圖3來看，德國的工資水平在2000年之前與OECD國家平均水平以及其他發達國家相比還比較高，甚至在1993年到1996年間，德國的勞動力成本是所有OECD國家中最高的；但是在2000年之后，德國的勞動力成本開始降低，在此后一直維持在一個相對平穩的水平，在2006年之后甚至還出現了降低，這與OECD國家平均水平以及其他發達國家勞動力成本始終上升的態勢相比，有很大的差異。適度的工資水平不僅降低了勞動力成本，使德國經濟在國際競爭中更有比較優勢，而且成為經濟危機中德國政府運用財政手段維護就業的一個重要前提。

德國工人工資水平在2000年之后始終維持在一個較低的水平與德國工會力量削弱有很大的關系。從1996年到2008年，德國工人參與公會的人數銳減，西德工人參與工會的比例從70%下降到55%，而東德則從57%下降到40%。[4]同時工會在政策制定中的作用正在下降。工會組織既沒能阻止科爾政府1993年削減失業保障待遇的“團結法案”，在“勞動聯盟”的政策日程、“2010議程”的實施以及就哈茨改革與社民黨進行的談判中也都沒能發揮突出的作用。[5]

德國工會力量的削弱在工資集體談判過程中表現的尤為明顯，在集體談判過程中增加工資的提議越來越難以獲得通過，傳統的德國工會在集體談判方面比較強硬，但是隨著歐洲貨幣聯盟形成帶來的貨幣貶值以及歐盟東擴帶來的廉價勞動力的影響，德國工會開始從態度強硬向妥協讓步轉變。以德國電信職工2007年5月12日至6月22日舉行的大罷工為例，經過將近六周的罷工和一周的談判，公共行業工會與德國電信最終達成的協議為：工會同意工人的工資減少6.5%，工人每周的工作時間由34小時增加到38小時。同時，德國電信承諾在2012年前不會解雇這些員工，協議達成后，公共行業工會同意讓5萬名員工復工。對此，德國工會聯合會主席佐默爾評價說：“在過去數年中，我們與不同部門的不同企業達成了妥協，我們別無其他選擇，我們的目標是確保雇員的工作崗位。對受到波及的雇員來說，這的確是件不幸的事情。但對我們來說，最為重要的是在全球化的進程中保持企業的競爭力，保住企業員工的就業崗位。”[6]集體談判中工會為了維護更多的就業機會而降低工資使德國工資一直處在一個相對較低的水平，因此在經濟危機發生時，政府通過短時工作制和工資賬戶計劃等方式降低勞動者工資引發的爭議并不大，成為德國就業率保持穩定的一個重要基礎。

四、短時工作制和工時賬戶制——德國就業奇跡的強心劑

（一）短時工作制（short-timework）是德國在經濟危機中保持就業奇跡的最重要的措施

短時工作制在德國有很悠久的傳統，其歷史可以追溯到一戰之前，但是從一戰之后短時工作制才開始在德國發揮作用，在此后的經濟衰退期間短時工作制都對德國的就業率穩定起到了積極作用，是德國在經濟衰退期間重要的就業調整工具之一。特別是在二戰之后的石油危機和統一之后的經濟衰退期，短時工作制都幫助德國維持了就業，同時也為企業提供了人才儲備。短時工作制規定，如果企業面臨訂單減少而導致“不可避免”的財政危機時，可以向政府就業機構尋求幫助，就業服務機構通過提供失業保險等短期措施來使企業避免解雇工人，通常采用減少工人的工作時間并按比例支付工資的方式，工人獲得原有工資的60%-67%，企業僅付出一定的“短時工資”，其余部分則由就業服務機構的失業保險來承擔。從企業層面來講，為了防止企業濫用短時工作制對國家造成損失，短時工作制必須由企業工會通過并由其進行管理，從而達到保障就業的目的。

在此次經濟危機中，德國政府出臺了就業和穩定法案(TheActforEmploymentandStability)，降低了企業申請短時工作補貼的門檻，新規定放棄了企業申請短時工作制的“三分之一原則（one-thirdrule）”，該原則規定企業只有在所有員工的三分之一收入減少10%的情況下才能申請短時工作補貼。[7]從2009年開始，只要有一個員工面臨工作時間減少，企業就有資格申請短時工作補貼，同時也簡化了企業申請的行政手續，并且將短時工作工人的范圍擴大到臨時工人。[8]此外，聯邦就業委員會還從幾個方面擴展了短時工作制的范圍：

一是鼓勵企業采用短時工作制。從2008年底到2009年，聯邦就業委員會通過報紙廣告鼓勵企業申請短時工資補貼，其效果非常明顯，從圖4來看，2007年全年平均僅有6.8萬多個短時工作工人，到了2008年年平均僅增長到了10.1萬多個，而整個2009年短時工作工人則迅速攀升到了114.2萬多個，特別是在2009年5月政府將短時工作作為危機中勞動力市場政策的重要工具之后，短時工作的人數到達了頂峰，甚至超過了150萬人，根據聯邦就業委員會的估算，這等于保留了大約30-40萬個工作崗位。[9]

圖4 德國擴大再生產時工作人數(2007-2009)

二是加大對短時工作的財政投入。2009年短時工作財政支出從2008年的1.1億歐元上升到45.73億歐元（見圖5），其中短時工作補貼支出為29.75億歐元，短時工作企業的社會保險金補貼則為15.98億歐元。2010年的財政支出為30.5億歐元，其中短時工作補貼支出為16.8億歐元，短時工作企業的社會保險金補貼則為13.8億歐元。

圖5 德國短時工作補貼金額（單位：10億）

三是延長短時工作補貼的時間，德國政府2008年和2009年分別出臺了經濟刺激計劃，不斷延長對短時工作制的補貼時間。根據原有法律短時工作制的補貼僅為6個月，2008年11月開始，短時工作制補貼延長至18個月；而從2009年5月起，聯邦就業委員會規定從當年開始的短時工作補貼將延長至24個月；2009年12月又規定從2010年1月開始短時工作的勞動者獲得的補貼將延長至18個月；2010年12月規定從2011年1月開始短時工作的勞動者獲得的補貼將延長至12個月，[9]也就是說由于經濟危機對就業前景的不利影響，短時工作補貼將一直持續至2012年底。

四是降低申請短時工作補貼的企業為員工繳納的社會保險金。為了緩解企業的經濟壓力，從2009年1月開始，申請短時工作補貼的企業在短時工作工人的前6個月僅需要繳納原有社會保險金的50%，其他部分由政府補貼；在超出6個月以后，所有的社會保險金都由政府補貼。

五是采取措施鼓勵員工在短時工作空閑期參加職業培訓。經濟危機證明，特定的受教育水平能夠降低失業的風險，這是聯邦就業委員會大力推動職業培訓的原因之一。鼓勵企業讓短時工作工人在工作時間之外參加培訓，如果工人參加培訓，企業就可以獲得該員工社會保險金的免除。[8]2009年，聯邦就業委員會提出了一個針對短時工作中低技能工人的職業培訓計劃（Promotion of Further Vocational Training while Receiving Short-Time Allowance），這在德國歷史上還是第一次，這一計劃的目的是充分利用短時工作中的空閑時間來提升勞動者的專業技能，該計劃花費了3160萬歐元提供了23,700個培訓機會。[9]

（二）工時賬戶（Working-time accounts）

“工時賬戶”指的是員工將超出原有工作計劃的加班時間儲存在工時賬戶中，企業并不在當下為員工支付這部分加班時間的工資，而是根據工時賬戶中的工作時間來進行調休，在休息時間照常領取工資。工時賬戶的優點很多，從員工的角度看，工時賬戶為員工提供了穩定的工資預期，能夠使員工增強對企業的向心力；從企業的角度看，工時賬戶能減輕企業的勞動力成本，也能幫助企業更好地應對各種突發狀況。

工時賬戶在20世紀80年代才開始引入德國，但是發展迅速，1998年大約33%的工人擁有自己的工時賬戶，而到了2005年這一比例已經上升到48%。[4]在經濟情況不好或者企業訂單減少時，企業可以通過支取工時賬戶中員工工作時間的方式來度過危機，同時也為員工保住了工作機會，例如戴姆勒公司管理層就和企業職工委員會達成一致，使用工時賬戶中的盈余，從2008年12月15日到2009年1月15日放一個月的長假來應對訂單減少引起的工作量降低。[7]

在經濟危機中，聯邦就業委員還提出了“長期工作時間賬戶（Long-Term Working Hours Accounts）”，即通過較長一段時間的連續加班，積累的足夠賬戶時間，員工可以調休半年，甚至一兩年，或者申請提前退休，但是這一長期工作賬戶計劃是由企業自愿參加的并且獨立于原有的短期工時賬戶。

五、結論

其一，應積極推動勞動力市場和勞動力政策改革。從德國經濟危機中就業奇跡來看，哈茨改革起到了基礎性的作用，一方面，盡管社會各界對哈茨改革提出了很多批評，但是哈茨改革的確改變了德國勞動力市場長期以來的僵化局面，觸動了德國勞動力市場中的很多結構性問題，失業保險金資格和領取時間的限制推動了長期失業者進入勞動力市場，而勞動力管理機構的改革更是進一步提升了行政效能，從聯邦就業委員會的財政收支狀況來看，哈茨改革的效果非常明顯，哈茨改革后聯邦就業委員會的財政收支狀況逐漸平衡（見圖6），在2006和2007年都有財政結余，而結余的178億歐元正好彌補了經濟危機中的赤字，為經濟危機中政府迅速有效地推行就業刺激計劃打下了良好的財政基礎。

其二，合適的勞動力政策工具對失業問題有特別的效果。德國的短時工作制對克服經濟危機中的失業問題起到了非常大的作用，實際上德國在經濟危機之前就已經開始運用該政策工具，但是通常用于建筑業，在此次經濟危機中，對短時工作制的大規模應用主要出現在制造業部門——在經濟危機情況最嚴重的2009年中期，大約有4/5的短時工作崗位應用在制造業部門。之所以出現這種情況，是因為德國的經濟危機與美國的有很大不同，德國的經濟危機是受美國銀行業危機傳導而形成的。在經濟危機中德國的國外市場需求受到了很大的打擊，使與國外市場聯系密切的制造業受到影響，因此短時工作制成為制造業企業自我調整的重要手段。此外，企業之所以選擇采用短時工作，除了政府支持的推動之外，不得不提的是企業希望通過短時工作制以及工時賬戶的方式來實現“勞動力儲蓄（labourhoarding）”，[10]從而在經濟危機結束之后能夠迅速地開始工作。而德國較低的工資水平是這些措施的前提，使政府在運用政策工具對企業進行補貼的過程中不會背負太大的財政壓力，從某種意義上講，適度的工資水平也是德國在歐盟債務危機中能夠保持財政穩定的一個基礎。

圖6 德國聯邦就業委員會BA財政狀況（2004-2010）

[1]蔡和平.哈茨改革能否扭轉德國勞動力市場的頹勢（上）[J].中國勞動，2007，（1）.

[2]Fixing the leak: Unemployment incidence before and after the 2006 reform of unemployment benefits in Germany, Stephan Dlugosz, Gesine Stephan, Ralf A. Wil ke, IAB-Discussion Paper 25/2009.

[3]朱玲.促進就業：德國勞動力市場改革[J].中國工業經濟，2008,（3）.

[4]What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession? Michael C. Burda，Jennifer Hunt，SFB 649 Discussion Paper 2011-031.

[5]楊解樸.德國福利國家的自我校正[J].歐洲研究，2008,（4）.

[6]沈琴琴.德國勞動關系的調整路徑及其對我國的啟示[J]生產力研究，2009,（19）.

[7][德]沃爾夫岡·多依普勒，王倩.金融危機中避免失業減少裁員之策——德國的對策[J].中國勞動關系學院學報，2009,（6）.

[8]Short-Time Work: The German Answer to the Great Re cessio，Karl Brenke，Ulf Rinne，Klaus F. Zimmermann，IZA Discussion Paper No. 5780，June 2011.

[9]BA 2009 Annual Report,Federal Employment Agency,2009.

[10]Crisis Analysis and Recommendations—The German La bour Market Miracle on theTest Block, Joachim Moller,Ulrich Walwei ,IAB Forum Spezial 2009.

F249.56

A

1002-7408（2012）03-0109-04

姜照輝（1982-），男，山東煙臺人，山東大學政治學與公共管理學院國際政治專業博士生,研究方向：歐洲政治、社會政策。

[責任編緝：孫巍]