政策縫隙對社會穩定的影響
——以蘇州“通安事件”為例

朱德米，李 燕

（同濟大學經濟與管理學院，上海210804）

政策縫隙對社會穩定的影響
——以蘇州“通安事件”為例

朱德米，李 燕

（同濟大學經濟與管理學院，上海210804）

公共政策作為政府調節利益分配的基本手段，必以公平或公正作為首要準則。當前，政策實踐中出現的大量“縫隙”導致政策在橫向與縱向的比較中有失公正。由政策不公給部分政策利益相關者帶來的相對剝奪感，對社會穩定構成了很大威脅。本文以蘇州“通安事件”為例，對政策縫隙對社會穩定的消極影響進行分析，提出通過“無縫政策”實現社會穩定由反饋控制到前饋控制、由“剛性穩定”到“韌性穩定”的轉變。

公共政策；政策公平；政策縫隙；社會穩定

一、社會穩定:內涵與影響因素

社會穩定是指社會秩序所處于的一種相對平穩、安定的運行狀態。探討政策縫隙對社會穩定的作用，首先應對我國社會穩定的總體形勢、影響因素及其成因進行梳理。學界對于我國已進入“矛盾凸顯期”的觀點基本保持一致，但對于我國社會穩定形勢的總體狀況存在一定分歧：一種觀點是“動蕩說”，即認為由于受到全球金融危機的影響，在未來一定時期內隨著社會分配不公的擴大，“社會沖突將更加激烈，中國會發生較大的動蕩”。另一種與此針鋒相對的觀點認為，雖然在改革中出現了許多問題，“但中國社會總體上是世界上最穩定、最活躍的政體;中國的現狀體現了中國式社會主義體制的優越性,‘中國模式’是后發國家的榜樣”。[1]第三種觀點選擇了一條中間道路，認為我國社會總體上處于“亞穩定”的狀態，是指“由顯性或隱形的社會矛盾和問題所造成的社會紊亂狀態”，[2]但這種紊亂還不至于再導致嚴重的社會動蕩。其實，以上三種觀點均認可了轉型期各種社會不穩定因素的存在，只是在社會不穩定的程度上存在分歧。總的來說，以中國社科院于建嶸教授為代表的多數學者支持關于我國社會“亞穩定”狀態的論斷。

進一步，影響我國現階段社會穩定的首要因素在于日益頻發的各種社會矛盾與沖突，有學者按沖突的激烈程度將其分為“合法形式的社會矛盾與非法形式的社會矛盾，前者包括信訪、民間糾紛、勞動爭議、民事訴訟、行政訴訟，后者包括非法群體性事件、違法活動和犯罪活動”。[3]對于引發這些矛盾沖突的原因，深層次的有兩個方面：“一是經濟利益分配不均而導致利益沖突；二是利益主體訴求表達渠道不暢。直接原因是政府部門或社會組織面對復雜的社會糾紛時未能及時進行恰當的化解。”[4]從公共管理的角度，可從宏觀、中觀與微觀三個層面對引致社會矛盾的原因進行考察。宏觀層面主要指的是體制變革與自身缺陷所致的社會不穩定，主要包括“經濟體制向市場經濟轉軌所導致的經濟差別；政治體制改革滯后，腐敗呈蔓延趨勢，加之民主‘缺失’；文化體制改革所引起的文化市場化所引起的信仰混亂和精神危機”。[2]中觀層面則包括與各項體制相配套的各種機制如誠信機制、社會保障機制、利益分配機制等的缺失或運轉乏力，以及政府所實施的各種公共政策、項目決策所存在的大量問題。微觀層面，政府部門及其官員的具體行為包括公務行為和個人行為，對公民合法權益的侵犯已經成為大規模群體性事件的主要觸發點。

二、公共政策：以公平為價值向度的利益分配手段

現代社會中，對利益的分配與調節主要發生在兩個領域，一是私人領域，這里市場通過交換與競爭機制起主導作用；二是公共領域，這里政府作為公共管理者通過各種公共政策實現特定的目標。僅僅憑借市場機制對利益進行分配，必然導致公平與效率的嚴重失衡，這為政府介入社會生活提供了最基本的理由。公共政策，作為一項對“社會進行的權威性價值分配”[5]的手段，“是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”，所以，公共政策的實質就在于對各種利益的分配、調節和整合。

公平或公正，是“社會制度的首要美德”，[6]2公共政策作為當今社會一項最重要的制度性安排之一，必應以公平為其核心價值取向，以自身的公平性為前提來發揮其價值分配與利益調節的功能。這是由公共政策的本質特征——公共性所決定的,而公共性的實質性要求在于追求公共利益、維護社會公平。在公共政策的語境下，公平有著特定內涵，一種較為契合的說法是“各種互不相讓的要求間達到的一種恰當的平衡狀態”，[6]9即公共政策的公平性，取決于該政策是否能使各利益相關者間的利益訴求達致平衡與協調。事實上，任何一種公平都是相對而言，利益分配也只有在比較中才得能出公平或不公的判斷，也只能在彼此間的對比中逐漸達到調節與平衡的狀態。所以，與權利公平、機會公平等不同，公共政策的公平作為一種規則性公平，應從比較性的橫向與縱向兩個維度進行分析。首先，從政策公平的橫向維度來看，一項公平的政策就要求對所有的政策目標群體一視同仁，同樣問題同樣對待。在具體問題具體分析的同時，將政策差異限定在目標群體可接受的限度內，不得以“因勢制宜”為由來破壞政策的普適性。其次，從政策公平的縱向維度來看，就是要求公共政策在時間上的變動，前后必須保持一定的穩定性和連續性，任何一項公共政策都涉及對公眾利益的分配與調整，而利益是經不起過于突然與頻繁的變動的。我國正處于社會發展的轉型期，多元利益格局的存在，社會異質性的不斷增強，各種資源稀缺性的日益顯著，這些都不可避免地導致了各利益主體間的相互矛盾與沖突，而公共政策作為政府調節利益分配的主要手段，必須要立足于公平的基礎之上，通過公平性提升其合理性、合法性與權威性，才能保證其“規范、導向、調控及分配功能”[7]得到充分發揮。

三、政策縫隙與政策公平

“在公共政策的制定和實施過程中,人們會自覺或不自覺地用公平理念來衡量某一公共政策,并根據公平要求的滿足程度決定對公共政策行為的服從。”[8]顯然，公共政策的公平性直接決定了政策目標群體對該項政策的接受程度。公共政策作為現代國家政治過程的主要產出，是政府運用國家權威對社會進行治理的主要工具，政策的公平性直接取決于政策制定與執行主體即政府及其官員的理性程度與政策能力。然而，政府部門因其內部結構性與外部條件性缺陷而存在著失敗，具體到政策制定層面，由于受到時間和空間的雙重制約而使政策存在“縫隙”，政策主體在制定政策時所受到的限制包括：一是政府的有限理性，政策制定者不能及時獲得制定政策所需的各種充分、有效的信息；二是政策制定主體缺乏預見性，對于政策在時間上的變動，未能對變動后的政策后果進行充分估計和評價；三是政府部門及其官員自身作為一個“利益集團”，在制定政策時出于自身利益的考慮而故意制造“縫隙”；四是下級政府部門在細化和執行上級政府部門制定的政策時，自由裁量權的不當使用，加之信息的漏損與失真，下級政府過度強調本地區的“實際情況”，從而導致同一“上位政策”在具體落實過程中在地區間存在過大差別；五是政策目標群體及主要利益相關者在政策制定過程中的“缺位”與“失語”，使政策本身逐漸偏離了公共性的基本價值取向。由此而導致的政策縫隙，會給公共政策的公平性帶來負面影響，降低了政策的合理性與可接受性，最終導致政策失敗。

所謂政策縫隙（policygap），是指由政策差別和政策變化致使公共政策在空間與時間上相比存在不公平性、不合理性的政策缺陷。本文所指的“政策縫隙”不僅指政策本身的不完備與不合理之處，而且關注存在于不同時間、空間中的政策間的比較。這里，根據政策縫隙形成的不同原因，從時間與空間兩個維度對政策縫隙進行考察。第一種可稱為政策的“時間縫隙”，是指同一政策由于時間上的變動所導致的政策斷點、前后嚴重脫節甚至是相互矛盾的現象。這一縫隙的存在，使同一政策目標群體的利益發生較大幅度的調整，政策在時間上的前后不一致，危及政策的縱向公平性。利益相關者通過對政策前后的縱向比較，認為自身境遇不斷下降，自感遭遇不公而產生心理不平衡感，導致對政策的不滿。與上文的“時間縫隙”相對應，第二種是政策的“空間縫隙”，指旨在解決同一類型社會問題的公共政策，在同一行政區域內的不同地區間尤其是相鄰地區間存在的“政策歧視”現象，即同樣的問題不能得到同樣的對待，政策在相互比較中就顯示出其不合理的一面，直接影響政策的可接受性，是對政策的橫向公平性的破壞。不同地區經濟社會發展情勢可能的較大差異并不能成為針對同一客體的政策方案間存在過分差異性的充分理由。尤其是相鄰地區的政策目標群體間存在著“攀比心理”，差異性極有可能導致相比之下處于“劣勢”地位的目標群體心理上的不平衡，從而激起公眾對該政策的抵觸甚至反抗情緒。

由此可見，公共政策制定者由于受制于時間與空間的雙重制約而導致政策在時間與空間上的“縫隙”，對政策公平性的“縱向”與“橫向”公平構成威脅，從而大大降低了政策的公平性與合理性。作為一種明顯的政策缺陷，政策不公的直接結果就是政策失敗，并使處于不利地位的利益相關者產生“相對剝奪感”，進而極有可能成為影響社會穩定的消極因素。

四、政策縫隙激發社會沖突：以“通安事件”為例

“國家的權威和信任度是社會秩序的核心。”[9]一方面，公共政策不僅是現代國家政治過程的主要產出，更是政府運用國家權威對社會進行治理的主要工具。另一方面，公共政策作為一把“雙刃劍”，若運用不當也可能成為危害社會政治穩定的誘導性因素。“政策首先與秩序有關，政策暗示著系統和一致性”，[10]“一項合理的公共政策是有效配置資源、協調社會矛盾、管理公共事務的調節器和安全閥，而一項不合理的公共政策則會制造新的矛盾、提高制度成本乃至浪費社會資源”。[11]故從某種意義上來講，“社會公共秩序就是政策秩序”。[12]就此而言，2010年的“通安事件”為此提供了典型例證。

“通安事件”起因于極為不公平的拆遷補償政策。2003年以來，蘇州市高新區以建設各類工業園的名義，陸續向下轄村鎮拆遷征地。2010年初開始，新一輪征地再次啟動。在這次拆遷中，同等面積補償金額超過2008年以前的3倍以上，這其中包括每戶近40萬的土地宅基費，而2008前并無此項補償款，且2003年拆遷時通安的補償標準也比相鄰地區如蘇州產業園區低至數倍。村民們舉證指控該筆款項被鎮、區政府工作人員克扣、吞并，并屢次向有關部門反映后未果，群情激奮，最終導致大規模群體事件爆發。從2010年7月14日起一個多星期內，村民們向鎮委鎮政府領導索要“被克扣的”動遷補償款遭拒，怒砸鎮政府，挾持鎮委書記王軍，并走上馬路，封堵312國道。集聚人數飆升過萬，群眾與防暴警察發生言語和肢體沖突，部分群眾被打傷，4名起哄的安徽籍青年民工被抓。21日，虎丘區政府緊急宣布通安鎮暫停動遷，鎮黨委書記王軍和鎮長孟曉瑜就地免職。然而，持續一周的蘇州通安鎮群體性事件未被平息，反呈連鎖反應趨勢，類似事件開始在數個鄰鎮發生。“通安事件”的發生及其連鎖反應，雖然背后反映的是當地村民對征地拆遷可能滋生的貪腐行為的痛恨，但整個事件的導火索即直接原因可歸為當地政府的拆遷補償政策在時間上以及空間上存在的嚴重不公：一方面，2008年通安鎮的同等面積的拆遷補償標準就比蘇州工業園區相差數倍；另一方面，2008年以前的征地拆遷與2010年的征地拆遷相比，每戶能得到的拆遷款落差近40萬，補償標準也相差近3倍之多。前者可視為該地區征地拆遷補償政策的空間縫隙，后者則是該補償政策的時間縫隙。而導致這一政策裂縫的原因，主要是由于當地政府（主要是鎮一級）部門及其官員為了滿足部門與個人私利，無視拆遷居民的切實利益，非法運用自由裁量權對上級部門統一的補償政策進行“變通”，擅自克扣補償款，故意從空間和時間上制造政策縫隙。而原拆遷居民倍感自身利益受到侵害又無法通過合法途徑維護自身的合法權益，最終釀成了這場本不該發生的“重大事件”，對該地區的公共安全與社會秩序穩定構成嚴重威脅。

對于由公共政策縫隙而導致的政策不公所引發的社會沖突機理，可做如下分析：

首先，任何一項公共政策均針對的是一個或若干目標群體，而非某個個人，而政策目標群體作為個體理性行動者的集合，雖然各自的目標函數不同，但追求各自效用的最大化卻是相同的，故他們通常選擇成本最低的手段以維護自身權益。在當今的法理社會中，成本最小的手段為制度內所認可的合法手段，因而一般情況下，公眾通常會采取合法手段實現其目標。但我國法律規定，政府制定公共政策屬于一種不可訴的抽象行政行為，所以當公共政策“縫隙”造成政策在空間、時間上的嚴重不公時，公眾合法的申訴途徑過于狹窄，加之轉型期社會各種民意表達渠道受阻，面對這種情勢，公眾自覺制度內的合法手段不足以實現自身的效用目標，于是選擇諸如“暴力抗法”等制度外的非法途徑來爭取自身的利益，這就給社會穩定帶來巨大隱患。上例中原拆遷戶與當地群眾即在“相對剝奪感”的驅使下，心懷對補償政策的不滿和抗議，從而克服集體行動的困境，最終引發公眾與政府的對峙與暴力沖突。

其次，由于公眾對某項政策的不滿直接指向政府，這時政府不再只作為第三方或調節者的角色，任何一項公共政策以公共權力的合法運用為前提，反對一項政策就是反對政府及其公權，這樣就使政府本身尤其是基層政府成為了社會沖突的一方。當政府（尤其是各級基層政府）直接面對各種“非法事件”時，自覺無任何緩解和回旋的余地，又不能充分利用社會組織來充分調解和化解矛盾，在上級政府“維穩”任務的壓力之下，基于“強政府”的傳統信念，直接動用“暴力維穩”或其他壓制策略就成為其邏輯上的必然選擇，而這種暴力維穩的形式極有可能造成公眾與政府間矛盾的升級惡化，兩者間信任關系斷裂，進一步加劇社會的不穩定程度。政策縫隙對社會穩定的消極影響過程如下圖所示：

五、結語

有學者認為，社會政治穩定的發展大致要經由三個階段：“從政策性穩定，到制度性穩定，再到價值性穩定”，[13]我國顯然尚處于第一個階段。由政策縫隙導致的政策不公，嚴重影響了我國政策性穩定的實現，從而阻礙了社會穩定向更高階段的發展。因此，政府在政策制定過程中，如何有效預防政策發生裂痕，以及在政策縫隙業已存在的情況下如何及時進行填補，防止類似“通安事件”的再次發生，通過“無縫政策”實現社會穩定由反饋控制到前饋控制，由“剛性穩定”到“韌性穩定”[1]的轉變，確實是值得學界與政策制定者深入研究的重要問題。

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D60

A

1002-7408（2012）01-0020-03

朱德米（1972-），男，江蘇人，同濟大學經濟與管理學院教授，博士生導師，研究方向：公共管理理論與方法、城市發展與管理；李燕（1988-），女，新疆奎屯人，同濟大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：公共管理理論與方法、公共政策分析與評估。

[責任編輯：張亞茹]