能源體制改革重在關鍵環節開放

高原野/漫畫

國務院新聞辦公室10月24日發布的《中國的能源政策（2012）》白皮書稱，我國將積極推進能源市場化改革，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。凡是列入國家能源規劃的項目，除法律法規明確禁止的以外，均向民間資本開放。國務院常務會議日前討論通過的《能源發展“十二五”規劃》中，也將鼓勵民間資本進入能源領域列為重點任務。在我國同步推進工業化、城鎮化和農業現代化的進程中，特別是在經濟面臨下行壓力的復雜形勢下，上述信息頗為引人關注。對此，《南方都市報》載文分析認為“能源體制改革重在關鍵環節開放”，文章說：

能源體制的完善直接影響到能源供應、社會以及經濟的可持續發展。基于能源的稀缺性，能源行業一直是傳統的自然壟斷行業，即某個或某幾個企業獨占市場份額，達到規模經濟或范圍經濟能使生產成本大幅度降低，從而最大程度地達到資源優化配置，這就決定了政府絕不能在能源體制中缺席。但是，隨著自然壟斷理論的發展，學界形成的共識是，如電力、石油等能源行業，并非每一個環節均具有自然壟斷性質，例如，電力的發電和售電環節、石油的成品油零售環節等，這也決定了政府不能在能源體制中越位。

而作為計劃經濟時代的歷史遺留問題，尤其在自然壟斷的性質掩蓋之下，石油（包括成品油零售）、電力等能源行業一直處于壟斷或半壟斷狀態。然而，盤踞在這些行業的壟斷企業卻已超出彌補市場失靈的職能作用，在失去自然壟斷性質的環節亦仍維持壟斷或半壟斷狀態，能源開發等重要環節仍受到行政壟斷，能源價格依然由政府定價，且定價機制亦是圍繞行政壟斷格局而設，導致市場價格受到扭曲，價格矛盾亦愈發突出。向民間資本開放，并在此基礎上設立合理而透明的定價機制，實為當務之急。

早在2005年，國務院發布“非公經濟36條”時，已強調“允許非公有資本進入壟斷行業和領域”，其中電力、石油等能源行業亦在其列，且明確指出“對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入”。由于36條效果并不顯著，2010年國務院發布“新36條”，此次不僅明確單列出鼓勵民間資本參與電力、石油天然氣建設兩項，更詳細說明“進一步放開電力市場，積極推進電價改革，加快推行競價上網，推行項目業主招標，完善電力監管制度，為民營發電企業平等參與競爭創造良好環境”以及“支持民間資本進入油氣勘探開發領域，與國有石油企業合作開展油氣勘探開發”。

然而，時至今日，即使階梯電價改革、成品油價改均已啟動，能源體制改革取得了一定進展，售電環節以及石油勘探開發領域等關鍵環節仍處于壟斷之中。在本應競爭的環節通過非競爭途徑形成壟斷，必然是非效率的。今年以來，中央多次強調壟斷領域向民間資本開放，22個行業的新36條細則亦于6月底前公布，但各部委出于自身利益考慮，所訂細則普遍被認為實際操作性不強，多為原則性表述以求在時限內應付交差。例如，國家能源局的新36條細則中，只提及鼓勵民資進入早已進入的煤炭、油氣、管網建設等領域，對于原油進口權開放等關鍵環節的打破壟斷只字不提。于是，直至目前為止能源行業對民資開放仍未有明顯進展。

如白皮書所言，“積極推進能源市場化改革，充分發揮市場配置資源的基礎性作用”十分重要。要市場配置資源的作用得以發揮，重在落實好新36條，開放可競爭的關鍵環節，方能真正產生鯰魚效應，提升行業效率。