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能源體制改革重在關鍵環節開放

2012-11-01 02:48:24高原野漫畫
中國石油企業 2012年11期

高原野/漫畫

國務院新聞辦公室10月24日發布的《中國的能源政策(2012)》白皮書稱,我國將積極推進能源市場化改革,充分發揮市場配置資源的基礎性作用。凡是列入國家能源規劃的項目,除法律法規明確禁止的以外,均向民間資本開放。國務院常務會議日前討論通過的《能源發展“十二五”規劃》中,也將鼓勵民間資本進入能源領域列為重點任務。在我國同步推進工業化、城鎮化和農業現代化的進程中,特別是在經濟面臨下行壓力的復雜形勢下,上述信息頗為引人關注。對此,《南方都市報》載文分析認為“能源體制改革重在關鍵環節開放”,文章說:

能源體制的完善直接影響到能源供應、社會以及經濟的可持續發展。基于能源的稀缺性,能源行業一直是傳統的自然壟斷行業,即某個或某幾個企業獨占市場份額,達到規模經濟或范圍經濟能使生產成本大幅度降低,從而最大程度地達到資源優化配置,這就決定了政府絕不能在能源體制中缺席。但是,隨著自然壟斷理論的發展,學界形成的共識是,如電力、石油等能源行業,并非每一個環節均具有自然壟斷性質,例如,電力的發電和售電環節、石油的成品油零售環節等,這也決定了政府不能在能源體制中越位。

而作為計劃經濟時代的歷史遺留問題,尤其在自然壟斷的性質掩蓋之下,石油(包括成品油零售)、電力等能源行業一直處于壟斷或半壟斷狀態。然而,盤踞在這些行業的壟斷企業卻已超出彌補市場失靈的職能作用,在失去自然壟斷性質的環節亦仍維持壟斷或半壟斷狀態,能源開發等重要環節仍受到行政壟斷,能源價格依然由政府定價,且定價機制亦是圍繞行政壟斷格局而設,導致市場價格受到扭曲,價格矛盾亦愈發突出。向民間資本開放,并在此基礎上設立合理而透明的定價機制,實為當務之急。

早在2005年,國務院發布“非公經濟36條”時,已強調“允許非公有資本進入壟斷行業和領域”,其中電力、石油等能源行業亦在其列,且明確指出“對其中的自然壟斷業務,積極推進投資主體多元化,非公有資本可以參股等方式進入”。由于36條效果并不顯著,2010年國務院發布“新36條”,此次不僅明確單列出鼓勵民間資本參與電力、石油天然氣建設兩項,更詳細說明“進一步放開電力市場,積極推進電價改革,加快推行競價上網,推行項目業主招標,完善電力監管制度,為民營發電企業平等參與競爭創造良好環境”以及“支持民間資本進入油氣勘探開發領域,與國有石油企業合作開展油氣勘探開發”。

然而,時至今日,即使階梯電價改革、成品油價改均已啟動,能源體制改革取得了一定進展,售電環節以及石油勘探開發領域等關鍵環節仍處于壟斷之中。在本應競爭的環節通過非競爭途徑形成壟斷,必然是非效率的。今年以來,中央多次強調壟斷領域向民間資本開放,22個行業的新36條細則亦于6月底前公布,但各部委出于自身利益考慮,所訂細則普遍被認為實際操作性不強,多為原則性表述以求在時限內應付交差。例如,國家能源局的新36條細則中,只提及鼓勵民資進入早已進入的煤炭、油氣、管網建設等領域,對于原油進口權開放等關鍵環節的打破壟斷只字不提。于是,直至目前為止能源行業對民資開放仍未有明顯進展。

如白皮書所言,“積極推進能源市場化改革,充分發揮市場配置資源的基礎性作用”十分重要。要市場配置資源的作用得以發揮,重在落實好新36條,開放可競爭的關鍵環節,方能真正產生鯰魚效應,提升行業效率。

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