能源體制改革重在關(guān)鍵環(huán)節(jié)開放

高原野/漫畫

國(guó)務(wù)院新聞辦公室10月24日發(fā)布的《中國(guó)的能源政策（2012）》白皮書稱，我國(guó)將積極推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。凡是列入國(guó)家能源規(guī)劃的項(xiàng)目，除法律法規(guī)明確禁止的以外，均向民間資本開放。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議日前討論通過(guò)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，也將鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入能源領(lǐng)域列為重點(diǎn)任務(wù)。在我國(guó)同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，特別是在經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力的復(fù)雜形勢(shì)下，上述信息頗為引人關(guān)注。對(duì)此，《南方都市報(bào)》載文分析認(rèn)為“能源體制改革重在關(guān)鍵環(huán)節(jié)開放”，文章說(shuō)：

能源體制的完善直接影響到能源供應(yīng)、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。基于能源的稀缺性，能源行業(yè)一直是傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，即某個(gè)或某幾個(gè)企業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)份額，達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)能使生產(chǎn)成本大幅度降低，從而最大程度地達(dá)到資源優(yōu)化配置，這就決定了政府絕不能在能源體制中缺席。但是，隨著自然壟斷理論的發(fā)展，學(xué)界形成的共識(shí)是，如電力、石油等能源行業(yè)，并非每一個(gè)環(huán)節(jié)均具有自然壟斷性質(zhì)，例如，電力的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、石油的成品油零售環(huán)節(jié)等，這也決定了政府不能在能源體制中越位。

而作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的歷史遺留問(wèn)題，尤其在自然壟斷的性質(zhì)掩蓋之下，石油（包括成品油零售）、電力等能源行業(yè)一直處于壟斷或半壟斷狀態(tài)。然而，盤踞在這些行業(yè)的壟斷企業(yè)卻已超出彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職能作用，在失去自然壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)亦仍維持壟斷或半壟斷狀態(tài)，能源開發(fā)等重要環(huán)節(jié)仍受到行政壟斷，能源價(jià)格依然由政府定價(jià)，且定價(jià)機(jī)制亦是圍繞行政壟斷格局而設(shè)，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格受到扭曲，價(jià)格矛盾亦愈發(fā)突出。向民間資本開放，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立合理而透明的定價(jià)機(jī)制，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。

早在2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布“非公經(jīng)濟(jì)36條”時(shí)，已強(qiáng)調(diào)“允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域”，其中電力、石油等能源行業(yè)亦在其列，且明確指出“對(duì)其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入”。由于36條效果并不顯著，2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布“新36條”，此次不僅明確單列出鼓勵(lì)民間資本參與電力、石油天然氣建設(shè)兩項(xiàng)，更詳細(xì)說(shuō)明“進(jìn)一步放開電力市場(chǎng)，積極推進(jìn)電價(jià)改革，加快推行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，推行項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)，完善電力監(jiān)管制度，為民營(yíng)發(fā)電企業(yè)平等參與競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好環(huán)境”以及“支持民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國(guó)有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)”。

然而，時(shí)至今日，即使階梯電價(jià)改革、成品油價(jià)改均已啟動(dòng)，能源體制改革取得了一定進(jìn)展，售電環(huán)節(jié)以及石油勘探開發(fā)領(lǐng)域等關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍處于壟斷之中。在本應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)途徑形成壟斷，必然是非效率的。今年以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)壟斷領(lǐng)域向民間資本開放，22個(gè)行業(yè)的新36條細(xì)則亦于6月底前公布，但各部委出于自身利益考慮，所訂細(xì)則普遍被認(rèn)為實(shí)際操作性不強(qiáng)，多為原則性表述以求在時(shí)限內(nèi)應(yīng)付交差。例如，國(guó)家能源局的新36條細(xì)則中，只提及鼓勵(lì)民資進(jìn)入早已進(jìn)入的煤炭、油氣、管網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域，對(duì)于原油進(jìn)口權(quán)開放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的打破壟斷只字不提。于是，直至目前為止能源行業(yè)對(duì)民資開放仍未有明顯進(jìn)展。

如白皮書所言，“積極推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用”十分重要。要市場(chǎng)配置資源的作用得以發(fā)揮，重在落實(shí)好新36條，開放可競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，方能真正產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)，提升行業(yè)效率。