能源體制改革重在關鍵環(huán)節(jié)開放

高原野/漫畫

國務院新聞辦公室10月24日發(fā)布的《中國的能源政策（2012）》白皮書稱，我國將積極推進能源市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。凡是列入國家能源規(guī)劃的項目，除法律法規(guī)明確禁止的以外，均向民間資本開放。國務院常務會議日前討論通過的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，也將鼓勵民間資本進入能源領域列為重點任務。在我國同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中，特別是在經(jīng)濟面臨下行壓力的復雜形勢下，上述信息頗為引人關注。對此，《南方都市報》載文分析認為“能源體制改革重在關鍵環(huán)節(jié)開放”，文章說：

能源體制的完善直接影響到能源供應、社會以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。基于能源的稀缺性，能源行業(yè)一直是傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，即某個或某幾個企業(yè)獨占市場份額，達到規(guī)模經(jīng)濟或范圍經(jīng)濟能使生產(chǎn)成本大幅度降低，從而最大程度地達到資源優(yōu)化配置，這就決定了政府絕不能在能源體制中缺席。但是，隨著自然壟斷理論的發(fā)展，學界形成的共識是，如電力、石油等能源行業(yè)，并非每一個環(huán)節(jié)均具有自然壟斷性質(zhì)，例如，電力的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、石油的成品油零售環(huán)節(jié)等，這也決定了政府不能在能源體制中越位。

而作為計劃經(jīng)濟時代的歷史遺留問題，尤其在自然壟斷的性質(zhì)掩蓋之下，石油（包括成品油零售）、電力等能源行業(yè)一直處于壟斷或半壟斷狀態(tài)。然而，盤踞在這些行業(yè)的壟斷企業(yè)卻已超出彌補市場失靈的職能作用，在失去自然壟斷性質(zhì)的環(huán)節(jié)亦仍維持壟斷或半壟斷狀態(tài)，能源開發(fā)等重要環(huán)節(jié)仍受到行政壟斷，能源價格依然由政府定價，且定價機制亦是圍繞行政壟斷格局而設，導致市場價格受到扭曲，價格矛盾亦愈發(fā)突出。向民間資本開放，并在此基礎上設立合理而透明的定價機制，實為當務之急。

早在2005年，國務院發(fā)布“非公經(jīng)濟36條”時，已強調(diào)“允許非公有資本進入壟斷行業(yè)和領域”，其中電力、石油等能源行業(yè)亦在其列，且明確指出“對其中的自然壟斷業(yè)務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入”。由于36條效果并不顯著，2010年國務院發(fā)布“新36條”，此次不僅明確單列出鼓勵民間資本參與電力、石油天然氣建設兩項，更詳細說明“進一步放開電力市場，積極推進電價改革，加快推行競價上網(wǎng)，推行項目業(yè)主招標，完善電力監(jiān)管制度，為民營發(fā)電企業(yè)平等參與競爭創(chuàng)造良好環(huán)境”以及“支持民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域，與國有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)”。

然而，時至今日，即使階梯電價改革、成品油價改均已啟動，能源體制改革取得了一定進展，售電環(huán)節(jié)以及石油勘探開發(fā)領域等關鍵環(huán)節(jié)仍處于壟斷之中。在本應競爭的環(huán)節(jié)通過非競爭途徑形成壟斷，必然是非效率的。今年以來，中央多次強調(diào)壟斷領域向民間資本開放，22個行業(yè)的新36條細則亦于6月底前公布，但各部委出于自身利益考慮，所訂細則普遍被認為實際操作性不強，多為原則性表述以求在時限內(nèi)應付交差。例如，國家能源局的新36條細則中，只提及鼓勵民資進入早已進入的煤炭、油氣、管網(wǎng)建設等領域，對于原油進口權(quán)開放等關鍵環(huán)節(jié)的打破壟斷只字不提。于是，直至目前為止能源行業(yè)對民資開放仍未有明顯進展。

如白皮書所言，“積極推進能源市場化改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用”十分重要。要市場配置資源的作用得以發(fā)揮，重在落實好新36條，開放可競爭的關鍵環(huán)節(jié)，方能真正產(chǎn)生鯰魚效應，提升行業(yè)效率。