“十二五”時期促進區域協調發展的研究＊

熊 孜，丁雪瑩

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙 410081)

“十二五”時期促進區域協調發展的研究＊

熊 孜，丁雪瑩

(湖南師范大學資源與環境科學學院，湖南長沙 410081)

立足國內，著眼全球，在深入分析影響我國“十二五”區域協調發展重大因素的基礎上，以遵循提高密度、縮短距離、減少分割的新經濟地理學規律與充分發揮政府宏觀調控作用為出發點，重塑我國“十二五”區域協調發展格局，提出區域協調發展在主體功能區推進、區域利益協調、人均收入均等化、區域協調保障等關鍵領域的政府宏觀調控路徑.

十二五;區域協調發展;戰略思路;宏觀調控路徑

《2009－2010年度中國人類發展報告》指出［1］，中國地區間人類發展總體水平差距明顯:北京、上海、浙江、江蘇等東部發達地區的人類發展水平已相當于葡萄牙、捷克等高人類發展指數的國家，而貴州、西藏等西部地區的人類發展水平則僅相當于非洲的納米比亞和剛果等國家，形成“一個中國、兩種世界”的分化局面.不斷擴大的地區差距成為我國區域協調發展的重大制約因素，是我國新一個五年規劃必須解決的突出問題.為此，必須有科學的區域協調發展總體思路，引導我國將不均衡經濟增長的成果轉化為全國整體人類發展水平的提高，實現包容性增長.

1 “十二五”時期區域協調發展的重大影響因素

影響“十二五”時期區域協調發展的主要重大因素可總結為如下六點:①“新五化”與“十二五”經濟發展的提升轉型.“十二五”時期，經濟發展在繼續保持較快增長的同時加速提升和轉型，具體表現為全球經濟一體化、高質量高效率的基礎設施現代化、新型工業化、新型城市化、全民全社會的知識信息化.因此“十二五”時期追求科學發展、全民凈福利最大化和成本最小化的經濟發展.②全球價值鏈模式的產業轉移.全球價值鏈(Global Value Chain，GVC)作為組織現今國際產業轉移的主要方式，已對全球經濟的微觀基礎產生了根本性的影響.勞動力、土地等生產要素成本上升以及外部需求減弱、資源環境壓力等迫使東部地區調整出口導向型發展模式，深化調整產業結構，積極發展高端制造業和服務業，同時激發了中西部地區承接產業轉移的快速興起［2］.③現代化交通與信息設施的發展.交通與通信技術的進步將導致我國區域發展的“集聚”與“擴散”兩種力量進一步加強.一方面，信息成為越來越重要的生產因子與區位因子，電子商務、虛擬經濟、物流經濟等成為區域發展重要的新興力量，具備國際信息與交通優勢的世界性樞紐與門戶城市將進一步強化其競爭地位，而高效、集約、可持續的國土開發將成為特定區域發展的基本模式;另一方面，都市圈空間集聚與擴散效應并存.都市圈核心區對其人口和產業的吸引作用會進一步強化，而交通便利加速了都市核心區產業、公司、企業的向外擴散.此外，“十二五”時期伴隨著“高鐵時代”的到來，高鐵網絡將加快東部、中西部和東北等地區經濟發展的輻射和傳導機制形成，引發的同城效應將有力推進區域合作與經濟一體化［3］.④新一輪大規模水利設施建設.“十二五”區域協調發展必然深受水利建設及其配套政策、措施的影響.第一，未來10年4萬億元的水利投資力度，將推進區域經濟快速發展，同時有利于發揮中、西部地區水資源豐富的比較優勢.第二，最嚴格的水資源管理制度可能會一定程度上抑制發達地區人口與產業的空間聚集效應.第三，流域為區域協作以及四大主體功能區之間的利益協調提供平臺.第四，水資源在實現基本公共服務均等化中發揮關鍵作用.第五，大江大河大湖的綜合治理、堤防建設以及蓄滯洪區建設將迫使周邊區域的人口進行生態轉移.⑤城鎮化進程中“都市圈”戰略的推進.21世紀以來，大都市圈的發展已逐步成為了世界經濟發展的主要空間組織形式.隨著環境保護、社會公平等話題逐步納入地方發展的議程，以大都市圈為尺度的合作為促進區域可持續發展帶來了另一新穎視角［4］.⑥資源環境約束及氣候變化帶來的挑戰.我國能源、淡水、土地、礦產等戰略性資源不足的矛盾將越來越突出，以經濟手段(征收碳稅)來控制碳排放已提上政府的議事日程.碳稅不可避免會對經濟發展造成負面影響，同時可能迫使東部沿海產業進行海外轉移，阻礙中西部地區承接產業轉移進程.

2 “十二五”時期區域協調發展的戰略思路

“十二五”促進區域協調發展，必須以縮小國內差距與國際差距并重、實現由區域經濟協調向區域綜合協調轉變及包容性增長為前提，堅持推進主體功能區戰略，加強對東、中、西、東北四大政策區的分類引導，遵循提高密度、縮短距離、減少分割的新經濟地理學規律，充分發揮政府的宏觀調控作用，以經濟、社會、生態、文化效益多維目標為導向，注重利益協調，形成合理分工的產業空間、健康宜居的城鎮化空間、可持續的生態空間、共享的基礎設施空間、協調的環境治理空間及和諧公平的社會空間，走向繁榮、綠色、和諧、幸福的現代化中國.

2.1 前提思想

其一，縮小國際差距與國內差距并重.在新一輪國際產業轉移浪潮中，我國有望并應該在全球生產、貿易、投資網絡重構中占一席之地，提高我國國際競爭力和綜合國力，進一步縮小與發達國家的差距.其二，由區域經濟協調向區域綜合協調轉變.區域協調發展應由區域經濟協調向區域經濟、社會、文化與生態綜合協調轉變，突破縮小地區間經濟發展水平差距的傳統思路，更多地關注地區間基本公共服務均等化、基本生活標準趨同、生態空間的可持續化、環境治理空間協調化等方面.其三，以“包容性增長”著力促進增長成果的廣泛共享性及公平性.基于“包容性增長”理念，消除貧困者的貧困和所面臨的社會排斥，實現機會平等和公平參與，使包括貧困人口在內的所有群體均能參與經濟增長、為之做出貢獻，并由此合理分享增長的成果，將經濟不平衡增長的成果轉化為各地區人民人類發展水平的整體提高，促進全國經濟不平衡增長與社會和諧發展的共同實現［5］.

2.2 多維戰略目標

可具體為六大目標:①分工合理的產業空間.區域協調發展強調各地區充分發揮其比較優勢，打造優勢特色經濟，消除區域間的利益沖突，實現彼此優勢互補、互利互惠，以期實現全國整體利益的最大化.②健康宜居的城鎮化空間.以人為本，將“宜居化”的理念納入城鎮發展戰略，依托城市群、地區中心城市、小城鎮三級城鎮體系，形成生態環境良好、居住條件舒適、物流暢通有序、信息快速便捷、文化傳統及設施豐富、社會和諧穩定的現代型健康宜居城鎮化格局.③可持續的生態空間.確保全國重要生態功能區的生態系統和生態功能得到保護與恢復，維護國家生態環境安全;將生態良好地區規劃建設為各級保護區，采取積極、有力的保護措施;在城鎮空間規劃和建設過程中保留足夠比例的公共綠地和生態用地，確保快速城鎮化地區的生態安全.④協調的環境治理空間.加強飲用水源地保護，加大“三河三湖”等重點流域和區域水污染防治力度;加大重點城市大氣污染防治力度;加快危險廢物處理設施建設.要實行強有力的環境保護與治理措施，推進形成以循環經濟、低碳生活為主體的協調的環境治理空間.⑤共享的基礎設施空間.推進跨區域重大基礎設施一體化建設，提升基礎設施的共建共享和互聯互通水平，形成分工合作、功能互補的基礎設施體系.加快建設覆蓋城鄉、開放式的現代綜合交通運輸體系;構建清潔安全可靠的能源保障體系;建設人水和諧的水利工程體系;構建便捷高效的信息網絡體系.⑥和諧公平的社會空間.各地區人們在義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、社會救助、促進就業、扶貧濟困、防災減災、公共安全、公共文化等方面享有大致均等的服務，不因地區不同、人群不同而有明顯差異.

2.3 核心戰略

經濟世界是不平的，在空間上均衡分配經濟活動只會阻礙經濟的增長，“十二五”時期必須遵循新經濟地理學規律，從以下三個方面重塑區域協調發展格局:①要通過優化提質國際層次的長三角、珠三角、京津冀三大都市連綿區，加快發展全國層次成渝、武漢、遼中南城市群，積極培育區域層次的七大新增長極，進一步提高優勢地區的經濟密度與發展效率;②要通過加快快速交通通訊網絡建設，鞏固東部沿海全球競爭帶，加速發展長江沿岸與京廣沿線“十字”軸，積極培育哈大、隴海－蘭新、浙贛－湘黔、西南四大區域協調軸，進一步縮短區域距離;③要以東部海岸、長江沿岸、京廣軸以及京津冀、長三角、珠三角都市連綿區、成渝、武漢城市群地區構成的“三軸五核”弓形空間地域為戰略重點，以“增長極”串“協調軸”，以“協調軸”帶“功能區(政策區)”的網絡型、開放型、協調型空間結構模式(圖1)，實現全國四大主體功能區以及東、中、西、東北四大政策區的協調發展.

圖1 促進“十二五”區域協調發展的空間組織

3 “十二五”時期區域協調發展宏觀調控路徑

實現經濟不平衡增長與社會公平和諧發展的關鍵在于充分發揮政府的宏觀調控作用，減少分割，協調利益，促進地區和全國經濟一體化.為此，必須科學設計區域協調發展在主體功能區推進、區域利益協調、人均收入均等化、區域協調保障等關鍵領域的推進路徑:通過機制、手段、模式、標準創新，利用流域、都市圈、省域、經濟區四種模式推進主體功能區建設;利用生態補償、轉移支付、對口支援、政績考核以及碳稅調節等多元手段協調區域利益;利用合理有序的人口轉移梯度與戶籍制度改革逐步推進人均收入均等化.

圖2 促進“十二五”區域協調發展戰略思路框架

3.1 主體功能區推進路徑

通過主體功能區推進區域協調發展可有如下路徑:①流域協調.即一種基于區域生態聯系的協調模式，核心在于流域內中下游地區對上游地區的生態利益補償.據禁止開發區、限制開發區一般處于流域上游，是流域生態補償的受償區域;重點開發與優化開發區一般處于流域的中、下游，同時也是流域生態補償的補償區域，可在全國成立長江、黃河、珠江等幾大流域利益協調管理機構，明確各流域內中、下游的優化開發區、重點開發區對上游禁止開發、限制開發區的補償責任與標準［6］.②都市圈協調.即一種基于區域社會經濟聯系的協調模式，旨在協調都市圈核心區與腹地之間的基本社會公共服務水平.都市圈在更大的區域范圍內整合了人口、物資、信息和資金等資源配置，克服了單個城市在資源、幅員等方面的不足，實現了共同增長.基于都市圈中心城市與周邊腹地相輔相成的經濟聯系，可通過構建基本覆蓋全國的都市圈體系，在各都市圈內實現四大主體功能區的利益協調，即圈內的優化開發、重點開發區必須對圈內的禁止開發、限制開發區實施利益補償，以達到圈內基本公共服務均等化、生活標準趨同的目標.③省域協調.按省級行政單位來實施各主體功能區間的利益補償，可解決一些跨省級行政單元協調模式的弊端.在我國現行的財稅體制下，省域利益協調模式更有可能得到實質性的成效.根據省域內的主體功能區劃情況，利用轉移支付手段實行省域內優化開發、重點開發區向省內禁止開發、限制開發區的利益補償.④經濟區協調.經濟區以區域規劃這一法規的形式強化經濟區內部的社會經濟聯系以及生態環境保護責任，而且其范圍基本都在省域范圍內，從而減少了利益協調的行政阻力，因此以經濟區為統籌平臺，在經濟區內實現優化、重點開發區對限制、禁止開發區的利益補償，可望收到理想的效果.

3.2 區域利益協調路徑

通過區域利益協調推進區域協調發展可有如下路徑:①加速健全生態補償機制.利用公共財政投入、扶持產業發展、市場運作、物質補償、優惠政策和相關制度保障等形式，推動完善政府對基本農田、公益林、水源地、自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發以及流域等重點領域實施生態補償.②加大對落后貧困地區對口支援力度，擴大對口支援范圍.對口支援應該由傳統的經濟援助向醫療、衛生、教育、文化、等基礎社會公共服務援助傾斜.此外，對口支援范圍不應局限在四川、甘肅、新疆等地區，應擴大到國家級貧困縣市、少數民族地區以及具有特殊生態保護功能地區，要更好地體現道義責任，讓廣大地區更充分地分享發展的成果.③優化財政轉移支付結構，促進基本公共服務均等化.進一步明確劃分中央政府與地方政府的事權和財權范圍，并把財政資金重心轉向基礎設施和文化教育，實現各級政府提供公共服務能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業、醫療、交通等方面的機會與服務.④建立區域協調績效評估與考核機制.一方面，在劃分了主體功能區后，必須根據不同功能區的分類給出不同的績效考核體系.另一方面，要基于區域協調發展的考量，將人均GDP差距、聯合國人類發展(HDI)、主觀幸福感、基尼系數、和諧社會、低碳經濟、可持續發展等指數與指標，納入政績考核與評估指標體系.⑤合理設計碳稅，促進低碳區域協調.中央政府要利用碳稅收入支持西部地區大力發展碳匯林業;按照經濟發展水平，設立階梯式碳稅稅率;創建全國范圍內的碳減排交易市場和清潔發展機制［7－9］.

3.3 人均收入均等化(人口合理有序遷移)路徑

促進人口合理有序地向資源環境承載能力高、經濟發達、產業集中區域梯度遷移，打破行政疆界與城鄉二元戶籍制度，減少分割，實現網絡化發展，達到人口、資源要素的高度自由流通.要優先解決中、西部農民工的進城問題，為他們提供農民進城需要的住房和社保這兩項基本保障;要通過合理的引導機制以及具有前瞻性的城市建設、基礎設施配套等方面，積極引導人口向都市圈腹地集聚;逐步對限制和禁止開發區實施生態移民［10］.

［1］中國人民大學.2009/10年中國人類發展報告［R］.北京:中國對外翻譯出版社，2010.

［2］張少軍，劉志彪.全球價值鏈模式的產業轉移——動力、影響與對中國產業升級和區域協調發展的啟示［J］.中國工業經濟，2009，(11):5 －15.

［3］陶希東.高鐵時代中國大都市圈發展戰略重建研究［J］.現代城市研究，2010，(6):11 －15.

［4］張純，賀燦飛.大都市圈與空間規劃:國際經驗［J］.國際城市規劃，2010，(4):85 －91.

［5］蔡榮鑫.包容性增長:理論發展與政策體系——兼談中國經濟社會發展的包容性問題［J］.領導科學，2010，(23):13－15.

［6］李國英.流域生態補償機制研究［J］.中國水利，2008，(12):1－4.

［7］王權典.統籌區域協調發展之生態補償機制建構創新［J］.政法論叢，2010，(1):30 －36.

［8］安樹偉，吉新峰，王思薇.主體功能區建設中區域利益的協調機制與實現途徑研究［J］.甘肅社會科學，2010，(2):85 －87.

［9］陳斌.碳稅對中國區域經濟協調發展的影響與效應［J］.稅務研究，2010，(7):45 －47.

［10］王建.用城市化創造中國經濟增長新動力［J］.中國經貿導刊，2010，(2):11 －14.

F127

A

1008－4681(2012)02－0106－04

2011－12－05

熊孜(1987－)，女，湖北黃陂人，湖南師范大學資源與環境科學學院碩士生.研究方向:城市與區域規劃.

(責任編校:晴川)