公眾參與的問題與出路
——以實踐環節和制度規范為視角

劉福元

（哈爾濱工業大學法學院，哈爾濱150001）

公眾參與的問題與出路
——以實踐環節和制度規范為視角

劉福元

（哈爾濱工業大學法學院，哈爾濱150001）

作為現代開放式行政的重要手段之一，公眾參與不僅已經廣泛應用于各級政府的實踐工作中，而且已在我國的立法中得到了逐步確認。然而，由于公眾參與自身所固有的種種局限性，如果對于參與的主體、領域、方式、效力等環節不加控制，則有可能產生不良的行政結果。為了減少或避免這些情況的發生，應當在對公眾參與實踐環節進行微觀分析的基礎上，對其施加必要的限定并形成制度規范，從而實現優化行政治理結構這一最終目的。

公眾參與；民主程序；實踐環節；制度規范

一、問題的提出

隨著現代開放式社會的不斷成熟和發展，公眾參與正在逐步走進我國各級政府及其部門的行政活動之中，行政立法聽證會、價格決策聽證會、公民調查會、座談會、論證會，以及利用短信、電子郵件等現代通信手段征求公眾意見的情況正變得越來越普遍，公民參與行政過程的數量和質量都呈現出穩步提高的態勢。公眾參與在現代社會中的快速發展，究其原因，主要包括政治和行政兩個層面：在政治層面，作為政治民主在公共領域中的對應物，公眾參與在“公民意愿”與“行政活動”之間架起了橋梁，為民意的“表達－接收－采納”提供了途徑——由于公眾參與中所表達出的公民意愿具有轉化為行政立法和決策的可能，因此可以將其視作在微觀領域實現政治民主的有效手段。而在行政領域，公眾參與又因其具有如下優勢而受到廣泛支持：有助于增強公共政策與公民需求之間的相互適應性；有助于提高公民對公共管理和政府改革的理解和認知程度；有助于公民接受政府制定的公共項目規劃；有助于公民幫助政府組織推行公共項目的實施，等等。

上述諸多優勢使得“公眾參與”這一概念不管是在行政法學還是在行政管理、公共政策理論中，都成了近乎絕對的“天然善品”，成了衡量各種行政法律規范、公共政策，乃至于具體行政活動是否正當的標準——如果沒有引入公眾參與的具體步驟，沒有接收或采納公眾的意見和要求，相關的行政立法、決策和執法活動很容易被認為是不合理的甚至是不合法的；而那些開展了公眾參與，但卻沒有達到代表性、層次性、效力性等理想要求的行政活動，也同樣會引來諸多非議。可以說，“充分的公眾參與”已經成了衡量行政活動是非曲直的一項無可回避的標準，甚至有學者將“公民”定義為“有能力部分參與管理政治系統的人”。[1]

然而“充分的公眾參與”是否真的是毋庸置疑的“天然善品”，是否真的能夠作為衡量一切行政活動的“絕對標尺”？我們有時可以見到類似下述對于公眾參與優缺點的列舉，見下表：[2]

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顯然，表中所描述的“公民參與政府決策”呈現出的是利弊并存的局面，而非單純的“無瑕之玉”。除此之外，我們還能見到對于公眾參與若干弊端的批評，比如，王錫鋅教授指出，公眾參與立法可能導致“過度參與”或者“參與疲勞”的問題：（1）公眾參與往往耗費大量人、財、物力，使得立法成本大幅增高；（2）從知識理性角度講，大眾可能在專業知識方面存在一些不足，很難以演繹的方式進行有預見性的公共利益目標選擇，公眾參與本身無助于知識的合理運用；（3）當前社會中公眾的目標價值日益多元化，存在著激烈的沖突，公眾參與可能加大行政機關認知公共利益真正目標的難度。[3]格姆雷（William T.Gormley Jr.）教授認為：“官僚決策的民主程序常常顯得缺乏效率和條理。許多行政機構規劃的決策在巨大的爭議中，曠日持久地艱難進行，可最后還是會遇到喧囂的反對聲浪。”[4]而蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）則更為直接地質問道：“公眾確實是想參與政府決策，但他們也要求政府能夠果斷、迅速地采取行動。參與會不會成為造成行動遲緩的繁文縟節的另一種形式呢？一般的公眾是否會有足夠充裕的信息來參與復雜決策的詳細討論呢？若不花費大量的時間很難建立共識，這種常讓專家們苦惱的問題有時也會出現。……對于政府而言，可能惟一有助于其做出復雜困難的決策的方法是限制參與，而不是鼓勵參與。”[5]

二、行政實踐中的參與問題例析

公眾參與自身所固有的局限性有時也會顯現在實踐過程中，北京市酒仙橋地區危改項目在拆遷過程中引入“民主投票”就是較為典型的例子。2007年5月，在酒仙橋地區拆遷工作開展過程中，街道辦事處進行了民意調查，發放了《酒仙橋危改區居民意見調查表》，調查顯示，大多數居民不反對危改，只是對目前的拆遷補償政策不滿意。經朝陽區建委、酒仙橋街道辦事處和危改實施單位討論后，2007年6月9日進行了一次公開投票——由危改項目涉及的全體居民來決定拆遷的進程。在累計發放的5473張選票中，收回選票3711張，其中同意2451張、不同意1228張、無效32張，已收到票而未參加投票1220張。居民中無房屋產權的筒子樓居住者贊同危改，私有產權居民反對危改，相當數量的人拒絕投票，認為自己的房屋不屬于危房，不應該參加投票并應由承租房屋的居民來決定。然而，按照多數決定規則，同意危改的2451張票不足總票數5473張的一半，最終，開發商撤出了危改項目。[6]

筆者認為，在這一公眾參與事例中存在著如下問題：（1）危改/拆遷過程中是否應當開展公眾參與？（2）如果公眾參與實屬必要，那么是否應當采取“投票”的參與方式？并且是否應當采取“簡單多數”的計票規則？（3）在參與效力方面投票結果是否應當直接決定危改項目的去留？

問題（1）涉及到公眾參與的領域。我們的立場是，在現代社會中公眾參與確實具有充分的必要性，但這并不意味著其可以并且應當進入到一切行政活動中——公眾參與的范圍不應是毫無限制的，在某些特定的行政領域中不宜引入公眾參與。本案中，危改項目涉及到居民的切身利益，開展公眾參與是必要的（盡管國內在拆遷方面開展公眾參與的事例還不多見），但我們傾向于認為，危改過程中的公眾參與應當更多地集中于如何補償、能否回遷等方面，而非“拆與不拆”這一前提性問題——酒仙橋地區的房屋大多建于1950-1960年間，而到2007年是否屬于危房應由專家進行認定；相反，如果由居民進行認定，那么反對拆遷者無論自己的房屋建于何時都不會認定其為危房。

問題（2）涉及到公眾參與的方式。我們認為“投票”方式并不適合解決拆遷問題，因為這種方式更多地被用來解決單一性問題（如投票選舉組織領導人、投票表決法案是否通過等），而拆遷問題實質上是一個復合性問題，其中包括“拆與不拆”、“補償多少”、“如何安置”、“是否回遷”等一系列問題，而居民投票的機會卻只有一次，比如有些居民同意拆遷但不滿意補償數額，那就只能投反對票；有些居民同意補償數額卻反對安置方式，同樣只能投反對票。結果，投贊成票的只能是那些對所有方案都滿意的人，而這一部分人很難達到多數；如果在統計結果時又采取了“簡單多數”的計票規則，那么可以預見的是，這樣的投票幾乎不可能得到多數支持——牽涉如此重大利益的拆遷事件是很難做到令所有人都滿意的，那么如果所有人都有投票權，那些稍有不滿的人投出的反對票就會使整個結果倒向否定一邊。因此，正如學者所批評的那樣，“政府和開發單位想畢其功于一役，用民主投票方式，想一次性解決涉及人員如此眾多，利益訴求差別很大的事項，幾乎就是徒勞的，很難取得實質性成效。”[6]一個或許更有說服力的事例為，國務院2010年1月29日發布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（征求意見稿）第13條規定：“因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。90%以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。”然而現實中想要達到半數以上的被征收人同意都很困難，90%的設定無異于宣告取消國內所有的房屋征收/拆遷活動。或許正因如此，2011年1月19日通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了這一規定。

問題（3）涉及到公眾參與的效力。從本質上說，不管公眾參與采用何種方式，都不存在當然的效力設定——公民的意見、愿望、要求乃至于投票，并不必然轉變為行政決定，因為決策的最終制定主體是行政機關，而非參與到行政過程中的公民。盡管否定“公眾參與－行政決定”之間的必然關聯有虛置參與效力之嫌，但是從后果主義的角度講，在公眾參與中公眾所得出的結論有可能是錯誤的，如果行政機關必須采納，那就只能是一個將錯誤的結論付諸實踐的錯誤過程。在上述酒仙橋危改案例中，我們認為依照投票結果終止危改并不合理，其所帶來的后果一方面是使舊城改造的計劃擱淺、土地資源的開發利用受阻，從而不利于城市經濟的整體發展；另一方面危房的隱患也被留存下來，而且更重要的是，如果一直采取投票的方式決定拆遷與否，可能幾年甚至幾十年內投票的結果都不會有變化，危改就會一直被擱置。按照蔡定劍教授的觀點，“公眾參與不是公眾決策，公眾表達的意見還需要政府決策部門進行采納。”[7]20因此，在酒仙橋危改過程中，投票結果應當是行政機關調整和改善危改方案的重要參照依據，而非“拆與不拆”的決定性因素。

至此，不論是學者的理論分析，還是具體的實踐案例，都表明，公眾參與并不是純粹的天然善品，也并不必然能為行政立法、決策和執法活動帶來正確且合理的結果——包括參與的主體、領域、方式、效力等在內的諸多要素，其中任何一環在實踐中出現偏差，都有可能導致行政結果的惡化。為了減少或避免這些情況的發生，應當對“公眾參與”進行冷靜而客觀的認定，反思一味肯定參與價值而不假思索地將其運用于不當領域的做法，因為這種做法所帶來的負面效應往往比不開展公眾參與時更為嚴重；與此同時，還應當對公眾參與的主體、領域、方式、效力等各個環節進行微觀分析，總結實踐中的各種經驗，為公眾參與施加必要的限定并形成制度規范，從而實現優化行政治理結構這一最終目的。

三、公眾參與的治理途徑

1.認清公眾參與的利與弊。盡管公眾參與在民意表達、方案征集等方面具有十分顯著的功效，但其在實踐中仍然存在著如下負面因素：（1）公眾參與可能造成行政管理活動的拖延，使得政府政策局限在短期目標上。（2）公眾參與可能對社會控制產生一定的威脅。（3）公眾參與常常不具有代表性，不管是在何種場合或條件下，實際參與的人都難以代表所有有資格參與的人。（4）公眾參與增加了政府日常工作的難度，影響了行政管理的效率。（5）公眾參與可能造成公共政策的扭曲，從交通工程建設，到水質量監控，再到核能資源管理，公眾參與直接影響到行政活動的質量，等等。從這些負面因素所能得出的一個必然結論是：不能把公眾參與本身當作是非評判的標準。正如托馬斯（John Clayton Thomas）教授所言，“一些學術著作熱烈地支持公民參與，它們暗示，公民參與將推進任何政府決策的有效性。但與此相反，處于實踐中的管理者們卻傾向于另一種認識，他們認為公民參與是對其管理特權不受歡迎的干預。……由于一些政策問題可以借助公民參與得到更好的解決，而另外一些政策問題應用公民參與則不能達到很好的效果，這就使得是否需要公民參與和如何吸引公民參與等問題的確定變得尤其重要。”[8]145我們認為，認清公眾參與的優勢與弊端是開展公眾參與活動的必要前提——這不僅是為了能在行政過程中充分發揮參與的優勢，在政府和公民之間實現溝通與和諧，更是為了避免公眾參與負面效應的發生——通過對公眾參與各個環節的規制，努力使其負效益降至最低。

2.權衡公眾參與的度與量。正因為公眾參與是一個利弊集合體，因此其與各種活動一樣，都應當有“度”和“量”的考慮——“公民參與的程度問題值得關注，特別是在我國現有的經濟政治發展水平下，公民在公共政策中的參與應適度。在當今民主化浪潮中，壓抑公民參與行不通，不理智地過度參與同樣過猶不及。”[9]托馬斯教授指出，有時，低度的或者根本沒有公眾參與對于有些問題的解決是最有好處的；而對于另外一些問題而言，有大量的公眾參與又是最好的選擇。于是，在公眾參與過程中，行政機關的首要任務就是決定公眾參與的程度，即究竟需不需要公眾參與，如果需要，應該如何確定其參與的廣泛程度，應該與公眾分享多少決策權力，對上述問題的正確回答將隨著行政活動的不同而有所變化——公眾參與更適合于某些問題，但對另外一些問題卻不那么合適。[8]13、31換言之，公眾參與不應當在一切行政活動中無限度地實施下去，它的主體、領域、方式、效力是必須加以權衡的問題——既不能在應當納入公眾參與的領域拒絕公眾介入，又不能在不適于公眾參與的領域過度向公眾開放，甚至將非理性的公眾意見作為行政立法、決策和執法活動的決定性因素。

3.構建公眾參與的制度規范。從依法治國的角度出發，公眾參與應當通過法律制度加以規范。蔡定劍教授指出：“參與的制度化是一個衡量公眾參與發達程度的重要指標。”[7]251托馬斯教授也認為，“公共管理者面對的真正問題是力圖將公民參與制度化，因此，這是一個永恒的、持續的問題……”[8]24然而實踐中各種類型的公眾參與卻存在著制度化水平的差別，根據學者們的闡釋，這些差別具體表現如下：[7]251

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我們認為，若要對公眾參與的度與量進行平衡與限制，就應當以行政法律規范作為主要載體。具體而言，公眾參與的規則治理應當主要從以下幾個方面展開：（1）通過行政法律規范確定公眾參與的領域。其基本原則在于：對行政質量要求越高的問題，公眾參與的規模就應當越小；對公眾可接受性期望越高的問題，公眾參與的規模就應當越大；如果兩種需要都很重要，就應當在二者之間進行平衡。舉例而言，在制定和發布《哈爾濱市中央大街步行街區管理辦法》和《哈爾濱市人民政府關于保證供應穩定物價保障群眾基本生活的通知》時應當接納較高限度的公眾參與；而在制定和發布《哈爾濱市組織機構代碼管理辦法》和《哈爾濱市人民防空工程管理規定》時則應采取較低限度的公眾參與。（2）通過行政法律規范確定公眾參與的具體方式，并按照兼顧質量和效率的原則將其對應到不同的行政領域中去。舉例而言，在聽證會、公民調查、咨詢委員會，由公民發起的接觸、協商和斡旋等參與方式中，《哈爾濱市地理信息市場專項整治工作方案》這類政策的制定應當以專家論證會的形式為主，并通過開放信箱的方式征集公眾意見。（3）通過行政法律規范確定公眾參與的人選，即明確由公眾中的誰去參與，并使參加人的選擇更具代表性。舉例而言，《哈爾濱市企業信用信息征集發布使用辦法》應當接納各個企業的參與，并有限度地接納消費者團體（如消費者協會）的參與。（4）通過行政法律規范確定公眾參與的效力，即公眾參與在最終決策中所占的比重。比如，《哈爾濱市家電下鄉推廣工作實施方案》可以將公眾意見大范圍地轉化成規范性文件；相反，《哈爾濱市食品生產加工業整治工作方案》中就不應過多引入相關生產者的意見。

四、結語

面對實踐過程中的種種問題，行政機關不僅需要避免無限制、無章法的公眾參與，而且應當對公眾參與的度與量進行平衡——既要避免不當地取消或否定公眾參與的情形，也要防止公眾參與在不適當的領域通過不合理的方式展開；而更重要的是，公眾參與的諸種事項應當通過法律文件的形式進行規范，這樣一方面能夠避免公眾參與淪為行政機關可為可不為的“可選項”，另一方面也能為公眾參與確立科學而合理的實施標準，最終使其在行政法治的框架下發揮應有的實踐功效。

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[9]趙杰.淺析我國公共決策中公民參與的適度性[J].廣西青年干部學院學報,2008,(6).

D035

A

1002-7408（2012）03-0053-03

劉福元（1981-），男，哈爾濱人，哈爾濱工業大學法學院講師，哈爾濱工業大學管理學院博士后研究人員，法學博士，研究方向：行政法學。

[責任編輯:張亞茹]