日本農業政策演化過程及其對我國的啟示

劉加林

(湖南人文科技學院區域經濟研究所，湖南婁底417100)

日本農業政策演化過程及其對我國的啟示

劉加林

(湖南人文科技學院區域經濟研究所，湖南婁底417100)

日本作為亞洲經濟強國，始終重視農業產業的發展。經過戰后25年的發展，日本將落后的農業建成了具有高度發達的農業，實現了農業現代化，世人矚目。本文探討了日本農業發展政策的演變過程，分析了日本現代農業發展中，農業政策變化過程，總結其經驗，以便能為我國在新形勢下研究解決農業經濟發展的系列問題提供借鑒作用。

日本;農業政策;啟示

溫家寶總理在2011年的政府工作報告中明確提出:堅持把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重，確保農產品供給、多渠道增加農民收入;大興水利，全面加強農業農村基礎設施建設;加大“三農”投入，完善強農惠農政策，推進農業農村現代化。日本與中國具有相似的自然條件、資源稟賦、社會文化，農業結構和農業生產體系也極似趨近。二戰后，日本農業取得了顯著發展，用短短的25年時間就完成了農業現代化改造，農業生產技術和農業生產管理水平跨入世界前列。分析日本農業政策演化歷程，以其為鏡，將能對中國農業、農村、農民問題的解決提供理論依據并給予指導。

一、日本農業政策演化

日本農業是在一窮二白的基礎上通過不斷努力尤其是政府的政策支持、民間農業團體的利益誘致下發展起來的。它的發展對發展中國家具有廣泛的指導意義和現實意義，當然對指導中國農業的發展也不例外，特別是其政策的制定。

(一)二戰前的農業政策 日本戰前農業政策演化歷經四階段，有共性存在也有個性特點。共性就是日本農業政策不斷調整并基于發展的需要反復修正，個性在于政策調整的側重點不同。

1．7－8世紀的日本農業表現為種植水稻，在此時期新修了一部分農田水利設施，以保證農業生產所需，如修建蓄水池。此時期農業政策為簡單新修水利基礎發展近乎自然的農業［1］。

2．德川中期人口密集迅速壯大，大規模的農田開墾日益凸顯。為解決灌溉能力的不足，德川幕府開始修建灌溉設施和水渠，推動農業發展，為日本近代農業生產力發展做好了準備。

3．江戶時代，大規模耕地開墾作為生產要素對農業發展提供了豐裕儲備，此時期農業基本政策主要是強化村莊協心力，實行內部平等，注重“和”的精神，贊賞刻苦勤勉。

4．明治維新時期的農業政策。19世紀中葉，針對日益惡化的社會環境，日本農業政策為擴大農業生產，加快糧食生產，進行農業的價格和財政資金支持，提出“置產興業，富國強兵”。大力發展教育，推廣農業技術，培養農業技術人才;提高生產要素的投入以增施有機肥和化肥為主。與此同時據相關資料表明，日本于1921年頒布《稻米法》，1933年制定《米谷統制法》，對稻米實行關稅保護，提高農民種糧積極性，興修農業水利基本建設，改造河道碼頭［2］。

(二)二戰后的農業政策 二戰后，日本政府對內對外政策發生了根本性的轉變，新興產業通過競爭迅速發展壯大，例如本田、松下、豐田等企業。工業發展的同時，農業經濟發展穩步推進，農業生產力飛速發展。農業政策主要經歷了四次大改革，其主要如下:

1．1945－1960期間:“強制征購”糧食政策向“糧食增產”政策轉化。日本戰后初期是屬于一個非常特殊的歷史時期，為解決當時的問題，實施“強制征購糧食”的政策。1945年10月任農林相的松村謙三的發言揭開了戰后耕地改革的序幕，1946年的改革取得了徹底的勝利，在一定程度上提高了農民的耕作積極性［3］。農業投資隨著品種改良、化學肥料、農藥的普及也得到了飛躍發展。(如表1)

表1 日本改良品種與有機肥氮肥的適應性比較

1948年，為了促進現代農業技術的開發，加強農業的改良與推廣，通過了《農業改良助長法》，1953年為了推動農業機械化技術的普及，通過了《農業機械化促進法》。期間也有《耕地改良法》、《旱田農業改良法》、《肥料管理法》等一些基本的法律與法規實施，這些標志日本農業政策正式轉入到保護、發展農業方向來，糧食連年增收、并且出現日本歷史上從未有過的“神武景氣”，持續時間達到31個月，糧食增收政策得到徹底體現，為之后的現代農業發展打下堅實基礎［4］(P9)。

2．1960－1970年期間:“基本法農政”時期。自1960年以后，日本經濟學家不斷強化提出“經濟合理主義”思想，這一度成為當時日本農業政策制定的基本原則。日本在1960年10月就提出《農業的基本問題與基本對策》的咨詢報告，并總結出六大主要影響農業生產率低下的原因。以此報告為基礎，制定并頒布了《農業基本法》。在基本法的指導下，日本農業生產和農民收入得到快速的增長，例如，在1960－1970期間，農業生產基本實現機械化、農民收入增加了近兩倍［5］。

3．1970－1998年期間:“綜合農政”時期。日本在之前的農業政策改革中，出現糧食價格大漲的問題，在反思其政策后，1970年2月，日本政府提出“綜合農業政策”。“綜合農政”的主要重點就是要修改以稻米為主要重點，同時要加快畜牧水果等方面的生產，并且擴大流通與消費的綜合性糧食生產與供給。到20世紀70年代初，日本農業基本實現現代化，各項指標諸如機械裝備水平、單位面積化肥施用量、灌溉面積比重等在發達國家中已處于領先地位。此時期日本農業政策目標發生了顯著變化，從增加糧食食品生產轉向縮小城鄉收入差距上來，實行價格支持和貿易保護(如圖1)。圖1主要是日本在農業保護上采取的措施，在自由貿易市場的前提下，為了防止農產品的快速上漲或快速下跌，為穩定市場交易，政府采取相關的手段和措施，進而調整供求關系。

圖1 價格平衡帶制度

4．1999年—至今:新基本法時期。舊的農業基本法在一定程度上促進日本農業的快速發展，同時也在日本農業現代化模式下逐漸暴露出問題。1999年7月，日本政府頒布新的《糧食、農業、農村基本法》。新基本法的推出是基于國內國外大環境。國內主要要解決舊法下所形成的矛盾問題，而在國際上來看主要是順應烏拉圭回合農業協議而所制定的國內政策調整。新基本法為日本農業經濟發展帶來前所未有的影響，概括起來主要有兩點［6］:其一就是原有的價格支持政策向市場機制轉化，帶來最為直接結果是糧食價格下降，而對農戶有益。其二就是日本糧食自給率降低，糧食安全受到挑戰。盡管如此，新基本法的實施也促進日本農業現代化的進一步發展，為日本農業經濟的穩步發展提供了一定的法律保障。

二、日本現代農業發展政策調整

日本現代農業發展的鼎盛期在于農業政策的修正，例如1993年12月，日本政府宣布接受《農業協議》，1994年末通過了《新糧食法》，替換持續了近半個世紀的《農業基本法》，1999年通過《大米流通法》，同年7月頒布了《食品、農業、農村基本法》，2001年通過“農業經營政策大綱”等，2001年，日本提出要扶植發展規模經營，提高國內農產品競爭力，改善農產品銷售與流通環節政策。

此外，在“WOT農業協議”框架內，日本政府積極調整農業政策，主要是向符合WTO農業規則的農業支持政策轉移。將過去農業生產的補貼的費用全部放在了WTO規則允許的“綠箱”措施范圍內。具體而言表現在以下幾個方面:

(一)實行農產品的價格支持 在WTO農業規則下，各國政府禁止對農產品實行直接生產補貼和價格干涉，但是日本靈活應用“綠箱”政策和“黃箱”政策，強化農業保護政策。防止市場機制與農業生產弱質性共同作用，引起農產品價格波動損害農民利益和阻礙農業生產，為達到穩定農產品價格，建立穩健的價格機制。價格支持是日本農業保護的重要手段，其形式有:(1)管理價格制度，為了確保國民的糧食供應和國民經濟的穩定，對糧食采用政府收購手段就是，價格由政府定，例如稻谷、煙草等;(2)價格穩定帶制度，在自由貿易市場交易中，政府通過買進和賣出的方式，穩定農產品的價格在一個合理的區間波動，使農產品價格不至于暴漲和暴跌，影響農民的收益，阻礙農業生產的再發展;(3)最低價格保護制度，主要保護大麥、小麥以及加工用的土豆、山芋、甜菜、甘蔗等的價格支持，政府為了阻止這類農產品價格跌到最低水平，規定了一個最低價格標準。(4)補助金制度，政府制定一個目標價格，當市場上農產品的價格低于價格時，政府就把實際市場價格與目標價格之間的差額直接補貼給農民。(5)穩定基金制度，由相關政府機構、團體建立的一項基金，以穩定正常價格減少農民的總體收入水平下降。

(二)農產品的生產補貼 日本農業保護不單純限于農產品價格的支持方面，對農業生產也給予補貼，從而降低生產成本，達到農業增效，農民增收。在日本農業預算中，補貼費用所占的比例非常高，以至于說日本的農業政策就是補貼型農業政策。農業補貼在農業預算所占比例，在1999年超過了70%，同期通商產業預算中補貼費用所占的比例只有50%左右。這種補貼高低標準說明了補貼在農業政策中的重要性。當然，為了公共農業利益的需要，預算中的補貼并非全部在農業生產中用來保護生產者的利益，其中相當部分投到了提高農業生產率、改善流通和促進公共財物供給等方面。對于農業生產產品的補貼形式也是多種多樣。例如為了更好地進行農業生產，對水利建設補貼制度就是日本農業投入補貼的重點對象;農機機械設備補貼制度，農民聯合購買插秧機等大型設備以及某些灌溉、施肥設施等，都可以得到政府的補貼，一般可占到全部費用的50%左右;基礎設施補貼制度;農貸利息補貼制度;災害補貼;農業保險補貼，由政府強制直接參與保險計劃，凡是生產數量超過規定數量的農戶和農場必須參加保險，保費補貼和損失賠償對穩定農民收入起到了重要支持作用［7］。

(三)新型農業保護政策 生產力的基礎是勞動力，日本農業在發展的初期就以飛快的速度上升，這主要是緣由農業機械化的廣泛應用。農業經濟的快速發展，大大提高了農產品的供給能力。但是國內相對需求不僅沒有增加，反而由于過剩引起農產品價格下降，農民收入減少，日本政府對農業的發展進行了政策的調整，在國內實行溫和的限產、休耕、限售政策，進一步穩定農產品價格;對進出口采取適度放松管制政策，實行有計劃的進出口，主要表現在烏拉圭會合上，日本承諾除了稻米以外的所有農產品以關稅壁壘形勢開放國內市場，但同時提高農產品進口標準(質量、環境標準)。其苛刻的農產品進口制度著重從以下幾個方面體現:

1．農產品實行嚴格標簽的管理制度。日本針對在市場上銷售的各類蔬菜、水果、肉類和水產品在國內都必須加貼標簽，對產品的名稱、原材料、生產日期、食用期限、保管方法、原產地等內容進行明確標識，這與其說是從食品安全角度出發，不如說是對進口農產品的一種限制。

2．推行優良農產品產地認證制度，保護農產品質量。在農產品貿易中，日本建立了優良農產品認證制度，對在生產和銷售過程中的農產品進行“身份”管理，優良農產品給予認證并授予認證標志。如對大米和牛肉實行身份證制度，對農產品實行條碼管理，在條形碼上標明生產者姓名、栽培經過、米的種類、認證號碼和產地等，加工者要表明是否是精米、加工批量及號碼，銷售者要在商店提供產地信息備查號碼。如果發現造假，實行黑名單制并處以100萬到1億日元的罰款。

3．實施有機農產品管理制度。在加入WTO后，日本頒布并實施修改后有機農產品及有機農產品加工食品的JAS標準。規定有機農產品必須3年以上不使用化肥和農藥;加工食品中使用95%以上的有機農產品才能標出經過認證的有機農產品標志。遺傳基因轉換技術生產的食品不被承認是有機食品［3］。如通過基因轉換技術栽培的大豆等，即使是3年以上不使用化肥和農藥也不被承認為有機食品。此外，日本發現瘋牛病事件以后，對肉、蛋等畜產品也實施“有機食品”認證制度。

4．對優良農產品給予產權保護。為了保護優良農產品的種子隨意出口和知識產權，日本對這類農產品出口的企業加大了監管力度，目的是為了削弱進口國農產品的價格競爭力。日本的新優良品種保護期原則上為20年，果樹等樹木的保護期為25年。

5．規范農產品技術法規和標準、構筑新貿易壁壘。全球經濟的迅猛發展，貿易也隨之提速，貿易壁壘、貿易摩擦也日益高漲，看似對國民食品安全考慮，倒不如說是新的農業保護手段和新的貿易壁壘。以標準為核心，日本制定了苛刻的、不合理、不科學的標準構筑農產品的進口政策，如不少技術標準和法規與國際通行標準不一致。對農產品安全衛生指標過于苛刻，尤其對農藥殘留、放射性殘留、重金屬含量要求越來越嚴格(如對進口大米的農藥殘留檢測)。同時還在農產品、食品進口方面進行雙重標準、實施歧視性的認證制度和合格評定程序。

三、啟示

中、日兩國社會制度雖各異，但是地理位置和文化傳統近乎相似，從日本農業政策的演化角度分析中仍可得到借鑒。

(一)進一步加強農田水利基本建設 貫穿在日本農業政策的一個核心就是興水利建設。目前，我國農業發展還受制于水利基礎的建設，農田水利基本建設存在不少薄弱環節，農民特別是西部廣大地區處在“等雨耕田、靠天吃飯”的窘境，作為農業發展的命脈——水利建設的滯后，嚴重影響農業綜合生產能力的提高。因此，要解決農業的“命脈”水利，必須唱響“水利是農業的命脈”主旋律，政府要主抓，部門要重視，責任要明確。首先政府要把關系農業豐歉的水利基本建設放在農村工作的首位，真抓實干，實行工作績效考核，采用“一票否決制”。其次，各部門要因地制宜地做好規劃，齊抓共管，各盡其能，協調配合，形成合力。與此同時，健全投入機制，建立多層次、多渠道、多元化的水利投入機制，不斷完善“財政投入為導向、鄉村農戶投入為主體，其他投入為補充”的新型農田水利基本建設投入機制。進一步完善“一事一議”制，加強各類水利資金管理使用，在建設中節儉，強化監督機制，嚴懲水利腐敗行為，確保資金使用“陽光化”，使農業發展穩定、農民增收持續、農村穩定和諧。這與2011年政府工作報告不謀而合。

(二)重視農業知識教育 現代農業是知識農業的競爭和發展，農業勞動力素質的提高是農業發展的先決條件，沒有較高的文化水平和專業基礎知識就無法從事現代農業發展。日本在農業政策制定中都突出農業勞動力的培訓和提高，目前我國雖然在教育上有了較快發展，通過“掃文盲”活動提高了廣大農民科學文化素質，但是農業知識涉及不夠。為此，我們要發展農業教育，在農業政策的制定上突出教育的重要性，加快農村青年的農業技能培訓，成熟一批發展一批，全年不間斷的舉辦農業技術和技能培訓，借鑒國外“綠色證書”準入制度。

(三)適度進行農業保護 農業是弱質產業，這是世界公認的公理，無論是日本在制定農業政策上都直接或間接保護著農業，歐美發達國家也一樣，制定相應政策保護本國農業發展。基于此，我國農業要加強保護意識，盡管加入了WTO，但是我們要利用其所允許的范圍，在政策制定上適度進行農業保護，特別是要完善農業支持保護政策體系，主抓農業補貼政策，用全“綠箱”，用足“黃箱”。目前我國在WTO協議中的綠箱補貼類別上只用到了一半(共12類)，空間比較大，黃箱補貼中的補貼水平也還沒有達到8．5%，在制定農業政策時應該酌情提高“黃箱”政策，適度補貼農業發展，刺激農業生產積極性。

［1］李艷華．從美國和日本農業保護政策中得到的啟示［J］．中國農村科技，2010，(4)．

［2］郭瑋．美國、歐盟和日本農業補貼政策的調整及啟示［J］．經濟研究參考，2002，(56)．

［3］周芳，霍學喜．簡論發達國家的農業扶持政策及啟示［J］．經濟問題，1999，(2)．

［4］速水佑次郎．農業經濟論新版［M］．中國農業出版社，2003．

［5］陳東升．發達國家農業政策體系及其運作［J］．農業經濟問題，1998，(3)．

［6］孫儷．赴日本考察農業農村振興情況的報告［J］．中國鄉鎮經濟，2010，(4)．

［7］金京淑．日本推行農業環境政策的措施及啟示［J］．現代日本經濟，2010，(5)．

F313．0

A

1003-8078(2012)04-0132-04

2012-05-05

10．3969/j．issn．1003-8078．2012．04．42

劉加林(1978－)，男，湖南婁底人，湖南人文科技學院講師，博士。

國家社科基金項目，項目編號:11BGL058。

責任編輯 周覓