架起政策實施與目標之間的橋梁
——科技領域政策工具的運用研究

課題負責人/江洪波、朱春奎

架起政策實施與目標之間的橋梁
——科技領域政策工具的運用研究

課題負責人/江洪波、朱春奎

作為政府治理的有效手段和途徑，政策工具在政策實施與目標之間架起了一座“橋梁”，對于政策執行的效果具有著重要的影響。

政策工具（Policy Instruments）（又稱政府工具、治理工具），目前學界還沒有形成統一的定義。總的來說，是為了完成特定目標的政策手段。

而科技政策工具，則是基于科技領域中政府或其它機構用于推進科技事業發展的手段和途徑，是政策工具中的重要類型；其目標是促進科技資源的優化配置，促進科技與社會的協調發展，使有限的科技投入能夠獲得最大的知識和技術的回報。

國外科技政策工具的選擇和應用

由于各國（地區）經濟、社會以及面臨國際環境有所不同，以及在科研人員、科研投入、科技裝備、信息資源等等科技資源的配置條件等方面也有差異，各國（地區）在科技體制內的政策工具選擇上，側重點也有所不同，大致分為三種模式：

系統綜合型代表是美國和以色列。美國為維持美國競爭力領先的地位，其科技政策的主要特點是：著眼于未來，適應全球競爭環境，以提高整體生產力和國際競爭力、促進經濟增長為目標，政府與企業共同投資于關鍵技術的創新。無論是對于國防科技和基礎研究的大量直接投入，還是對于科技成果轉化的引導，以及通過多種政策工具的使用來促進產業發展方面，美國的科技政策工具都相當全面。以色列雖然是受國土面積、自然條件和人口數量等各方面的限制，但已經建立起相對齊全的軍事、基礎研究、應用技術和產業化等政策工具應用體系，其政策工具是“麻雀雖小、五臟俱全”。

激發創新型 英國、法國、日本、德國等都在科技創新上持積極態度，尤其是德國和日本的科技競爭力較強。但是，受政治方面的限制，德國和日本無法徹底超越美國方面的軍事技術優勢，以及通過軍工技術，轉移到民用的科技優勢，而英國和法國在軍事技術上美國相比的差距也較明顯。因此，這些國家采取的政策工具，側重于基礎研究、技術研發及成果轉化和產業化方面。

聚焦應用型 韓國、中國臺灣、加拿大等地區在基礎研究、國防科技等技術源頭發達國家相比有較大差距，其政策工具運用的目標側重于技術研發和成果的產業化應用。具體而言，從科技政策工具的應用而言，各國科技政策工具大體包括以下內容：

作為政府治理的有效手段和途徑，政策工具在政策實施與目標之間架起了一座“橋梁”，對于政策執行的效果具有著重要的影響。

面向基礎和國防的支持。對于國防科技和基礎研究領域，各國（地區）多采取政府直接投入的形式，通過研究和開發計劃的實施來促進科學知識的積累和關鍵技術的進步。

加強和推進研發聯盟建設。關注研發聯盟及相關研究資助措施的設計是各國普遍重視的政策手段之一，但是各國（地區）在資助重點、條件和資助方法上有所差別。

強化投融資支持力度。該政策工具的對象主要是具有研發能力的中小企業，政府重點通過優化市場融資渠道方式，推進知識與技術導入市場，加快高新技術產業發展。如美國對創新與協同合作的個人或中小企業提供擔保、貸款、融資優惠等措施。以色列政府扶持的“YOZMA”基金提供多樣化的融資支持，包括有償、無償、直接和間接支持，以支持國內高科技產業。德國針對投入研發創新的中小企業提供貸款措施，以公私合資及結構性基金方式對初創的科技型中小企業提供貸款、風險資金及擔保等措施，另對個人亦針對以技術導向創新計劃為基礎的事業也提供風險資金與貸款。法國、日本、加拿大、韓國也都提供各種形式的投融資支持。

關注稅收激勵措施。世界許多發達國家和地區都采取了促進企業提高創新能力的稅收政策，主要有以下幾個方面：針對科研機構的稅收優惠，包括直接對科研機構免征所得稅，對知識產權的轉讓實施優惠以及對企業購買知識產權的費用在抵扣方面給予優惠。如，在美國，企業支付給大學或研發機構的研究費用的65%可用于抵免所得稅；在新加坡，專利持有者以買斷方式出售專利所取得的一次性轉讓收入，作為資本收益免稅等。針對企業研發費用的抵扣或減免的優惠，包含企業研究開發費用準予資本化，可以在規定年限內分年扣除；企業也可以直接將研發費用在當年稅前列支；或者企業當年新增加的研發費用給予一定的比例的稅收抵免；企業研發費用可按實際支出的一定比例超額扣除。針對科研成果轉讓的稅收優惠，包含對轉讓方的稅收優惠，對科研成果購買方的稅收優惠，如，在澳大利亞，企業現成核心技術購進支出允許100%扣除等等。針對研發的儀器設備以及科研用房等固定資產的稅收優惠，如在法國，用于研究開發活動的新設備、新工具，可實行加速折舊。實行加速折舊的固定資產，按正常使用年限（2-10年）提取折舊，折舊年限也可作上下20%幅度調整。

重視教育、培訓與人才培養。從教育、培訓與人才培養的重點來看，各國的側重有所不同：美國普遍重視各層面的教育、培訓與人才培養；英國強調研發層面的人員訓練；德國偏重于創新及創業人才培養；韓國則直接資助提升大學教育與培養產業人才的相關計劃來培養人才。

提供專業配套服務支持。不少國家對于科技園區建設中的專業服務配套極為重視。德國公共部門針對擁有具經濟價值且可專利化發明的個人或中小企業提供資金資助或無息貸款，商業化成功后收入的30%回饋至專利局，以此來協助其將研發成果專利化與商業化。英國由公共部門針對生物技術領域的中小企業提供資金、信息來源以協助企業取得資金，提供專家費用資助以協助企業研發能力的提升，針對符合貿工部技術策略優先領域的公司或研究單位提供咨詢服務或人力訓練相關的費用資助。

幾點思考

通過上述內容的梳理，在科技創新中政策工具的選擇與運用方面，得到以下幾點思考：

定位決定科技政策工具的高度。總結各國實踐可以發現，政策工具選擇的基本依據是一個國家或地區科技創新戰略的定位。例如，雖然美國作為世界大國，以色列作為小國，但他們在追求世界科技競爭中的綜合實力的領先地位有著相似之處，兩者在國防科技、基礎研究、研發及產業化等方面的投入都很大，決定了其最終政策工具的選擇類型和推進思路。

組合構成政策工具的核心特征。強調組合和體系是政策工具制定的核心思想。各國政策工具的運用和實踐并非是一項政策單獨的實施和推進，而是稅收、投融資、財政科技投入、人才、配套服務等相關政策的共同組合、協同配合，在充分發揮多種政策聚焦的同時，也彌補了單項政策力度和涵蓋面的不足。

科技政策工具是促進科技資源的優化配置，促進科技與社會的協調發展，使有限的科技投入能夠獲得最大的知識和技術的回報。

聯盟成為政策工具的重要方向。盡管發達國家（地區）對于研究機構、高校和企業等都有獨立的資助形式，但都較為關注對企業與科研院所、大企業與小企業之間、產學研之間等不同形式的創新聯盟或合作創新活動的資助，從而有效促進創新鏈的完善，強化了政策工具的實際效應。

配套服務是政策工具應用的有效補充。影響創新成功的因素很多，資金投入的瓶頸不是企業發展的唯一瓶頸。因此，與之相配套的人力資源、專家指導、技術培訓、商業化培訓等服務也是支持企業創新的重要支撐。德國、英國、以色列等國的經驗表明，通過有效、合理的組織，這些配套投入往往能夠起到事半功倍的效果，在科技成果轉化中可以發揮重要的激勵杠桿作用。

編者按：

隨著科技創新在國家和地區經濟、社會發展的地位日益凸顯，科技政策工具的掌握和應用也逐漸被重視。對此，本期《軟科學》欄目特刊發上海科技發展研究中心、中科院上海生命科學信息中心及復旦大學等課題組對科技政策工具及其發展應用狀況所進行的梳理和研究。

與此同時，本期將為讀者帶來俄羅斯的“硅谷”——斯科爾科沃創新中心的建設情況及其特點。該內容基于上?？萍记閳笏n題組對俄羅斯推動斯科爾科沃創新中心的建設與發展所進行的跟蹤調研。供讀者參考。

本課題受上海市科技發展基金軟科學研究項目資助，原文刊載于《科技發展研究》2011年第24期