公共財政框架下促進中小企業發展的公共政策解析

吳后寬 麻淑秋

一、公共財政框架下促進中小企業發展公共政策的基本原則

我國政府高度重視中小企業發展，出臺了一系列促進中小企業發展的法律法規和政策措施。政府公共政策的目標包括以下兩個：促進公平與提高效率。中小企業發展的公共政策也包含上述兩個基本目標，實踐中面臨著哪個目標優先的問題。在經濟發展的初期階段，公共政策傾向于效率優先，兼顧公平，而在經濟發展比較成熟的階段，公共政策則需要公平優先，兼顧效率。簡言之，公共政策的側重點隨著經濟與社會發展階段的不同而不同。

（一）促進中小企業發展的公共政策應以公平性為第一原則

“社會和諧”包括基尼系數、城鄉居民收入比、基本社會保險覆蓋率等監測指標，主要反映社會發展的協調程度。國家統計局《中國全面建設小康社會進程統計監測報告（2011）》顯示，2010年基尼系數略高于2000年的0.412，實現程度為79.8%；城鄉居民收入比為3.45，比2000年的2.85上升了0.60，實現程度為70.3%；基本社會保險覆蓋率達到65.6%，比2000年的13.3%上升了52.3個百分點，實現程度為72.8%。國家統計局報告2010年基尼系數略高于2000年的0.412，實現程度為79.8%，世界銀行發展報告2010年中國基尼系數已擴大至0.458?；嵯禂凳欠从尘用袷杖敕峙洳町惓潭鹊囊豁椫匾笜?。聯合國有關組織規定，0.4-0.5表示收入差距較大。由此可見，公平性已經成為建設和諧社會的一項重要任務，促進中小企業發展的公共政策應以公平性為第一原則。企業在制定自身發展政策時，以效率作為第一原則，追求利潤的最大化。政府作為公共權力運行的主體，通過財政政策、貨幣政策以及其他公共政策來促進中小企業發展時，應堅持以公平作為第一原則，在此前提下追求高效率，以增進公共利益。

簡言之，企業自身政策應著重解決效率問題，政府公共政策應著重解決公平問題，尤其是在中國現在基尼系數增大，城鄉收入擴大的現狀下，政策的公平性更應該得到體現。

（二）促進中小企業發展的公共政策的應在公平的前提下兼顧效率

首先，從中小企業的經濟貢獻看。2010年末，全國中小企業超過1100萬家，個體工商戶超過3400萬個。以工業為例，2010年，全國規模以上中小企業44.9萬家，比2005年增長50.1%，占規模以上企業數量的99.3%；中小企業工業增加值增長17.5%，占規模以上工業增加值的69.1%；完成利潤2.6萬億元，占規模以上企業利潤總額的66.8%，是2005年的2.4倍。其次，從中小企業的技術創新能力看。據測算，中小企業提供了全國約65%的發明專利、75%以上的企業技術創新和80%以上的新產品開發。在全國科技園區、高新技術園區中，中小企業比例超過了70%。2010年底，國家高新技術企業中的中小企業比例達到82.6%。

綜上，中小企業成長快，在經濟中占有重要地位，有利于提升自主創新能力、加快經濟發展方式轉變。因此，促進中小企業發展的公共政策應在公平價值追求的前提下力求高效率。政府要不斷完善政策法規體系，營造環境，改善服務，大力扶持小型微型企業發展，鼓勵、支持和引導中小企業進一步優化結構和轉型成長，提高技術創新能力和企業管理水平，推動中小企業走上內生增長、創新驅動的發展軌道。

二、對中小企業進行科學劃型是制定公共政策的基礎

（一）對中小企業的定量劃分有利于公共政策的公平性

無論是理論上還是實踐中，世界各國的中小企業劃分標準不統一，甚至不同行業有不同標準。各國的主要劃分標準包括定性和定量兩種，一般以定性為主，定量為輔。定性標準包含三個基本特征：市場份額小、自主經營及獨立所有權。因為定性標準需要主觀判斷，實踐中難以準確把握。定量標準一般包括三個指標：從業人數、銷售額與資產總額，但不同的國家有不同的標準。大多數國家只采用從業人數和銷售額兩個指標。為了保證政策的公平性與可操作性，目前大多數國家都以定量標準來進行企業的劃分。我國也采用定量標準，指標包括從業人數，還包括行業類型與年營業額。

（二）我國中小企業的劃分標準

顯然，促進中小企業的公共政策的前提是能夠對中小企業進行科學的及時的劃分，不同的經濟發展階段，對中小企業劃分的標準應該有所不同。2003年，原國家經貿委、國家計委、財政部、國家統計局共同制定下發了《關于印發中小企業標準暫行規定的通知》。2011年，工業和信息化部、國家統計局、發展改革委、財政部研究制定了《中小企業劃型標準規定》，把中小企業劃分為中型、小型、微型三種，結合行業特點根據從業人員、營業收入、資產總額等指標制定。

中小企業的劃分標準是隨著國家、地區、行業內經濟發展水平的變化而不斷調整的。新標準在界定企業范圍、數據統計、研究和實施中小企業政策，加強分類指導和推動中小企業發展具有重要意義。第一，有利于中小企業分類管理、政策實施和宏觀決策。第二，有利于加大對小型、微型企業扶持力度。小型和微型企業經濟基礎相對薄弱、科研能力總體偏低。新標準劃出了微型企業，提高政策的針對性與時效性。第三，有利于解決勞動生產率和解決就業的問題。大中型企業勞動生產率較高，小微型企業是勞動力就業的主體，通過修訂劃型標準，有利于現階段在兼顧勞動生產率時更注重解決勞動力就業問題。第四，有利于與國際接軌。西方發達國家均劃分出微型企業類型，新標準界定微型企業便于與國際接軌。

三、促進中小企業發展的法律政策體系

（一）國家層面的促進中小企業發展的公共政策

從2003年1月開始到現在，國家層面制定了四部法律法規（如表1所示），上述法律法規頒布與實施對促進中小企業的發展具有重要作用。其中，《中小企業促進法》規定了從資金支持、創業扶持、技術創新、市場開拓、社會服務五個方面支持中小企業發展，具有綱領性的意義，隨后的所有政府政策都圍繞著這一法律來展開的。國務院2005年2月發布的“非公36條”和2010年5月發布的“民間投資36條”，對推動我國非公經濟發展產生巨大影響。當然，最具有針對性的法規是國務院2009年9月發布的“中小企業29條”。此后，促進中小企業發展的權威性與系統性的政策持續出臺，多層面與多部門的政策扶持氛圍逐漸形成。到現在為止，國家有關部門已出臺了29個針對“國發36號文件”的配套文件。最具有實際實踐指導的政策是工信部2011年9月發布《中小企業“十二五”發展規劃》。另外，2011年12月，工信部聯合多個部門公布《關于加快推進中小企業服務體系建設的指導意見》。

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（二）地方層面的促進中小企業發展的公共政策——以浙江省為例

全國31個省區市出臺了促進中小企業發展的地方政策和法規，其中江蘇、廣東、浙江、上海、遼寧等16個省區市人大常委會頒布了《促進中小企業發展條例》。以浙江省為例，從2006年7月到現在，各級地方政府出臺了很多促進中小企業發展的政策（如表2所示）。最具有實際操作意義的是2011年12月浙江省發改委與浙江省中小企業局發布《浙江省中小企業“十二五”發展規劃》。《規劃》明確了“十二五”時期“從中小企業數量大省向素質強省轉變”這一總體目標；指出了推進中小企業專業化生產、高新化創新等八個發展方向；提出了小企業創業培育工程、中小企業集聚推進工程、技術創新推進工程等“十大工程”；最后提出了加大財稅扶持力度、加大資源要素保障等五個方面的保障措施。

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四、促進中小企業發展公共政策的特征

（一）提高中小企業的生產效率是公共政策的普遍出發點

首先，《中小企業促進法》作為支持中小企業發展最具有綱領性的法律，規定了從資金支持、創業扶持、技術創新、市場開拓、社會服務五個方面支持中小企業發展。顯然，無論是資金支持、技術創新還是社會服務都體現了公共政策對提高中小企業生產效率的支持。由于政策的至上而下的天然特性，因此，各級政府制定政策都圍繞著這一法律來展開的。

其次，由于地方政府具有追求“GDP增長”的內在動力，在制定中小企業發展政策的時候，也不可避免地把追求中小企業的生產效率作為優先目標。因此，政策的至上而下的特性以及地方政府自身目標的雙重動力下，目前中小企業發展政策有著“效率優先”的明顯傾向。

（二）就業優先促進開始成為中小企業成長的第一原則

在2003年《中小企業促進法》出臺時，就業問題并不十分突出，故法律并未把“就業優先”的原則提到很高的地位，僅有第24條提到“特殊中小企業吸納失業人員提供稅收優惠”。而隨后2008年的世界金融危機爆發以及大學生就業等情況的出現，就業問題逐漸成為一個重大社會課題時，中小企業在帶動就業方面的作用凸顯出來。因此，目前政府的中小企業促進政策都大多強調“就業優先”的功能。

中小企業目前為止容納了全國80%以上的就業人口，特別是在新增的就業人口中，中小企業承擔了更大的比例。工信部發布的《中小企業十二五成長規劃》中提出，“十二五”時期，把“就業優先”視為促進中小企業成長的第一原則，而制定的中小企業成長的預期目標并沒有超過8%。

（三）促進中小企業發展政策存在著地區差異

迄今為止，全國31省區市有江蘇、廣東、浙江、上海、遼寧等16個省區市制定了《促進中小企業發展條例》。作為貫徹執行《中小企業促進法》的地方最高級別法規，主要集中在經濟發達的區域，區域差異比較明顯。原因主要是經濟發達地區的市場經濟發育充分，中小企業在市場競爭中處于弱勢，但其在就業、技術創新領域的重要地位，需要政府公共政策的扶持。換言之，地方的中小企業發展的政策的制定存在著市場倒逼機制：中小企業發展快速且地位重要的地區，越是要求政府給予扶持，即市場倒逼政府出臺公共政策糾正市場失靈。

五、結束語

總體而言，目前國家對于促進中小企業發展的公共政策逐漸形成體系，但仍然存在著若干問題。第一，政策措施的細化與落實問題。相當部分的國家法律與政策原則規定，還沒有細化為地方的具體措施，尤其是對于中小企業具有第一重要意義的“資金扶持”措施。直到近期金融危機導致很多地區中小企業資金鏈斷裂時，中小企業的資金支持政策的效果仍舊沒有得到很好的體現。，第二，政策的穩定性問題。相當多的政策措施，尤其是對中小企業稅收優惠短期化的傾向明顯，使得企業的行為也呈現短期化，對中小企業成長并不十分有利。因此，出臺中小企業的產業政策，尤其是穩定的稅收優惠政策顯得尤其重要。第三，“就業優先”的原則并沒有得到很好的體現。就業公平是當前提高中低收入者收入，縮小貧富差距的一條重要途徑，而中小企業具有這方面的獨特優勢應該得到充分體現。因此，在地方制定具體政策措施時，要把促進中小企業的就業作為重要原則來考量。第四，促進中小企業發展政策的地區差異性很大。無論是從省際差異還是從縣市差異看，中小企業的促進政策都表現出很大的差異，這從某種程度會對政策的公平性產生影響。

[1]全國人大，中華人民共和國中小企業促進法，2002年6月.

[2]國務院，《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》（國發[2009]36號），2009年9月.

[3]工信部等，關于印發中小企業劃型標準規定的通知，工信部聯企業[2011]300號.

[4]工信部，“十二五”中小企業成長規劃，2011年9月.

[5]浙江省人大，浙江省促進中小企業發展條例，2006年7月.

[6]浙江省政府，浙江省人民政府關于促進中小企業加快創業創新發展的若干意見，2010年1月.

[7]宋新力，中小企業政策法規體系完善之路J]，經濟，2012年1月.

[8]王學忠等，中小企業政策法規的價值目標J]，山東青年政治學院學報，2011年5期.

[9]陳寧，中國中小企業政策的反思——由工具理性走向價值理性J]，中州學刊，2011年1期.