社會民生事業投入問題研究

王元京，朱藝云，杜格非

(1.國家發展和改革委員會 投資研究所，北京 100274;2.中國人民大學 農業與農村發展學院，北京 100872;3.中國人民大學 經濟學院，北京 100872)

一、社會民生事業的基本含義及特征

1.社會民生事業的界定和范圍

民生問題是一個深刻的歷史唯物主義命題。所謂民生，即有關國民的生計與生活。孫中山曾經將民生概括為衣、食、住、行四要素。不過，時代在發展，民生的要素也在不斷變化。在現代社會中，民生和民主、民權相互倚重，而民生之本，也由原來的生產、生活資料，上升為生活形態、文化模式和市民精神等既有物質需求也有精神特征的整體構成。

現代意義上的民生概念有廣義和狹義之分。廣義上的民生概念幾乎可以延伸到經濟、社會、政治和文化等任意領域，甚至還可以包括歷史觀方面的問題。這樣一來，由于不宜操作和把握，反倒容易沖淡人們對直接、切身、具體的民生問題的關注和改善，使民生問題難以同改善民生的具體政策有效地結合起來。狹義上的民生概念主要是從社會層面上著眼。從這個角度看，所謂民生主要是指民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況等等。相對而言，狹義上的民生概念比較準確，容易同具體層面上的民生政策吻合。本文所涉及的民生一詞都是指狹義上的民生。

改革開放30多年來，中國在經濟領域取得了巨大成就，但是，民生改善相對滯后，這成為黨中央高度關注的問題。十六大以來，黨和政府把以民生為重點的社會建設擺在了更加突出的位置，關注民生、改善民生被提上重要議程。以科學發展觀為指導，“十一五”規劃提出了加大社會事業的投資力度，落實“五個統籌”，加強和諧社會建設的要求。十七大報告則首次將“要努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”作為改善民生的明確目標。國務院總理溫家寶在云南德宏考察時說:“教育是民生之基，健康是民生之本，分配是民生之源，保障是民生之安”，進一步闡明了民生事業的范圍所在。基于上述對民生概念的認識，以及可操作性原則，本文在研究民生投入時主要包含了四大塊內容:教育、醫療衛生、社會保障和文化體育。

2.社會民生事業的類型和特征

保障型社會民生事業，是與社會成員共有的生存權與發展權密切相關，滿足每一個社會成員最基本服務需求的社會民生事業，包括義務教育、公共衛生與基本醫療、全民健身和社會保障在內。它有兩大基本特征:一是共享性;二是必需性。非保障型社會民生事業，指滿足社會成員較高層次服務需求的非基本公共服務，包括非基本醫療、非義務教育、商業保險、商業文化和商業體育等等，它具有兩大基本特征:一是具有一定的排他性;二是非必需性。

3.社會民生事業投入評價指標

我們選取了教育、醫療衛生、社會保證和文化體育四大類指標來衡量民生發展狀況。其中，每一大類指標又由若干子指標構成，具體見表1所示。

表1 民生事業評價指標體系

二、社會民生事業投入的問題

改革開放30多年來，我國社會民生事業投入不斷增加，隨著我國社會經濟發展水平的不斷提高，我國居民民生類需求也不斷增加。但是，我國民生投入持續快速上升，依然無法滿足城鄉居民日益增長的民生需求。

1.教育投入不足引發的民生問題

(1)教育事業的投入總量不足

根據聯合國開發計劃署《2003年人類發展報告》提供的數據，2000年中國公共教育支出占GDP比重僅為2.1%，不僅低于中等人類發展水平國家平均數，而且還低于人類發展水平國家平均數。中國可能是當時世界上這一比重最低的國家之一。這反映了2000年中國政府在公共教育領域的嚴重缺位，尚未從經濟增長型政府轉向公共服務型政府。2007年，我國公共教育支出占GDP的比重已經提高到3.32%，與國際水平相比仍然偏低。根據國際數據，我國公共教育支出不僅低于高收入、中等收入國家，而且低于世界平均水平。

(2)教育投入不足導致“亂收費”

世界上許多國家尤其是高收入國家均實行了12年基礎教育全免費，政府在基礎教育方面是徹徹底底的買單者。但是，從表2可見，我國基礎教育的小學、初中、高中的10%、20%、50%卻是個人與社會承擔。公共教育投入不足使得教育亂收費成為公眾對教育行業最為關心的問題。國家發改委公布了2006年上半年價格舉報六大熱點，教育亂收費投訴高居價格投訴榜首。有媒體披露我國10年來教育亂收費已達2 000億元。中國社會科學院2005年《教育藍皮書》的調查表示，子女教育費用在中國居民總消費中排在第一位，超過了養老和住房。教育負擔成為民生的主要負擔(見表2所示)。位:%

表2 不同層次教育財政投入與個人負擔比例 單

2.醫療衛生投入不足引發的民生問題

(1)醫療衛生投入總量不足

2009年，我國醫療衛生支出占GDP的比重僅為5.13%，遠低于高收入國家和中等收入國家的水平，只與低收入國家水平相當。但與高收入國家相比，我國人均醫療支出是很低的。高收入國家的人均醫療支出，以美元計算，是我國的52倍。我國的嬰兒死亡率和平均預期壽命都高于世界平均水平。我國的平均預期壽命高于中等收入國家，這是由我國人口的體質和飲食結構有關，也是我國民生發展的優勢所在。但是，在享有的衛生設施人口占總人口的比重上，我國則明顯處于低水平，只略高于低收入國家的38%。我國每千人口醫生數和床位數基本與國際水平持平(如表3所示)。

表3 中外衛生投入與產出比較

(2)財政性衛生投入不足導致“看病難”

2009年財政衛生支出占衛生總費用的比例為27.23%;同期，城鄉居民個人支付的醫療費為72.77%。公共投資不足，在很大程度上促使了衛生機構向服務者收取費用，1990—2009年，醫療機構業務收入從662.6億元增加到10 341.24億元，20年間增加了15.6倍。多年來，城鄉基本醫療衛生服務發展差別很大。2009年每千人醫院和衛生院床位城市是農村的3倍、人均基本醫療保險城市是農村的10倍、人均衛生費用城市是農村的4.09倍。而同期農村居民人均純收入僅增長4倍。居民疾病經濟負擔加重，看病難、看病貴現象嚴重，衛生服務可及性和利用受到影響，正因為如此，2000年“世界衛生報告”中，我國衛生籌資公平性在191個成員國中排名第188位，反映我國衛生籌資的不公平程度已經達到了難以容忍的地步。

3.社會保障投入不足引發的民生問題

(1)社會保障投入總量不足

我國社會保障和福利支出情況明顯低于世界平均水平。與其他國家相比，我國在社會保障總體支出水平上的差距主要不是體現在微觀水平上，而是體現在社會保障特別是社會保險制度覆蓋面較小。從城鎮來看，我國社保覆蓋率大致還能接近世界平均水平，但綜合農村的社保情況，我國將明顯低于低收入國家。

(2)社會保障投入不足導致“低保障”

2009年末全國參加城鎮基本養老保險人數23 498萬人，參加城鎮基本醫療保險的人數40 061萬人，參加失業保險的人數12 715萬人，參加工傷保險的人數14 861萬人，參加生育保險的人數10 860萬人。這些數字表明，我國社會保險覆蓋率最高僅為三成左右。現有社會保險費僅能做到現收現支，節余資金與不斷增長的需求相比顯得微不足道。要迎接人口老齡化、城鎮化的挑戰，完善社會保障體系的任務十分艱巨。

社會保障投入標準偏低。根據相關數量顯示，我國基本養老保險、失業保險和基本醫療保險三大保險的保障標準遠遠適應不了基本民生的需要。2009年，基本養老保險基金支出為8 894億元，人均支出僅3 776元，每月315元;失業保險領取人數235萬人，基金發放共367億元，人均領取15 617元，每月1 301元;基本醫療保險參保人數40 147萬人，基金支出為2 797億元，人均支出僅697元。上述支出標準在我國居民消費價格總水平同比漲幅不斷提高形勢下，現行社會保障標準顯得過低，涉保對象日子過得越來越緊。

三、未來社會民生事業的投入目標與任務

1.總體目標

我國經濟已連續快速增長了30年，經過最近幾年的發展，全面建設小康社會已站到了更高的起點上。據國家統計局統計科學研究所課題組測算，到2006年，我國全面建設小康社會的實現程度達到69%[1]。而針對全面建設小康社會的目標，人口總量到2020年將控制在14.5億人以內，人口素質大幅度提高，城鄉間、區域間差距擴大的趨勢得到扭轉[2]。黨的十七大提出，到2020年，人均國內生產總值要比 2000 年翻兩番[3－4－5]，①全文均不考慮匯率和通貨膨脹率對購買力的影響，均以2006年實際的價格計算。這個目標考慮到了人口增長和流動因素[6－7－8]，更有利于客觀反映中國經濟發展的實際水平，也更有利于如實反映人口流動對不同地區經濟增長的貢獻。

“十一五”時期我國都將面臨城市化的加速發展，面臨巨大的社會變遷，未來的幾十年，我國將從一個農民為主體的社會變成一個市民為主體的社會。1996年，我國政府向聯合國提交的《中華人民共和國人類住區發展報告》中預測，到2010年，我國城鎮人口將達6.3億左右，城市化水平將達45%。國家統計局資料表明，2010年我國城鎮人工已達66 557萬人，城市化水平達49.7%。②2010年數據為第六次全國人口普查初步匯總數。國務院發展研究中心李善同提出，到2020年城市化水平將提高到60%，平均每年提高1.5個百分點[9]。根據相關研究[10－11－12]，筆者預測我國城市化率將由2006年的43.9%逐步增長到2020年的60.5%。

2.優先發展教育，建設人力資源強國

(1)發展目標

國家要實行教育發展優先的國家戰略，建立比較完善的現代國民教育體系和終身教育體系，保障人民享有接受良好教育的機會，逐步提高全體人民受教育年限，并達到世界較高水平;促進教育公平，逐步縮小城鄉、區域教育發展差距，特別是初等教育和中等教育發展差距;普及和鞏固九年義務制教育，消除文盲半文盲人口;基本普及高中階段教育;加快發展多種形式的城鄉職業教育;高等教育在擴大規模的基礎上，重點是提高教學質量，優化學科專業結構，培養高層次人才，建設高水平大學和重點學科，增強學生的實踐能力、創新能力和就業能力、創業能力，建設學習型社會。

(2)發展方向

一是打好初級教育基礎。未來要落實農村義務教育經費保障機制，國家應制定義務教育辦學條件和質量標準，使城鄉各學校辦學條件、經費投入和校長、教師的配備及其待遇大致均衡，使每一所學校都能達到基本標準，提高每一所學校的教育質量。

二是大力發展職業教育。近年來，“技工荒”的問題日益突出，反映了我國中等職業教育投入不足已經成為制約工業化、城市化發展的重大因素。未來要以就業為導向，擴大職業教育規模，加強勞動技能培訓，通過加強職業教育基礎能力建設，建設一批高、中等職業院校、農村標準化職業教育中心和職業教育實訓基地建設，培養高素質勞動者和實用型人才。

三是加快普及中等教育。在完成了9年制義務教育的目標之后，為提高從業者受教育年限，要全面普及和基本普及高中教育，實現12年義務教育。從全局來看，投入與發展不足成為影響我國人口素質與從業勞動力文化水平提升的重大因素。因此，未來需要加大對中等教育的投入力度。

四是高等教育優化發展。我國高等教育連年擴招，獲得超常規發展，已成為世界上規模最大的高等教育事業。但是，高教事業規模擴張導致的質量下降與大學生就業難的問題日益突出。因此，未來要推進高水平大學和重點學科建設，使高校成為國家和地方解決經濟、科技和社會發展重大問題的基地，使若干所大學和一批學科達到或接近世界先進水平。

(3)投入發展重點

從全局來看，未來要建設世界上最大的學習型社會，關鍵在于促進和實現教育公平，逐步縮小城鄉、區域之間的基礎教育發展差距，因此，未來教育投入的重點應當放在實現城鄉教育均等化與區域教育均等化方面來。

一是實現城鄉義務教育均等化。目前城市中“普九”的任務早己完成，“普及十二年”教育已經被列入國家2020年教育發展戰略，但農村地區“普九”的任務依然尚未完全實現，部分地區完成“普九”的標準很低，且相當脆弱。因此，從現在到2020年，要把義務教育的投入重心放在農村不動搖，實現不分城鄉的義務教育辦學條件與師資條件(數量、質量)大體相等。要采取傾斜投入的手段，更快地提高農村初中與小學辦學條件與師資條件，到2015年或者2020年，使得城鄉義務教育的辦學設施、辦學設備、教師合格率(小學專科及專科以上學歷教師、初中本科及本科以上學歷教師)均達到國家標準。

二是實現區域之間基礎教育均等化。減小地區之間基礎教育辦學條件與師資條件(數量、質量)的差別，也是教育投入的核心目標。根據基礎教育的存量與的流量投入指標分析比較，30個省市自治區(不含西藏)基礎教育可以劃分成三類地區(如表4所示)。未來應當加大對第三類地區和第二類地區的基礎教育投入，以縮小三者之間的發展差別。

表4 不同地區基礎教育發展差別狀況

3.加強醫療衛生服務

(1)投資目標與任務

醫療衛生事業的投資目標是，到2011年，基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民，基本醫療衛生可及性和服務水平明顯提高，居民就醫費用負擔明顯減輕，“看病難、看病貴”問題明顯緩解。到2020年建立起與社會主義市場經濟體制相適應的醫療衛生體系，加強公共衛生建設，統籌城鄉衛生事業協調發展，提高衛生服務的公平性和可及性，進一步提升國民健康水平，打破城鄉、所有制等界限，建立覆蓋全民的、一體化的醫療衛生投融資新體制。

一是加強公共衛生基礎設施建設。1990—2009年，盡管公共衛生機構費用占衛生總費用的比重6.5%提升到8%，但是仍然遠遠滿足不了公共衛生的投入需求。從未來看，要加大投入，提高疾病預防控制能力和醫療救治能力，提高應對突發公共衛生事件的能力和衛生執法監督能力，提高重大疾病預防控制能力和醫療救治能力，做好重大疾病防治、精神衛生防治和婦幼衛生工作，使公共衛生基礎設施得以不斷加強。

二是大力加強農村醫療衛生事業。盡管我國政府加大了對農村地區醫療事業的投入，但農民仍然缺乏基本醫療保障，缺乏抵抗大病風險的能力。未來要重點加強縣級醫院(含中醫院)、鄉鎮衛生院、邊遠地區村衛生室建設，加強農村衛生人才隊伍建設，定向免費培養培訓農村衛生人才等等。

三是加強基層醫療衛生事業。基層衛生機構雖然承擔了大量的公共衛生服務和基本醫療任務，但是卻獲得極少的政府支持，基本醫療費用主要來自居民個人的現金付費，過度依賴使用者付費。從全局來看，社區醫療是與民眾聯系最緊密、最需要大力發展、但又發展嚴重不足的醫療事業。未來需要大力加強社區醫療衛生基礎設施建設，把基層醫療衛生服務網發展成為世界上覆蓋面最大的、最具效力的醫療服務網絡。

四是建立基本醫療服務保障制度。要以保障城鄉居民基本醫療服務為目標，持續、穩定地提高政府衛生投入保障度，使政府衛生投入向基本醫療傾斜，向農村、欠發達地區、基層社區醫院傾斜，建立基本醫療衛生服務的網絡，擴大基本醫療服務的覆蓋面，減輕低收入群體的就醫負擔，建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系。

五是加強醫藥衛生科學研究體系建設。重點支持國家級醫藥衛生科學研究機構建設，加強對基礎醫學、臨床醫學、預防醫學、藥學與新藥創制、中醫藥學與中醫藥現代化、特種醫學等研究項目的支持。提高醫學科學研究創新能力。加強新藥創制與醫療器械的研制，并促進科研成果推廣應用。加強醫藥衛生基礎設施建設，建立我國醫藥衛生科技大平臺。

六是推進公立醫院改革。2009年已經開始試點，2011年逐步推開。改革公立醫院管理體制和運行、監管機制，提高公立醫療機構服務水平。推進公立醫院補償機制改革。加快形成多元化辦醫格局。

(2)重點任務

從全局來看，在各方面投入能力有限的情況下，加強醫療衛生服務的重點應當放在兩個方面:

一是實現城鄉基本醫療服務均等化。基本醫療衛生服務關系廣大農民幸福安康，必須盡快惠及全體農民。因此，未來要統籌城鄉基本醫療投入，不僅要提高農村合作醫療籌資標準和財政補助水平，加大對農村醫療衛生基礎設施與衛生人員隊伍的投入，為向農民提供安全價廉的基本醫療服務，重點解決農民看病難問題，而且還要把整個醫療衛生的資源投入的重心向農村傾斜，逐步縮小乃至消除城鄉差距。

二是縮小地區之間的醫療衛生事業的發展差距。實現地區之間基本醫療服務條件(數量、質量)差別縮小，也是公共財政投入的核心目標。根據醫療衛生投入的存量與的流量投入指標分析比較，30個省市自治區(不含西藏)醫療衛生事業投入可以劃分成三類地區。未來應當加大對第三類地區和第二類地區的醫療衛生投入，以縮小三者之間的發展差別(如表5所示)。

表5 不同地區醫療衛生發展差別狀況

4.建立完善的社會保障體系

社會保障是民生之盾，保護基本群眾的利益是政府義不容辭的責任。從前文可以看出，我國社會保障狀況不容樂觀，尤其是農村社保。故應該加大對農村社保的關注，進一步完善社會保障制度，改善人民的生存環境。

(1)投資目標與任務

按照2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務，基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系成為其中一項重要內容。今后十幾年我國的養老、醫療、失業和工傷保險覆蓋范圍要比現在增加數倍，成為世界最大的社保體系。

一是完善社會保障體系。要以社會保險、社會救助和社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療和最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系，完善城鄉居民最低生活保障制度，擴大社會保障的覆蓋面，逐步提高保障水平。

二是健全農村社會保障體系。建立新型農村社會養老保險制度。做好被征地農民社會保障工作。完善農村最低生活保障制度。全面落實農村五保供養政策。完善農村受災群眾救助制度。發展農村老齡服務、社會福利和慈善事業等等。

三是提高城鄉醫療救助水平。把全國城鄉低保對象全部納入城鄉醫療救助范圍，提高對農村和城鎮低保人員的門診、住院醫療救助標準，提高城鄉醫療救助水平。

四是社會福利機構設施建設。在農村五保對象比較集中的縣城、鎮、鄉新建敬老院，擴建敬老院，新建州級社會福利院、兒童福利院、救助管理站、流浪未成年人與乞討人員救助保護中心。

(2)投入重點

我國社會保障體系在城鄉之間存在巨大落差。目前，城鎮以養老、醫療、失業、工傷和生育五大社會保險為主體的制度體系，幾經改革日臻完善;而農村社會保障制度建設尚處于起步階段，農村居民保障水平遠低于城市居民。因此，未來要把社會保障與社會福利的投入重點放在農村，提高農村社會保障與社會福利的水平，逐步縮小乃至消除城鄉差別。

四、結論和建議

為實現社會民生事業發展目標，要進一步拓展以公共財政為核心的穩定的資金來源，推進投融資體制改革，擴大社會資金來源。

1.建立財政投入穩步增長機制

為了彌補公益性社會事業的“欠賬”，實現社會事業發展的長遠目標，迫切需要建立財政投入穩步增長機制，把社會事業納入有保障的財政投融資制度框架。鑒于公益性社會事業的財政投入來源不穩定、不到位、比例偏低、難以適應發展需要的現實狀況，政府應當建立財政投入的保障機制，逐步加大財政投入增長力度，開拓新型的、穩定的財政資金來源，優化社會民生事業的支出結構。

2.規范財政轉移支付

加快落后地區社會民生事業的發展，除了發揮各地的積極性，努力開拓融資渠道以外，還需要規范財政轉移支付，建立多層次的財政平衡機制，增強欠發達地區社會事業的投融資能力。政府應當建立規范的轉移支付體系，加大高層政府財政轉移支付的力度，完善地區之間橫向轉移支付機制。

3.充分利用市場機制

在社會事業建設中，除了加大財政投入之外，還應當跳出現行融資的狹窄空間，充分利用市場機制融資，從國際上來看，在政府部門資金不足的情況下，可以采取市場化的手段融資，但是融資必須限制在政府資信有保障、可償還的基礎之上。政府應當擴大財政信用功能，建立社會事業投資基金，豐富社會事業的資金來源，政府舉辦公共工程，引導社會資金配套跟進。

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