教育支出分權與地區人力資本

余靖雯

(北京大學光華管理學院，北京 100871)

一、引 言

近幾十年來，無論是發展中國家還是發達國家在財政制度安排上都存在著事實上的分權。財政分權就是上級政府給予下級政府一定的稅收征收權和財政支出責任，使得下級政府對本級的預算和財政支出結構有更大的自由度，從而更好地為轄區居民提供公共物品以及服務，描述財政分權的方式有很多，但是中心有兩個:授權(Delegation)和放權(Devolution)。

公共經濟學的有關理論指出，由于地方政府在信息方面有優勢，比中央政府更了解轄區居民的偏好和地方的資源條件約束，財政分權能夠提高公共部門的效率，實現資源的優化配置，從而加快地區和國家的經濟增長[1]。雖然財政分權理論在政策上一般主張讓地方政府擁有更多的財政資源支配權，但是財政分權也有內在的缺陷。例如，財政分權引起同級政府的稅收競爭和公共服務競爭，這就導致市場割據、地方保護和重復建設。一些具有外部性的公共品比如教育和醫療，地方政府不愿意提供，可以搭便車或者在績效考核中并不體現，導致這類涉及到民生的支出嚴重不足[2]。地方政府比中央政府擁有更多的信息，可能導致腐敗，財政支出偏向于難以監督、更好尋租的支出類型[3]。因此，適當的集權，能消除地方政府競爭負的外部性，達到規模經濟。而財政分權就存在著一個“度”的問題，過分集權和過分分權都不利于經濟發展。

中國也不例外，逐漸走上“分權”的道路，朝著“財政聯邦主義”(Fiscal Federalism)改革。特別是1994年分稅制，在一定程度上建立了制度化的政府間分權體系。很多學者都認為，中國經濟改革成功和飛速發展的一個重要因素就是財政分權，分權激發了地方政府的積極性，帶動了地方的活力，促進了經濟發展。Lin和Liu采用中國內地28個自1970—1993年的截面數據實證分析，得出了財政分權對經濟發展起了顯著的作用[4]。但是，由于財政分權是一把“雙刃劍”，對經濟發展也不完全是正的影響。Zhang和Zou檢驗了1978—1992年中國財政支出分權與省級經濟增長的關系，發現財政分權并不能促進地區經濟增長[5]。較為綜合全面考慮財政分權和中國經濟增長的是張晏和龔六堂，他們通過構造四類不同財政分權指標，對中國1978—2002年的財政數據實證分析得出財政分權制度對經濟增長的跨時跨區差異:分稅制改革之前不利于經濟增長，分稅制改革之后有利于經濟增長;相比較而言，我國發達地區的財政分權的積極作用要大于經濟落后的地區，東部各省的財政分權優勢要高于中西部地區[6]。

財政分權已經成為一個不可逆轉的趨勢。因此，現在最新的研究都不單單停留在要不要分權，而是如何更好地進行分權。目前學術界對分權的研究大多數集中在整體的財政分權，如果要更好地考慮如何進行財政分權，那就不能局限于整體的財政收支的分權。尤其是在財政支出分權方面，中央規劃各級政府的事權范圍不同，研究不同類型的財政支出在各級政府之間應該如何分權，也許能為如何更好地分權提供探索的方向。

教育作為一種具有外部性的公共物品，影響地區的人力資本積累，從而影響經濟發展。根據財政分權理論，財政分權應該也會對包括教育在內的社會福利有所促進，但是事實情況又如何呢?喬寶云等以小學入學率為指標，發現財政分權并沒有增加小學義務教育的有效供給[7]。周業安和王曦通過中國1978—2005的數據進行實證研究，發現收入角度的財政分權對我國的教育水平提高有顯著的積極作用，而支出角度的財政分權則明顯不利于我國教育的發展[8]。傅勇關注中國財政分權與包括教育等一些非經濟性公共物品供給的關系，發現西方通行的財政分權促進社會福利水平提高的兩種機制在中國并不發揮作用，尤其是人口流動障礙及其地區性差異導致地方政府行為向追求資本投資與經濟增長率的方向轉變，導致各地區激烈的財政競爭并相應擠占了義務教育等外部性較強的準公共產品性質的財政支出[9]。教育支出作為政府財政支出的組成，投入不足在我國已經成為一個突出的問題。除了教育支出總量不足外，從分權的角度看，究竟應該哪級政府來更多地承擔教育支出責任呢?本文考慮了財政分權框架下中央和地方政府的教育支出財政分權，理論上探討不同因素對分權的影響。然后通過分稅制之后的實證分析，探究中央、省和縣三級政府教育支出財政分權對不同地區的人力資本積累的影響以及地區之間的差異。

二、分析模型

根據 Gordon[10]、Persson 和 Tabellini[11－12]、Gong 和 Zou[13]的兩級政府的框架，假設經濟中存在兩個代表性消費者，兩個地方政府和一個中央政府。代表性消費者1生活在地區1，代表性消費者2生活在地區2。中央政府對兩個地區的消費者征收相同的收入稅τ，地方政府征收消費稅τic(i=1，2)。

中央政府對兩個地方政府進行轉移支付uihiτ(i=1，2)(工資標準化為1，hiτ是第i個地區第t期的人力資本水平)。中央政府根據兩個地區的收入進行某個比例的轉移支付，也可以認為中央政府以收入稅為基數以一定比例對兩個地區進行稅收返還。

依照Glomm和Ravikumar[14]的模型，我們考慮一個OLG(Over－Lapping Generations)經濟。兩個地區的代表性消費者生存兩期，將在第2期死亡，但與此同時生育一個小孩，因此，經濟中的人口數量保持不變。消費者在年輕的時候擁有1單位的時間，全部用于積累人力資本，沒有勞動收入，也不消費;在年老的時候勞動收入即是人力資本水平(工資標準化為1)，進行消費和對下一代的私人教育投入。出生在t=0，1，2……的消費者的偏好都相同:其中是t+1時期的消費，是t+1時期對下一代的私人教育投入，是地方政府的教育支出，Eτ是中央政府的教育支出。與Barro[15]以及Johnson和Stafford[16]一樣，引進政府支出(在本模型中為政府教育支出)到代表性消費者的效用函數。

代表性消費者在年輕時候根據下面方程進行人力資本積累:

地方政府征收消費稅并接受中央政府的轉移支付，將其全部用于地方教育支出:

中央政府的預算平衡為:

代表性消費者的問題可以寫成:

容易得到:

在每個地區，地方政府和私人部門進行的是stackelberg博弈，地方政府是領導者，而消費者是追隨者。同樣，假設地方政府和中央政府也進行stackelberg博弈，地方政府是追隨者，中央政府是領導者。在消費者最優化消費和私人教育投入之后，地方政府選擇最大化消費者福利的最優消費稅τic:

解地方政府最優化問題得到:

其中，τic，0=(1+βi)η+γi為不存在轉移支付時，地方政府的最優消費稅。可見，最優消費稅是中央政府收入稅τ和轉移支付ui的函數。

均衡時，兩個地區人力資本的增長率相同，但是存在差距，即是兩個地區保持著一定的差距以相同的增長率增長。假設均衡時差距為，中央政府選擇τ，ui最大化均衡時兩個地區加權消費者福利，s1，s2代表中央政府賦予兩個地區的權重:

滿足(4)，(5)，(6)和地方政府的預算約束(2)、中央政府的預算約束(3)。

解中央政府的最優化問題，我們可以寫出三個一階條件，因為是在均衡情況下，我們省略t:

根據(7)、(8)、(9)三個一階條件，我們可以得出中央政府最優收入稅τ、最優轉移支付比例u1，u2，進而得到地方政府的最優消費稅，地區差異m和最優分權程度

模型中一階條件較為復雜，我們也很難從中得出很直觀的經濟學解釋。因此，我們對參數取值，進行數值模擬。

偏好的參數的設定參照Gong和Zou[13]等文獻，取以下的值:β1=0.3，β2=0.2，衡量了兩個地區的代表性消費者對下一代私人教育投入的重視程度;γ1=0.3，γ2=0.26，描述了消費者對地方政府教育投入的重視程度;w1=w2=0.1，刻畫了消費者對中央政府教育投入的重視程度;s1=0.6，s2=0.4為中央政府賦予兩個地區的權重。

在人力資本積累方程中，ρ為私人教育投入對人力資本積累的彈性，大量的微觀文獻對ρ進行校準。Johnson和Stafford估計了私人教育投入對人力資本積累的彈性為0.198[16]，Card和Krueger的估計值是0.2[17]。由于估計值非常接近，我們取ρ=0.2。δ為上一輩的人力資本彈性。根據代際之間的相關關系，Caucatt估計了父母人力資本的彈性約為0.4[18]，從而我們取δ=0.4。因為ρ，δ，η，η'，K∈(0，1)，ρ+δ+η+η'+K=1，剩下的參數可以相對確定為η+η'+K=0.4。假設衡量外部性的參數η'=0.08，通過變化η、K來看對最優收入稅率τ、最優轉移支付比例u1，u2的影響，從而觀察如何影響地方政府的最優消費稅τ1c，τ2c，均衡時的地區差距m，最優的分權程度E1/E，E2/E，以及對應的增長率(此時，設定θ=0.25)如表1所示。

表1 數值模擬的結果

表1刻畫了隨著地方政府在人力資本積累方程的彈性變大(η從0.10上升到0.22)，中央政府在人力資本積累方程中的彈性變小(K從0.22下降到0.10)。從數值模擬的結果可以看出，當地方政府對人力資本積累的相對作用越大，中央政府的收入稅從20.3%上升到80.8%，而地方政府的消費稅在不斷降低。當地方政府教育支出的作用上升到一定程度之后，最優消費稅是負的，也就是說存在地方政府對消費者的消費補貼，地方政府依靠中央政府的轉移支付來補貼消費，同時對教育進行投入。而且我們還發現，隨著地方政府的作用相對更大，兩個地區的最優政策都趨同，收入差距逐漸縮小，分權程度更高。

三、我國的教育財政支出分權

我國教育財政性支出的水平總量上偏低。1993年的《中國教育改革和發展綱要》中提出了到20世紀末財政性教育經費占GDP4%的目標，雖然教育支出的水平逐年有所上升，2000年為2.61%、2005年為2.79%、2007年達3.32%，但是4%的目標至今都未能實現。最近幾年，關于財政性教育經費投入占GDP比重的問題已經成為全國人大代表、政協委員和貧民百姓關注的焦點。溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議政府工作報告指出要堅持優先發展教育，2012年實現4%的目標。

隨著20世紀80年代中央政府各項權力的下放，我國教育管理和支出責任也經歷了從集權到分權的演進過程。1978年中央對財政體制進行改革，實行“劃分收支，分級包干”的新財政體制，其基本內容是，按照行政隸屬關系，劃分中央和地方財政收支范圍，地方以收定支，自求平衡，包干使用。這種體制也被稱為各級政府財政上“分灶吃飯”。與此同時，財政部也決定對文教、科學和衛生事業單位試行“預算包干”辦法。中央財政只負擔中央所屬高等院校和中等專業學校的經費，而各省、市、自治區所屬高校和中小學的經費完全由所屬政府提供。1988年起，中央全方位推進財政承包體制，基礎教育也開始了各級財政經費承包和使用包干。1994年之后國家實行中央與地方政府的分稅體制，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，確定中央和地方的事權和支出范圍。分稅制增強了中央宏觀調控的財政供給，但卻削弱了地方政府的財政力量，并且將教育投入的責任一層層地向下級政府施加。目前，各級政府的教育責任體制大致如下:縣級政府的責任主要是基礎教育，中央和省級政府通過轉移專項基金進行補助;省級政府投入的重點是高等教育和一些專項經費;中央政府投入重點也是高等教育和專項教育經費，特別是通過財政轉移支付，對西部地區的農村義務教育經費給予傾斜。但是，各級政府的責任沒有保障，對教育的支出大多還是靠本地的財政收入，中央的轉移支付體制也不完善，“中央請客，地方出錢”的現象極為常見。

由于預算內教育支出所占比重較大的是教育事業費，而且考慮到數據的可得性，我們對中央、省和縣三級政府的教育事業費支出比例進行對比，發現地方，尤其是縣級的負擔比重過大。從1998—2006年，縣級所承擔的教育事業費支出基本維持在接近80%的水平，省級政府的支出份額在15%左右，中央政府雖然財政收入逐年上升，但是在教育的投入上卻顯示出極大的不足，而且還出現了下降的趨勢，從1998年的9.21%下降到2006年的6.18%。

四、數據、計量模型和實證方法

1.計量模型和變量描述

第二部分的理論表明，在分權的框架下，中央和地方教育支出分權程度的決定因素是中央和地方在地區人力資本積累中的重要程度。但是，人力資本積累彈性的參數卻從未有文獻進行過估計，我們無法在數值上確定相應的最優教育支出分權程度。通過第三部分的分析，我們知道中國自從分稅制改革之后，教育支出的責任落在地方政府身上，尤其是縣級及以下政府，中央政府的教育支出的比例在10%以下。目前這種分權的框架是最優的嗎?是否存在著過度分權?如果是的話，應該哪級政府承擔更多的教育支出責任有助于地區人力資本積累?這將是下面我們實證研究所要檢驗的核心問題。

參照 Barro[19]、Akai和 Sakata[20]、Zhang 和 Zou[5]以及張晏和龔六堂[6]，我們將分析的回歸模型設為:

yit=β'Xit+γ'DIit+λi+et+εit

其中，下標i和t為第i個省份第t年的數據。β'、γ'分別是各變量的系數或系數矩陣，λi為省際非觀測因素影響，et為時間非觀測因素總影響，εit是殘差項。本文回歸中的因變量為人力資本，采用了兩個指標來衡量:文盲率(illiterate，%)以及人均受教育年限(eduyear)。其中，文盲率為15歲以及15歲以上的文盲占總人口的比重。人均受教育年限的度量，是根據《中國人口年鑒》的人口數據，受小學教育的以6年計算，初中、高中、大專及以上分別以9、12、16年計算，從而得到各省的人均受教育年限。

DI分權的指標則包括各級政府教育支出所占總教育支出的比例。由于1998年之前，省和縣級政府沒有專門把教育支出作為單獨一項列出，所以只考慮1998年之后的情況。f_edu_share、p_edu_share和c_edu_share分別代表了中央、省級、縣級政府教育事業費占總教育事業費的比例，加總為1。

此外，參考相關的文獻，控制了省GDP的對數值(以lgdp表示)。它衡量了一個地區的經濟發展水平。一般來說，地區GDP越高，對人力資本水平有正面的推動作用。

本文的數據均來自《中國統計年鑒》、《中國人口統計年鑒》、各省統計年鑒和《全國地市縣統計資料》1998—2006年的數據。1997年開始，重慶成立直轄市，為了數據的一致性，我們將重慶和四川的相應數據進行計算處理合并。西藏數據缺失嚴重，因此將其剔除在樣本之外。觀測值為261個。

2.描述性統計

從表2可知，不同省份的GDP的對數平均值為17.26，標準差為0.98，說明省際經濟發展水平差異很大;中央預算內教育支出份額、省級預算內教育支出份額、縣級預算內教育支出份額的平均值分別為0.72、0.05和0.23，標準差分別為0.12、0.03和0.10，說明各地區省級教育支出份額差異較小。

表2 關鍵變量的描述性統計分析

3.實證方法

根據上文的分析和模型設定，我們把相關統計數據帶入模型，采用計量檢驗。具體程序如下:(1)Pooled OLS;(2)固定效應模型(FE);(3)隨機效應模型(RE);(4)使用Hausman檢驗選擇使用固定影響和隨機效應;①Hausman檢驗原假設是隨機效應與固定影響模型沒有差別，當拒絕原假設時說明使用固定效應模型更好。(5)采用修正的沃爾德F檢驗檢驗異方差;(6)使用Wooldridge檢驗是否存在自相關;(7)如果面板數據存在異方差或自相關，我們采用Driscoll-Kraay的方法加以修正。②Driscoll-Kraay方法適用于修正時間跨度較小而界面單位較多的面板中的自相關和異方差。

五、實證結果

1.最小二乘法回歸(OLS)

因為中央、省級和縣級的教育支出份額加總為1，所以在實證結果報告中只包含中央和省級教育支出份額。其代表的意義就是，如果縣級教育支出降低1%，同時省級或者中央的份額提高1%，會使因變量改變多少。表3報告了Pooled OLS的計量分析結果。我們在OLS回歸中還包括了文盲率的初始值和平均受教育年限的初始值，使用的是1996年的數據。

2.固定效應模型

首先用Hausman檢驗是采用隨機效應模型還是固定效應模型。Hausman設定檢驗拒絕了隨機效應模型。但由于固定模型中可能存在異方差及自相關問題，產生估計偏誤，所以應該檢驗異方差及自相關問題并糾正。其中組間異方差使用修正的沃爾德F檢驗，原假設是同方差，但結果拒絕了同方差的假設。自相關問題使用伍德里奇檢驗，結果也拒絕了沒有一階自相關的原假設。檢驗得知有異方差及自相關問題，因此采用Driscoll and Kraay的方法來加以糾正，處理模型。回歸結果如表4所示。

表3 Pooled OLS的回歸結果

表4 教育支出分權與地區人力資本(固定效應模型)

從表4的結果看出，降低1%縣級教育支出，同時提高1%中央教育支出，可以使文盲率下降0.21%，人均受教育年限提高1.69年，分別在1%和10%的水平上顯著。這說明中央集權將有利于地區的人力資本積累。而省級教育支出份額的提高不利于文盲率降低，系數為0.35，在10%水平上顯著，對人均受教育年限有正的影響，但是并不顯著。中央政府把教育下放到地方政府，省級政府而且由于地方官員依據GDP考核進行錦標賽[2]，過分關注經濟增長，對教育這類外部性強、短期難以看出效果的公共品投入的積極性小，把包袱又扔給了縣級政府。在中國目前這種教育分權的體系下，相對于縣級政府，中央承擔更多的教育支出責任能顯著地提高地區的人力資本水平。而提高省級政府的教育支出份額會提高文盲率可能的原因是:“分級管理”體系中，縣級政府主要負責義務教育，集權于省級政府，自然不利于文盲率的降低。而省級政府教育投入偏向于高等教育和其他專項資金，有利于人均教育年限的增加(此處不顯著，但在OLS回歸中顯著)。

3.教育分權的地區差異

按照王小魯和樊綱[21]的方法將樣本分為東部、中部和西部，東部包括北京、天津、上海、浙江、江蘇、福建、廣東、遼寧、山東、河北和海南等11個省市，中部包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南等8個省份，西部包括內蒙古、廣西、四川(包括重慶)、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和西藏等11個省區。我們引入虛擬變量來進行分析。用DumE、DumW和DumM分別對東部地區、西部地區和中部地區的省份賦值1，對其他地區省份賦值0，這樣東、中、西部省份各年所對應的地理位置差異虛擬變量向量為(1，0，0)、(0，1，0)和(0，0，1)，考慮以下的回歸方程:

yit=β'Xit+γDumEit×DIit+θDumWit×DIit+σDumMit×DIit+λi+et+εit

表5 東、中、西部教育支出分權與人力資本

在此，我們采用固定效應模型進行回歸，同樣，因為三級政府教育支出份額加總為1，我們報告的結果只包含中央和省級的分權指標，得到表5所示的結果。顯然，這里系數存在著顯著的差別。因變量是文盲率時，中央政府教育集權，在東部地區(DumE×f_edu_share)的系數為－0.17，10%水平上顯著，在中部地區(DumM×f_edu_share)的系數為－0.37，1%水平上顯著，而西部地區(DumW×f_edu_share)系數為負，不顯著。若減少1%縣級教育支出所占份額，相應提高省級教育支出份額，三個地區系數都為正，但是只有東部地區顯著。如果用人均受教育年限來衡量人力資本時，提高中央政府或者省級政府的份額對東、中、西部人均受教育年限都有正的影響。只有DumM×f_edu_share的系數在5%的水平上為顯著正，而且明顯高于東部和西部。

綜合前面全國總樣本，我們發現，中央政府教育支出適當集權有助于地區的人力資本積累，這種積極的影響是十分顯著的，尤其體現在中部地區。讓我們感到好奇的是，為什么提高中央教育支出份額會顯著提高中部地區的人力資本水平呢，甚至超過西部?東部地區省份財政資源豐富，教育投入高，教育水平走在全國的前列已經成為不爭的事實。中部地區似乎處于全國的中等水平，而西部地區則處在落后水平。但事實上，一些學者的研究表明，在區域教育經費不平衡上，存在“中部凹陷”。2005年《轉型期中國教育重大政策案例研究》課題組采用人均教育經費、生均教育經費、生均預算內教育經費和生均預算內公用經費四項指標對我國不同區域教育經費進行分析，結果指標最低的不是西部，而是中部，他們稱這一現象為“中部凹陷”。這與我們這里的實證分析有相通之處。自從1995年實行的“國際貧困地區義務教育工程”，至2000年，中央增設教育專款39億元支持貧困地區，特別是西部地區普及義務教育。西部地區得到中央政策的特殊照顧，享受到中央財政轉移支付的特別扶持，但是這些轉移支付并不包含在中央的教育事業費內，而是以專項經費列出。但是我們無法獲得中央針對各個省份教育專項的轉移支付的數據，因而也無法在計量實證分析中考察轉移支付的內容。因此，若提高中央教育支出的集權程度，會對中部的人力資本積累有更正面的影響。

六、結論與政策建議

本文以探討中央政府和地方政府如何“更好地分權”為目標，從理論和實證上分析了教育支出由哪級政府承擔更有利于人力資本的積累，從而影響經濟發展。分權體制下，地方政府更了解居民的需求，但是教育作為一種非經濟性的物品，外部性大的公共物品，支出責任過重地壓在縣級政府上，顯然并非最優的。分稅制改革以來，中央的財政收入逐年上升，但在教育支出上承擔份額卻不見提高，反而有所下降。實證結果表明，我國目前的教育分權是過度的，中央政府適度集權對地區的人力資本積累有正面影響。

因此，中央政府應該明確各級政府在“分級管理”中各自承擔的責任，通過配合適當規模且規范的財政轉移支付制度，扭轉義務教育辦學責任和財政負擔全部落在縣級以及以下政府的局面。

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