地方財政可持續發展研究

郭子嘉，王振宇

(1.東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 116025;2.遼寧省財政科學研究所，遼寧 沈陽 110002)

地方財政作為國家財政的重要組成部分，是地方各級政府行使職權的物質基礎，其運行狀況制約著地方公共產品的有效供給。但隨著時間推移，地方財政高速增長的“紅利”正在削減，某種程度上陷入了增長困境，出現了諸多新情況、新問題，亟須理性反思，積極謀求可持續發展的新理念、新思路和新路徑。

一、地方財政的形成及現狀

相對于計劃經濟時期的“統收統支”模式，地方財政屬于上級的附屬物，缺乏自主性、完整性，無嚴格意義的地方財政可言。地方財政的產生與發展，伴隨著改革開放的歷史進程，在20世紀80年代初至90年代初一系列放權讓利思想指導下，通過不同形式的“財政包干”，逐步向“分灶吃飯”過渡。1994年的分稅制改革則賦予了地方財政實質意義和內涵，給予地方政府較為獨立的財政主體地位，實現了地方財政從“概念”到“實踐”的重大轉換，開啟了地方財政的新時代。

我國現行的地方財政由省(自治區、直轄市、計劃單列市①大連、青島、寧波、廈門和深圳五市，屬于省轄市的范疇，但其財政地位約相當于省級。)、市(地)、縣、鄉四個層級構成。2010年末，中國大陸共有31個省級、333個市級、2 856縣級(含縣級市、市轄區)、40 906個鄉級②街道辦事處、區公所為上級派出機構，稱不上一級地方政府，但部分地方賦予了財政功能，若剔除其中的6 923個則地方財政單元數額為33 983個。實際上，居民、村民委員會也具有“準”政府的職能，在成熟的市場經濟國家，這部分一般稱之為基層政府，于是就有了“地方財政”(Local Finance)的概念。筆者認為，如果視之為半級政府的話，那么我國地方政府級次客觀上為4.5級，這樣廣義上的財政單元數就會大量增加。(含鎮、鄉、街道辦事處、區公所)，累計的44 080個行政區劃數便是地方財政單元數。

2010年，全國地方財政一般預算收入為40 613億元，占全國總量的48.9%。從級次上看，省級8 795億元，占21.7%;市級13 103億元，占32.3%;縣級13 939億元，占34.3%;鄉級4 775億元，占11.7%。從項目結構上看，稅收收入32 701.5億元，占80.5%;非稅收入7 911.6億元，占19.5%。

2010年，全國地方一般預算支出為73 884.4億元，占全國總量的82.2%。從級次上看，省級15 387.7億元，占20.8%;市級20 212.2億元，占27.4%;縣級33 639.9億元，占45.5%;鄉級4 644.7億元，占6.3%。從項目結構上看，一般公共服務8 499.7億元，占11.5%;教育11 829.1億元，占16%;社會保障和就業8 680億元，占11.7%;醫療衛生4 730.6億元，占6.4%;環境保護2 372.5億元，占3.8%。

2010年，全國地方財政自給能力①財政自給能力=本級一般預算收入÷本級一般預算支出。為0.55，其中:省級0.57，市級0.65，縣級0.41，鄉級1.03;赤字縣為356個，其中:東部地區51個，中部地區92個，西部地區213個。

2010年，按常駐人口計算，全國地方人均一般預算支出為5 544元，其中:東部地區6 386元，中部地區4 474元，西部地區5 940元。按戶籍人口計算，全國地方人均一般預算支出為5 542元，其中:東部地區7 251元，中部地區4 217元，西部地區5 542元。

2010年，全國地方財政供給系數②財政供給系數=總人口÷財政供給單位人員。為28，其中:東部地區32，中部地區26，西部地區25。

二、地方財政增長及其“困境”

一定時期內地方財政增長與該時期地方經濟發展水平、公共需求、財稅分配制度等密切相關。首先，改革開放以來，我國經濟高速增長，經濟總量由1978年的3 645.2億元，增加到2010年的401 202億元，年均增長9.9%，創造了中國經濟發展“奇跡”，這為地方財政增長提供了前提和可能。其次，1998年所確立的公共財政改革取向，特別是近些年來民生財政的實踐，已使地方財政從“小而窄”的活動范圍，拓展至“大而寬”的社會公共需要，強力的支出“需求”拉動，客觀上需要地方政府必須不斷地做大財政“蛋糕”[1]。再次，1994年中央與地方財政關系框架的設計，選擇了漸進式改革路徑，即“基數+增長”的模式，這種激勵增長的約束機制，“倒逼”著地方政府必須不遺余力地“增長”，從而促使地方財政收入規模的擴大。最后，現行的行政考核制度，主要信奉著“對上不對下”的基本取向，迫使地方政府競相追逐GDP，這樣地方財政也在不知不覺中步入了“財政經濟主義”的循環。以上所有這些都驅動著地方財政收支規模不斷增長、做大。

1995—2010年，全國地方財政收入年均增長19.6%。在此期間，1年在一位數區間增長，6年在10%—20%區間增長，9年在20%—30%區間增長。持續的高速增長，客觀上做大了地方財政“蛋糕”。1994年地方財政收入僅為2 311.6億元，到2010年則提高到42 488.5億元，年均增加2 511.1億元，16年間增長了17.4倍。地方財政規模的擴大，相應增強了地方政府“中觀”調控支付能力，確保了政權運行、公教人員工資發放和重點、法定支出，較好地化解了體制轉軌和結構調整中的矛盾和問題，彌補了市場失靈和缺陷，促進了地方經濟社會的平穩運行。

面對后金融危機時代的巨大沖擊，地方財政收入依然表現出強勁的增長態勢。

事實上，“增長”與“發展”具有不同的內涵。“增長≠發展”，只有有發展的增長才具有可持續性。置身于地方視角，同樣感受到地方財政“增長”的煩惱，并未享受到“增長”的快樂，有時甚至步入了“增長”的極限，也在不知不覺中陷入了增長困境:

第一，地方財政出現了“超能力”增長。地方財政收入GDP增長的高彈性，較好地反映出這一特征。1995—2010年，地方平均水平為1.13，15個年度中5年小于1，3年約當于1，7年遠大于1(如表1所示)。總體水平大于1，就意味著地方財政的增長能力，不是構建在適度規模基礎上，而是超現實、超可能的汲取。同樣，地方財政支出GDP增長彈性，平均水平為1.16，也是屬于上述情況。上述增長僅就地方財政預算內而言的，若將預算外、體制外的政府收入因素考慮在內，則屬于超水平分配。這種“竭澤而漁”式的增長，客觀上加重了宏觀稅負，傷害了微觀經濟運行的基礎，影響著地方財政的可持續發展。

表1 1995—2010年地方財政“相對”增長情況 單位:%

第二，地方財政出現了“低質量”增長。2003—2010年，地方一般非稅收入由1 572.1億元增加到7 911.6億元，年均增長26.0%，比同期一般預算收入、稅收收入增幅高3.6和4.3個百分點;非稅收入占一般預算收入的比重也由16%提高到19.5%。非稅收入的“來五去五”特性，使地方財政的“含金量”大打折扣，也就是通常所說的“數字財政”與“財力財政”之間的矛盾。如果考慮到弄虛作假等不規范行為，如拉稅轉稅、先征后返、寅吃卯糧等，則地方財政增長質量就會進一步降低。這種不實的增長，制約著地方財政增長的有效性。

第三，地方財政出現了“行政性”增長。相對于經濟性增長而言，這種增長模式緣于現行的財政體制壓力、地方政府間競爭和政績考核制度。特別是1994年的分稅制財政體制，選擇了增量改革路徑，較好地保護了地方既得利益。但隨著時間的推移，這種漸進式改革也表現出一定的累退性，即大量選擇共享稅模式，使得“基數”越墊越高，而環比增量的“增長”越來越有限，這樣地方政府就在不知不覺中步入了保“基數”之戰，陷入了“基數+增長”的體制“陷阱”[2]。實地調查發現，在地方政府的某些縣鄉層級，為了確保完成上一年度的“基數”，自上而下層層分解指標任務，不惜犧牲生態資源環境，過分招商引資，甚至弄虛作假，形成了較為典型的行政主導性增長模式。這些華麗的數字，不只是虛化了地方財政規模，最終降低的還是地方政府公共產品供給能力。

第四，地方財政出現了“負債性”增長。1994年分稅制改革時，構想了較為完善的地方稅體系，而后10多年不斷進行的共享、暫停、取消等項改革，使得地方稅稅源日漸枯竭。目前，中央稅為4個，地方稅為8個，中央與地方共享稅為7個(如表2所示)。數量上，地方稅可觀，而實際上地方稅收入規模(2010年)僅占全國的8.3%。地方稅體系的缺失，地方政府事權的無限度擴大，加劇了地方財政收支矛盾。《預算法》雖明令禁止地方政府發債，實際上存在著大量變相的融資舉債行為，特別是近幾年地方政府融資平臺雨后春筍般地出現，加劇了地方財政風險。審計署公告數據顯示，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，省、市、縣三級地方政府性債務余額共10.72萬億元人民幣，占當年GDP總量的27%，是地方財政一般預算收入的1.6倍。從表面上看，地方債務風險可控，實質上地方政府不同程度上還存在著大量的隱性債務。地方財政增長的負債化現象，造成了代際間不平衡，制約了地方經濟社會的可持續發展。

表2 2010年中央與地方的稅收劃分

第五，地方財政出現了“依賴性”增長。1994—2010年，全國地方財政支出由4 038.2億元增加到73 884.4億元，年均增長20%。而地方財政自給能力，則由1993年的1.02演化為2010年的0.55，17年間下降了46.1%。地方財政支出的這種高依賴性增長，源于中央政府的各類補助。1995—2010年，中央對地方的補助數額由2 532.9億元增加到33 021.3億元，年均增長18.7%。以2010年為例，地方財力的56.1%來自中央財政的“三稅”返還、財力性轉移支付和專項轉移支付。特別是形形色色的各類專項，占三項轉移支付總量的43.9%，囊括了經濟社會的方方面面，這些專項資金自下而上申報，自上而下通過部門“條條”鏈條向下傳遞，且各部門自制辦法、自定標準、獨立運行，并要求層層配套，而到了財力拮據的縣鄉級，配套大多流于形式，只能是上級給多少錢辦多少事——不完全供給地方公共產品，到最后就是縣均每年迎接多達數十次的各類監督審計檢查。地方性資源配置的中央政府統一安排，抹殺了居民豐富多采的消費偏好，導致公共產品供給的低效率。地方財政這種依賴性增長，虛增了地方財政規模，妨礙了地方財政的可持續發展。如表3所示。

表3 1990—2010年中央與地方財政自給能力

上述實證分析表明，當前地方財政的某些層級陷入了增長的“兩難”選擇:過分“激勵”的棘輪作用機制，超出了帕累托改進的余地;過分“行政性”干預的增長，違背了財政經濟規律。發展是硬道理，日益演進為增長是硬道理。地方財政某些有增長而無發展的增長、有收入而無財力的增長、單純為增長而進行的“被增長”，破壞了增長的真實性、可靠性，加重了納稅人的經濟社會負擔，惡化了生態、資源和環境，弱化了政府財政再分配能力，加劇了地方財政風險，擾亂了財政分配秩序。因此，從增強地方財政增長的有效性出發，實現有發展的硬增長，是“十二五”時期貫徹落實科學發展觀的首要任務。

三、地方財政可持續發展的路徑選擇

實現地方財政的可持續發展是一項復雜的系統工程，涉及到政治、經濟、社會等諸多領域，需要重新審視地方財政增長速度與質量的關系，切實將其建立在客觀、真實、可靠的基礎之上。需要重新考量政府與市場的作用邊界，合理調整中央與地方的財政利益分配關系，加速推進稅制改革，加強法治財政建設，重構財政生態體系。

第一，增強地方財政意識。財政意識，就是人們對財政的認知度[3]。財政意識強弱是關系國計民生的大問題。當代財政不同于傳統意義上的“家計”財政，也不只是政府“出納”的角色。市場經濟條件下的地方財政不同于計劃經濟時期的“下級”或“隸屬”財政。增強地方財政意識，不只局限在地方政府特別是財政部門的范疇，而是各級、各部門的共同責任和共識。增強地方財政意識，一是增強規律意識，即尊重財政經濟社會運行規律，不能主觀臆斷，求大求快，“洋躍進”。二是增強獨立意識，充分信任各級地方政府，賦予其行使職能的財政權力。三是增強稀缺意識，財政是最為稀缺的資源，并非取之不盡、用之不竭，要做到取之有度、用之有效。四是增強風險意識，切實做到量力而行，量財而為，代際均衡。五是增強市場意識，充分運用財政政策工具，有效發揮市場機制在資源配置中的基礎地位，避免資源配置行政化的傾向。六是增強法治意識，切實將政府理財行為構建在科學、民主、法治基礎之上，實現從“人治”財政向“法治”財政的重要轉型。

第二，適度降低地方財政增長速度。樹立科學的財政增長觀，充分考慮需要與可能，兼顧當前與長遠，努力實現由數量增長型向質量增長型的重要轉變，切實將地方財政增長的規模、結構、速度控制在經濟社會所能承受的范圍之內。一是適度降低地方財政收入增長速度，基本實現與經濟增長相匹配，避免長時期、高比例汲取。二是適度控制地方非稅收入的增長速度，降低國民和企業的非稅負擔。三是控制地方政府舉債行為，清理整頓地方政府各類不合理、不合規的融資平臺。同時，賦予地方政府必要的融資、舉債權。四是控制地方財政支出規模和增速，科學界定財政供給范圍和標準，加速地方財政從一般性、生產領域退出步伐，著力靠機制改善民生，回歸政府財政滿足社會公共需要的本原。

第三，改進中央與地方間財政關系。統籌兼顧中央與地方利益，賦予地方政府較為完整、相對獨立的財政權，最大限度調動地方各級政府當家理財的積極性。一是積極探求“集權”與“分權”的平衡點，適度降低中央財政的集中度，通過減少共享稅種、降低共享比例等，適度下沉財力，建議中央與地方政府間的財政收入初次分配比例控制在“50︰50”的水平。二是賦予地方政府適度的稅權，這樣做既有利于地方因地制宜地開辟新稅源，又能解決全國統一立法難以適應地方實際情況的矛盾。建議將那些保證全國政令和稅收政策統一，維護全國統一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權限“讓渡”給地方。三是完善現行縱向的財政轉移支付制度，建議自上而下開展整合財政專項資源，大力壓縮、歸并各類專項，不斷增加均衡性轉移支付規模。

第四，加速推進稅制改革。我國現行的稅收制度，大體延續1994年的制度框架，雖然經歷了近年來的兩稅合一、個稅起征點變動、增值稅轉型等項改革，但流轉稅、間接稅的主體地位沒有改變。這種稅制結構，適應了組織財政收入的需要，特別是確保了中央財政收入的穩定增長。地方稅制的先天不足和逐年萎縮，傷害了地方政府的財源基礎，迫使地方政府紛紛在土地、資源、環境上做文章，千篇一律地強調工業立省立市、立縣、立鄉，不惜代價招商引資，大規模房地產開發，造成了不規范競爭、產業趨同、產能過剩。因此，新一輪稅制改革，在總體改進完善的基礎上，亟須將地方稅建設置于重要地位，確保地方各級政府擁有較為穩固的主體稅源。

第五，統一政府財政權。政府財權部門化、部門財權法治化，是當前我國財政經濟運行中的最大頑疾。從根本上解決“各路大臣都分錢”的問題，是“十二五”時期財政改革的首要任務，也是從根本上實現地方財政可持續發展的有效途徑。為此，要從維護國家和地方財政經濟安全的高度入手，通過完善各項財政法規制度，推進依法理財和“陽光財政”建設，深化政府預算改革(部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線)，整合政府財力資源，實行“金財工程”等措施，確保政府財政權的完整、統一，從根本上遏制“王爺經濟”現象。

第六，推進地方財政生態建設。財政生態是指財政與各相關主體之間及其與外部環境之間在長期演進過程中，以財政性資金循環和流動為紐帶形成的相互聯系、相互依賴、相互作用、相互競爭，并具有較為穩定的結構秩序和一定自調節功能的動態平衡系統[4]。從其體系框架來看，主要包括財政生態主體、財政生態環境與系統平衡機制三個方面的內容。地方財政的可持續發展，亟須引入生態系統的理念來考量，不能孤立、片面地就地方財政而論地方財政，需要以更加開闊的生態視野進行綜合設計，特別強調改革措施的系統、協調與互動，避免步入形式簡單的“錢穆制度陷阱”。

[1]王振宇.財政收入增長與政府財力資源優化配置[J]. 財經問題研究，2007，(12).

[2]王振宇.分稅制財政體制“缺陷性”研究[J].財政研究，2006，(9).

[3]孫文學.論財政意識[J].地方財政研究，2005，(7).

[4]王振宇，連家明.財政生態:概念引入及體系框架構建[J]. 財政研究，2009，(8).

[5]張躍，朱芳草.探索可持續發展的新思路——地方政府短期行為和地方保護主義下社會福利損失的一個模型分析[J].河北經貿大學學報，2010，(2).