省級政府環境政策制定過程的特征分析
——以陜西和云南水土保持生態補償政策為例

鄔亮 馬麗 齊曄

(清華大學公共管理學院/氣候政策研究中心，北京100084)

省級政府環境政策制定過程的特征分析
——以陜西和云南水土保持生態補償政策為例

鄔亮 馬麗 齊曄

(清華大學公共管理學院/氣候政策研究中心，北京100084)

近年來，省級政府制定的環境政策逐漸增多。在數量繁多的各類問題中，省級政府的決策者如何能夠充分認識到某個環境問題的重要性和緊迫性，將其置于優先考慮的位置，進而出臺一項環境政策?與經濟發展政策相比，省級政府制定環境政策的過程有何特征?本文通過研究兩個案例來探討這些問題的答案，一個案例是陜西省制定的水土保持生態補償政策，另一個案例是云南省正在制定的類似政策。研究表明，在省級政府制定環境政策的過程中，政策倡導者往往不是省級政府決策者，而是省級政府中行政主管部門的領導。政策倡導者建立政策的途徑是說服作為決策者的省級政府相關領導，進而使之批準政策出臺。其說服方法是建立由相關部門和其他利益相關者組成的支持聯盟，通過科學研究闡明問題的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關性，并提出具有科學基礎和立法基礎的政策方案。這一過程既區別于中央政府制定環境政策的過程，又與省級政府制定經濟政策的過程不同。

省級政府;環境政策;政策制定過程;生態補償

公共政策按其政策目標的不同大致可以分為兩類，一類是以促進經濟發展為目的的經濟類政策，另一類是以解決環境、衛生等問題為目的的公益類政策。改革開放前期，各級政府“以經濟建設為中心”，出臺了大量的經濟類政策。隨著國民經濟的高速增長和社會、環境問題的凸現，近年來我國的環境政策得到了空前重視［1］，中央政府出臺環境類政策的種類和數量明顯增多。但地方政府制定環境類政策的態度相對消極，制定經濟類政策往往比制定環境類政策更有積極性。在土地、稅收、招商引資等方面，地方政府往往積極地出臺地方性政策;而在制定環境政策方面，地方政府更多地給人以被動執行中央政府政策的印象。值得注意的是，近年來，地方政府，特別是省級政府在環境政策方面的主動創新逐漸增多，如生態補償、低碳城市建設等。從政策過程的角度來看，省級政府為何會積極制定地區性的環境政策?省級政府制定環境政策的過程和機制是什么?

1 已有研究與研究方法

已有的關于中國政策制定過程的研究多集中在中央政府層面，如Thier認為在中央政府的農業政策制定過程中，地方政府、各部委、研究機構等最大限度地向中央政府尋求自治權力，以獲取經濟競爭中的特權或利益分配［2］;王紹光依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，認為在中國的議程設置過程中，專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大［3］。在中央政府出臺公益類政策方面，陳學飛研究了中央政府出臺“985”工程相關政策的過程［4］，陳巧云研究了中央政府出臺免費師范生政策的過程［5］，兩項研究均反映出在中央政府公益類政策制定過程中，國家領導人往往采納專家建議而推動政策出臺、并命令行政主管部門研究實施方案。

關于省級政府的環境政策制定過程研究相對較少，深入認識省級政府環境政策制定過程無疑能深化中國的政策過程理論，更能為地方政府制定環境政策提供有益的借鑒。省級政府在中國的政府體系中處于承上啟下的獨特位置，省級政府的立法權限也不同于其他層級的政府。在考慮出臺何種政策時，省級政府既需要執行中央政府的政策，同時又要關注本省的特殊問題。在發展經濟的巨大激勵下，省級政府的決策者如何能夠充分認識環境問題的重要性和緊迫性，將其置于優先考慮的位置，進而出臺環境政策。這個過程和其中的機制并沒有在已有的研究中得到闡述。

本文以陜西、云南兩省的水土保持生態補償政策制定過程為例，研究省級政府環境政策制定過程的特征。省級政府針對水土流失問題建立的生態補償政策，是十分典型的環境政策。本文作者作為云南省水土保持生態補償政策課題研究的承擔者，直接參與了該省水土保持生態補償政策的制定過程，并以“經驗學習者”的身份赴陜西省對該省水土保持生態補償政策制定的主要參與人進行了訪談，這構成了本文實證研究的基礎。

2 案例過程

水土流失是我國最嚴重的生態環境問題［6，7］。我國水土流失面積超過國土面積的三分之一，嚴重的水土流失不僅會直接影響農業和生態系統的基礎，而且還將引發滑坡、泥石流等自然災害，對社會造成嚴重威脅。水土保持生態補償政策是激勵水土保持行為、懲罰水土破壞行為、解決區域性水土流失問題的政策，主要目的在于減少水土流失，為水土保持工作提供亟需的資金。陜西和云南的水土保持生態補償政策制定大致可以分為議程設置、調研、方案設計、尋求支持、決策者審議幾個步驟。

2．1 議程設置

水土流失在不同省份的嚴重程度不盡相同，陜西、云南兩省屬于水土流失最為嚴重的省份。陜西省年輸入江河的泥沙量占到全國總量的五分之一，全省水土流失面積占全省面積的比例超過60%［8］。在2000年之后，陜西省煤炭、石油和天然氣的高強度開發導致了更為嚴重的水土流失［9］。云南省每年流失的土壤量占全國總量的10%，全省土壤侵蝕面積超過占全省總面積的三分之一［10］，1980年至2000年，云南省的滑坡、泥石流平均每年造成200人死亡和近2億元以上的財產損失［11］，水土流失問題亟需解決。

陜西和云南盡管水土流失問題十分突出，但對于兩省政府來說，需要制定政策的各類問題繁多，需要進行排序并根據政府資源依次處理，因而長期以來，盡管兩省政府在水土流失治理方面進行了大量工作，但出臺相應的政策并未被列入省級政府議程的優先位置。然而，兩省的水利部門由于職責所在，認識到本省水土流失的嚴重性，以及建立水土保持生態補償政策的緊迫性。陜西省水利廳和水土保持局從2006年底，開始著手開展針對水土流失問題建立生態補償政策的工作。省水土保持局要求其下屬的政策法規處將建立新政策作為唯一的工作任務。從2006年開始，云南省水利廳便在歷年的工作計劃中提出探索建立生態補償政策。在2009年的全國水土保持會議上，水利部表揚和推廣了陜西省的做法，云南省水利廳由此決定啟動建立水土保持生態補償政策的工作。

2．2 調研與方案設計

陜西和云南兩省水利部門首先尋求科研機構幫助，研究可行的政策方案。陜西省水保局在2007年設立了研究項目《陜西省能源開發水土保持生態補償標準研究》，該課題交由西北農林科技大學資源與環境經濟研究中心承擔。2009年3月，云南省水利廳將設立的《云南省水土保持生態補償政策研究》課題正式委托給清華大學公共管理學院。

省級水利部門和科研機構的聯合調研團隊，拜訪了本省政府其它部門和相關企業并聽取意見和建議，還收集、借鑒其它省份的相關做法。在云南省，課題組對財政廳、政策研究室、發改委、能源局、環保局等多個行政部門和電力和煤炭領域的行業協會進行了調研，并在昆明、普洱、西雙版納、曲靖、玉溪五市走訪了多家水電企業、采礦企業。聯合調研團隊還到省外的陜西省水保局、陜西省法制辦、西北農林科技大學、水利部水土保持監測中心等單位學習經驗。

通過調研，兩省水利部門了解到可以選擇的政策形式是極為有限的。中央政府的一般性財政轉移支付考慮的因素中沒有水土流失，難以從中央政府的財政轉移支付中爭取資金。要求省級財政安排更多的水土保持資金難以得到省政府領導和其它部門的支持。強化對相關企業征收水土流失補償費是一種相對可行的方案。由于國務院對政府性基金管理十分嚴格，建立新政策只能調整現有的財政收入途徑，很難再引入新的途徑［12］，于是陜西、云南兩省的政策方案都調整一項已有的行政事業性收費。

陜西省的水土流失補償費和云南省的水土保持設施補償費都是中央政府認可的、明確規定用于水土保持的收費項目。這兩項收費實際上源于同一個收費項目，由于中央政府沒有統一規定而名稱各異［13］。陜西省的收費標準由1994年陜西省第八屆人民代表大會常務委員會通過的《陜西省實施〈水土保持法〉辦法》確定，云南省的收費標準來源于1997年云南省物價局、省財政廳和省水利水電廳聯合出臺的《云南省水土流失防治費及水土保持設施補償費的征收標準和使用管理暫行辦法》。由于該收費項目從2002年開始已經被中央政府納入了財政預算管理，具有合法性，因此成為陜西和云南兩省設計政策方案的基礎。陜西省水利部門設計的政策方案是將煤炭、石油、天然氣行業的水土流失補償費的收費標準從按面積一次性征收改為按產量長期征收。云南省水利部門設計的政策方案是將水電、煤炭行業的水土保持設施補償費的收費標準從按面積一次性征收改為按產量長期征收。

為了使收費標準具有更強的科學依據，科研機構基于環境價值評估的多種方法進行了計算，并基于計算結果提出收費標準的建議值。西北農林科技大學課題組使用了生態服務功能價值法、水土流失經濟損失法和重置成本法等三種計算方法，綜合考慮省經濟發展水平、企業承受能力等因素，建議水土流失補償費的收費標準應調整為煤炭5 元/噸，石油 30 元/噸，天然氣 0．008 元/立方米［14］。清華大學的課題組也采用三種類似的方法進行了計算，得到云南省水土保持生態補償政策的三種收費標準，考慮到企業的承擔能力，建議2010－2015年間采用最低標準。

2．3 尋求支持

在完成方案設計后，陜西省水利廳于2007年初兩次向陜西省人民政府提出建立補償機制、制定《陜西省煤油氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》的建議，省長的批復是同意考慮制定新的征收辦法，交由法制辦牽頭起草文本，征求相關政府部門和企業的意見。水利部門便把省法制辦、財政廳、物價局三個綜合管理部門視為支持制定政策的核心力量，省水保局多次向這幾個部門說明情況。陜西省水保局、省法制辦、省財政廳、省水利廳、省物價局在2007年下半年共同起草了《陜西省煤油氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》的修改案，之后，省法制辦將政策草案征求了省國土資源廳等行政部門和長慶油田分公司等企業的意見，其中一個重要的征求意見的程序就是由法制辦主持召開的聽證會。在這個階段，法制辦等綜合管理部門對水利部門大力支持。比如在聽證會上，其企業認為調整收費標準會增加企業負擔，但法制辦和財政廳都力陳原有收費標準過低，應該及早調整。

在云南省，省水利廳于2009年12月召開了科研課題的評審會，邀請了省政府相關部門參加，省人大環資委、省法制辦、省政府政策研究室、省發改委、省物價局派代表參會。通過這次會議，省水利廳向各個部門說明了建立水土保持生態補償政策的設想與進展，初步得到了這些部門的支持。

水利部對兩省水利廳建立生態補償政策的公開支持也是制定政策中的重要環節。水利部在2006年下達的《關于開展水土保持生態補償調研等有關工作的通知》中要求各省水利部門“將建立完善水土保持生態補償機制作為當前水土保持工作的重中之重”，以此鼓勵并支持各省自主制定生態補償政策。2009年，水利部部長在全國水土保持會議上指示“能源富集區要……從資源開發收益中提取部分資金……重要水源區要繼續落實從已經發揮效益的大中型水利水電工程收益中提取一定比例資金……”，這是對陜西省水利部門做法的肯定，也是對云南等省水利部門的鼓勵和公開支持。在陜西和云南省水利部門制定水土保持生態補償政策的過程中，水利部水土保持司主要領導都直接參與了政策制定的重要環節。如在云南省水利廳2009年12月召開的科研課題評審會上，水利部水土保持司司長與會并發言，明確支持云南省建立生態補償政策的工作和修改水土保持設施補償費的個案。

2．4 決策者審議

在陜西省，法制辦等單位于2007年12月將政策草案正式上報省人民政府。在2008年1月，省人民政府第2次常務會議審議了這項政策。此次會上，一些省政府領導考慮到中央政府可能將已在山西省試點的可持續發展基金推廣到陜西，而可持續發展基金與水土流失補償費是重復的收費項目，所以不支持調整該收費，會議的結論是暫不出臺此征收辦法。此次會后，陜西省水保局通過省法制辦等渠道了解到中央政府近期不會將可持續發展基金推廣到陜西。于是，省法制辦在9月再次將政策草案上報省人民政府，并提請復議。在2008年9月舉行的陜西省人民政府第26次常務會議上，這項政策得以通過。

2．5 小結

云南省水利部門已經采取的行動與陜西省水利部門具有極大的相似性，將已有的關于制定水土流失補償政策的嚴重性、緊迫性的研究以及各方支持的政策方案呈報省政府領導尋求批復。陜西、云南兩省制定水土保持生態補償政策的過程都可以分以下幾個步驟:①省級水利部門委托課題給權威科研機構，并與之組成聯合調研組，調研行政部門、企業和公眾，根據調研情況設計政策方案;②省級水利部門和科研機構完成研究報告，在研究報告中闡明問題的重要性，緊迫性及其與政府職能的相關性，建立政策方案的科學基礎和立法基礎;③省法制辦等單位與水利部門共同起草正式的政策草案，并征求相關政府部門和企業對草案的建議;④政策草案和研究報告被提交給決策者，決策者審議后批準政策(圖1)。

3 特征分析

3．1 政策倡導者是未來的政策執行者，而不是決策者

政策倡導者(policy entrepreneur)指的是政策過程中提出并推動政策出臺的組織或個人［15］。改革開放以來，地方政府對于經濟發展有極強的積極性。因此，在出臺經濟類政策的過程中，政策倡導者常常是地方政府主要領導，對省政府而言就是書記、省長或分管副省長。由于政策倡導者本身就是決策者，政策出臺往往過程簡單、速度較快。政府主要領導對環境問題了解相對較少，認識相對不足，因而推動政策的力度相對較小。

圖1 陜西和云南兩省建立水土保持生態補償政策的過程Fig．1 The process of establishment of the ecological compensation policy for conservation of water and soil in Shaanxi and Yunnan Province

然而，省級政府行政主管部門及其領導在分管的領域中具有法定的責任，因此有動力去建立新政策，成為政策倡導者。除了向省級政府負責，省級水利部門也需要接受水利部的業務上的指導，水利部對建立水土保持生態補償政策的明確要求也使得省級水利部門將制定該政策設為本部門需要優先處理的事項。在這兩個案例中，省級水利部門，特別是分管副廳長(副局長)積極推動了水土保持生態補償政策的制定。在部門主要領導的努力下，行政主管部門主動聯合科研機構開展研究，設計具有科學基礎和立法基礎的政策方案，并尋求相關部門的支持(見表1)。

在省級政府水土保持生態補償政策的制定過程中，作為利益相關者的公眾和企業并未主動向決策者表達意見，也缺乏在政策制定中的直接參與。公眾和企業僅在政策制定的調研階段和聽證階段有過被動的意見反饋，在更多意義上，公眾和企業僅是作為政策的被動接受者，他們的支持性意見成為了省級行政主管部門說服省政府決策者的依據，而其他建議往往被忽略。

表1 政策制定過程中的參與人及其行動Tab．1 Actors and actions in policymaking process

3．2 政策倡導者推動政策出臺的途徑是說服

作為政策倡導者的行政主管部門是決策者的下級，要制定政策就需要下級說服上級，使決策者的認識升級(圖2)。行政主管部門與省級政府領導之間存在著體制內的意見交流渠道，是信息傳遞的制度保障。所謂下級說服上級就是要建立一個有說服力的策案(build a convincing case)，即對問題的重要性(significance)、緊迫性(urgency)以及和政府職能的高度相關性(relevance)進行有理有據的說明。行政主管部門需要用科學研究來保證政策的科學性，用利益相關者的共識與支持來保證政策制定的民主性。這兩方面對決策者都具有至關重要的意義。在陜西和云南兩個案例中，行政主管部門與科研機構的合作可以幫助其提供問題的重要性和緊迫性;而爭取其它政府部門和利益相關者的支持則是為了滿足政策制定的民主性，但這種民主性較強地局限在政府內部和少數其他利益相關者之內。此外，對省級政府而言，問題的相關性具有強烈的地域含義——重要而迫切的問題可以在全國層面制定政策，為什么要在本省范圍內制定政策?這就需要揭示出該問題對于該省的特殊意義以及中央政府的態度。因此，中央政府的文件和表態亦十分重要。

3．3 政策倡導者說服決策者的方法是建立支持聯盟

決策者同意制定政策除了需要認識到問題的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關性之外，還需要有一個具有科學性和民主性的政策方案。為了達到這些要求，行政主管部門建立了一個包括科研機構、省級政府其它部門和中央政府主管部門在內的支持聯盟，科研機構撰寫研究報告來闡述政策問題的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關性，闡述了政策方案的科學基礎和立法基礎，省級政府其它部門和中央政府主管部門都公開發表意見來支持出臺政策(見表2)。

在這個支持聯盟中，成員對政策問題的認識和加入聯盟的原因是極為不同的。科研機構與省級水利部門之間的同盟關系是暫時的，科研機構只是由于兩省水利部門付費而向其提供技術支持的服務，科研機構與省級水利部門之間是服務提供方與客戶的關系?？蒲袡C構的專家盡管認識到水土流失的重要性，但在政策方案方面，并不贊同增加企業負擔。對于省級政府其它部門來說，省級水利部門在建立水土保持生態補償政策中需要它們的支持，而這些部門將來在其他事務中也需要省級水利部門的支持，所以它們愿意成為支持聯盟的一員，但它們對水土流失的問題屬性、原因和政策方案的認識并不多。水利部在行政體制中是兩省水利部門的上級，在建立水土保持生態補償政策問題上，水利部與省級水利部門的利益是一致的。水利部的支持增加了省級水利部門說服省人民政府的理由，而兩省在水土保持生態補償政策中的突破，可以加速將這項政策推向全國，這將構成水利部重要的工作成績。而在水土流失的問題屬性、原因和政策方案等問題的認識上，水利部與省級水利部門極為一致。

表2 支持聯盟的成員及其行動Tab．2 Members in the advocate coalition and their action

4 結論與討論

在省級政府環境政策的制定過程中，政策倡導者是行政主管部門及其領導，行政主管部門的努力導致了政策出臺。決策者是相對消極的，這是現行的政績考核體系的效應之一，而行政主管部門領導在政策制定過程中的積極性取決于政府機構內部分工與責任歸屬。在水土保持生態補償政策的制定過程中，省級水利部門領導積極主動，這是因為省級水利部門被省級人民政府賦予了治理水土流失、開展水土保持的職責，它在了解到本省水土流失問題的嚴重性和緊迫性之后，將制定水土保持生態補償政策列為本部門履行水土保持職責的重要工作。

為了促使作為決策者的省級政府領導同意制定政策，省級行政主管部門采用的途徑是說服。在水土保持生態補償政策的制定過程中，省級水利部門聯合科研機構，廣泛開展調研，設計出可行的政策方案，尋求相關部門的支持，建立了一系列說服理由。省級行政主管部門建立了一個包括科研機構、省級政府其它部門和中央政府主管部門等在內的支持聯盟。以此為基礎，建立了具有說服力的策案，以得到省級政府決策者的肯定和批準。

省級政府環境政策制定過程顯示出與經濟性政策制定過程的不同之處。在省級政府制定經濟性政策的過程中，政策倡導者往往是決策者本身，即省級政府的主要領導。這是因為制定經濟性政策的重要性、緊迫性以及和政府職能的相關性，比較容易被省級政府領導所認識。中央政府強調“以經濟建設為中心”使省級政府將經濟建設作為自己工作的重點，本省企業生產、居民收入、政府財政收入等情況都是決定省級政府工作成績的重要方面，各省之間展開的激烈的經濟發展競爭更使得省級政府領導認識到出臺經濟性政策尤為緊迫［16］。

省級政府環境政策制定過程也顯示出與中央政府環境政策制定過程的不同。在經歷了三十余年的改革開放之后，中央政府已從強調經濟增長轉變為強調以人為本和可持續的科學發展。作為決策者的中央政府領導表現出對社會、環境等問題的高度關注，并積極推動一些關鍵的環境政策出臺。在部分全國性環境政策制定過程中，其政策倡導者往往是中央政府領導，行政主管部門更多是在中央政府領導的授意下制定具體的政策實施方案。

省級政府政策制定過程的這些特殊之處，反映了政策類型和政府層級對政策制定過程都具有重要影響，其更為微觀的作用機制有待于進一步的研究。

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An Analysis of Policymaking Process of Provincial Environmental Policy:Case Study of the Ecological Compensation Policy for Conservation of Water and Soil in Shannxi and Yunnan

WU Liang MA LiQI Ye
(School of Public Policy and Management/Climate Policy Initiative，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

More and more environmental policies have been established by provincial governments in China in recent years．When confronted with various problems，how can policymakers of provincial governments realize the relevance，significance and urgency of an environmental problem and approve a policy?What are the characteristics of the policymaking process of a provincial environmental policy compared with an economic policy?This paper focuses on two case studies to answer these questions．One is the ecological compensation policy for conservation of water and soil established by the government of Shaanxi province．The other one is a similar policy which is being established by the government of Yunnan province．The two cases demonstrate that policy entrepreneur in the policymaking process is head of the administrative department in charge of the problem，not the leader of the provincial government．The approach adopted by the administrative department to establish the policy is to persuade the leaders of the provincial government to approve the policy．In order to persuade the policymakers，the administrative department forms an advocate coalition which includes other departments of the provincial government and related stakeholders，and also conducts scientific research to summarize the relevance，significance and urgency of the problem and provides a policy draft based on scientific and legislative evidence．The policymaking process of an environmental policy in the provincial government is different from the corresponding process in the central government．It is also different from the policymaking process of economic policies in provincial governments．

provincial government;environmental policy;policymaking process，ecological compensation

X32

A

1002－2104(2012)03－0087－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.03．015

2011－10－13

鄔亮，博士生，主要研究方向為資源利用與環境保護的治理機制。

齊曄，教授，博導，主要研究方向為資源、環境與可持續發展。

云南省水利廳“云南省針對水土流失的生態補償政策研究”。

(編輯:劉呈慶)