中日公務員及企業職工工傷保險參保實踐與思考

郝玉玲 宮 安

（1中國人民大學勞動人事學院 北京 100872；2人社部國際勞動保障研究所 北京 100029）

中日公務員及企業職工工傷保險參保實踐與思考

郝玉玲1宮 安2

（1中國人民大學勞動人事學院 北京 100872；2人社部國際勞動保障研究所 北京 100029）

日本雖然在勞動者災害補償保險制度之外建立了獨立的國家和地方公務員災害補償制度，但卻非常注重公務員工傷補償與企業工傷保險制度間的公平。反觀我國，企業工傷保險已經走上法制化軌道，公務員工傷補償卻政出多門、規范性不足，且與企業工傷待遇差別巨大。實現我國企業職工與公務員工傷補償的同等社會保障國民待遇應是改革方向。

公務員；企業職工；工傷保險

編者按：2004年伴隨《工傷保險條例》的實施，我國形成了企業職工工傷保險和公務員傷殘撫恤二元制度并存的局面。2010年底修訂的《工傷保險條例》第六十五條規定，公務員和參照公務員法管理的事業單位、社會團體的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業病的，由所在單位支付費用，具體辦法由國務院社會保險行政部門會同國務院財政部門規定。條例實施一年多來，除北京、天津等省市于2011年12月出臺了公務員參加工傷保險的辦法，大部分省市及中央機關公務員的工傷保障問題均未有明確改革動向，但改革的呼聲卻日益強烈。在此改革的關鍵時刻，本欄目特約一篇中日公務員與企業職工工傷保險參保的對比文章，希望能對我國公務員工傷保障的改革起到一定的促進作用。

1日本公務員及企業職工工傷保險參保實踐

1.1 立法及制度建立

日本屬于大陸法系國家，注重包括社會保障、社會福利等在內的社會法的建設與完善。工傷保險法（日本稱為“勞動者災害保險”，簡稱“勞災保險”）作為社會法的重要組成部分，在日本社會法系建設中一直處于優先并重點發展的法律體系，其包括公務員工傷補償及企業職工工傷保險兩套法律。

具體來看，日本在1947年頒布《勞動基準法》的同時，依據該法第八章“災害補償”的相關規定，制定并頒布《勞動者災害補償保險法》，其適用對象是所有雇傭了“勞動者”的企業及《勞動基準法》所定義的“勞動者”。這一法律奠定了日本企業職工工傷保險制度的基礎，并一直沿用至今，最近一次修訂在2007年。勞動者不管從事什么崗位的工作，只要是發生在雇傭期間的業務災害和通勤災害都適用于勞災保險的保護。此外，對于長期雇傭、臨時雇傭、日雇、打工及零工等雇傭形式，勞災保險也不區分，均在其保障范圍之內。

此后，1951和1967年日本分別頒布實施《國家公務員災害補償法》和《地方公務員災害補償法》，以此建立了法定的國家和地方公務員工傷補償制度（表1）。

1.2 管理機構

國家公務員災害補償的主管部門為日本人事院職員福祉局及各地方人事局對應部門。地方公務員災害補償由地方公務員災害補償基金事務所負責，其總部設在東京，并在指定的都道府縣設立分支機構，2010年底全國共有66個分支機構負責地方公務員的災害補償。企業職工勞災保險給付和促進回歸社會事業由厚生勞動省勞動基準局、地方都道府縣勞動局及勞動基準監督署等機構負責管理和實施。

1.3 基金來源

國家公務員災害補償費用由國家財政承擔，地方公務員的災害補償來源于各公共團體繳費、第三方賠償金、利息和有價證券股息收益等。勞災保險費原則上由企業主承擔，國庫給予適當補助，保費征收實行行業費率與浮動費率相結合的機制。

1.4 待遇給付

國家公務員可享受的災害補償包括給付與福利等7種待遇（見表2），地方公務員與國家公務員享受種類相同的災害補償待遇，且待遇水平基本相同。

1.5 現狀

據2010年日本人事院年度報告《公務員白皮書》公布數據，當年日本國家公務員64萬余人中，共認定公務災害2668件，通勤災害561件，各種工傷補償和福利待遇支出93.7億日元。同年，地方公務員參保普通補償基金的有3336個公共團體、2983.1萬人，工傷補償和福利待遇支出19.3億日元；參保特別補償基金的有46個公共團體、37.3萬人，工傷補償和福利待遇支出8.1億日元。地方公務員全年共認定公務災害25186件，通勤災害2723件。同期，勞動者災害補償保險參保企業266.2萬個、5248.8萬人，保費收入7841.4億日元，工傷補償和福利待遇支出7444.6億日元。

表1 日本勞災保險與公務員災害補償制度建立之初對比

2 我國公務員及企業職工工傷保險參保實踐

我國企業職工目前適用的是2004年開始實施、2010年新修訂的《工傷保險條例》。中央及地方公務員工傷補償的法律依據有：民政部《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》（民函[2004]334號）、2007年8月1日起施行的《傷殘撫恤管理辦法》（民政部令第34號）、經國務院、中央軍事委員會修訂并于2011年8月1日起實施的《軍人撫恤優待條例》，以及2011年11月民政部、人力資源社會保障部及財政部聯合下發的《關于國家機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發放有關問題的通知》（民發[2011]192號）等。這些法律法規對因工（公）傷殘、犧牲的認定條件、評殘條件、傷殘治療和生活待遇、傷殘待遇、死亡喪葬和撫恤待遇等做出了規定。

表2 日本勞災保險與公務員災害補償現行待遇概況

我國公務員和企業職工因適用不同的因工（公）傷殘法律法規，從而在享受工傷待遇方面存在著較大差別：

（1）因工（公）致殘待遇。企業工傷職工在勞動能力鑒定傷殘等級后，根據傷殘等級領取一次性傷殘補助金，如為一至六級傷殘，則保留勞動關系，退出工作崗位，在達到退休年齡辦理退休手續之前，享受傷殘津貼（見表3）。據國家統計局公開數據，2010年我國城鎮就業人員年平均工資最高的上海為66115元，最低為甘肅29096元，若同按一級傷殘計算，上海工傷職工每年可獲得的傷殘津貼為59504元，甘肅為26186元，而公務員同級因公傷殘可獲得的傷殘補貼僅為27780元。顯然，公務員的傷殘津貼略高于甘肅而遠低于上海，而這還沒有計算企業職工的一次性傷殘補助金。不過，七至十級傷殘的公務員仍可享受因公傷殘補貼，但企業職工只有一次性傷殘補助金待遇。

（2）因工（公）死亡待遇。企業職工因工死亡一次性工亡補助金標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍。根據《關于國家機關工作人員及離退休人員死亡一次性撫恤金發放有關問題的通知》的規定，公務員因公死亡一次性撫恤金為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個月基本工資或基本離退休費。顯然，公務員的工亡待遇相比企業職工要優厚的多。

3 中日比較及其思考

日本在工傷保險制度建設過程中盡管建立了獨立于企業的公務員工傷補償制度，但卻非常注重公務員與企業工傷保險制度間的公平。而且，其高層次的立法規范、清晰的管理架構、穩定的資金來源以及相對公平的待遇水平無疑成為工傷保險制度持續發展的重要保證。

表3 我國公務員傷殘撫恤標準與企業職工傷殘待遇比較

反觀我國的工傷保險制度，伴隨《工傷保險條例》的實施，企業工傷保險制度進入法制軌道，確保了企業職工的工傷權益。然而，公務員工傷補償制度卻仍囿于零散的法律法規，缺乏獨立性。也正因為此，公務員工傷補償權益的實現過程需要同時涉及不同的部門，公務員因公傷殘也常要面臨工傷無人認定、工傷醫療費用無處開支、傷殘等級無法鑒定、工傷待遇無法落實等尷尬的局面。與此同時，企業職工和公務員工傷待遇差距巨大，企業職工和公務員在遭受相同程度職業傷害時卻不能得到同等的經濟補償。公務員與企業職工同為國民，卻享受著不同的國民待遇。

約翰?羅爾斯在其《正義論》中強調“正義是社會制度的首要美德……某些法律和制度，不管他們如何有效率和有條理，只要他們不正義就必須被改造或廢除”。 在同一個國家或地區，其每位國民理應平等和共同享有政治、經濟、科技、文化、教育、衛生醫療保障等方面的權利和待遇，這不僅是在追求公平的平等待遇，更是國民待遇的應有之義。同樣，社會保障的國民待遇要求國民能夠平等和共同享有社會保障權利，全體國民無論其民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，都應該平等享有社會保障權利。

因此，從我國現實國情來看，與企業職工工傷保險走向平等和融合是公務員工傷補償發展的必然選擇。這樣既保證了公務員工傷補償有法可依，又能明晰管理架構，結束目前政出多門的亂象，有力保障公務員與企業職工之間社會保障國民待遇的公平。

[1]労働者災害補償保険法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/enkaku/S22/S22HO050.php,2012-04-28.

[2]國家公務員災害補償法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/hou/S26/S26HO191.php,,2012-04-28.

[3]地方公務員災害補償法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/hou/S42/S42HO121.php,,2012-04-28.

The Civil Servants and Enterprise Worker Injury Insurance Protecting Practice and Its Thinking of China and Japan

Yuling Hao, An Gong (1School of Labor and Human Resources , Renmin University of China,Beijing, 100872;2Institute of International Labour and Social Security, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Although Japan has established the national civil servants' compensation and the local civil servants' compensation which are independent of the injury insurance, it gives great emphsis on the equities between them. In China, injury insurance has been in legal system, but on the other hand, the civil servants’ injury insurance has many problems such as being executed by multiple leaderships, not being standardized and the giant gap of compensation and bene fi ts with the injury insurance. So granting equal national treatment of social security to civil servants and enterprise workers should be the reform direction.

civil servants, enterprise worker, injury insurance

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2012)5-60-4

10.369/j.issn.1674-3830.2012.5.15

2012-5-2

郝玉玲，中國人民大學勞動人事學院2011級碩士研究生，研究方向：醫療保險。