和諧社會視角下城鄉公共服務均等化中地方政府職能分析

□ 陸銀輝

（中共余姚市委黨校，浙江 余姚 315400）

和諧社會視角下城鄉公共服務均等化中地方政府職能分析

□ 陸銀輝

（中共余姚市委黨校，浙江 余姚 315400）

現代經濟發展和社會進步要求政府為社會提供均等化的基本公共服務。而我國傳統的城市偏向型基本公共服務供給制度導致了城鄉公共服務的非均等化和城鄉關系的不和諧，由此產生了農村基本公共服務供給短缺、供給成本分擔不合理、供給決策機制不規范、收益分享不公平等諸多問題。本文以地方政府職能為切入點，從優化地方政府職能，建立城鄉統籌的基本公共服務供給制度的角度進行探討，以期為實現城鄉基本公共服務均等化提供參考。

和諧社會；公共服務均等化；地方政府職能

當前，如何緩解并逐步縮小“三大差距”即區域差距、城鄉差距和貧富差距，是我國在社會轉型期面臨的重大社會問題，而導致“三大差距”的因素之一是基本公共服務的不到位和分配的不合理。以城鄉關系為例，兩者差距不僅表現在經濟發展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫療、義務教育、社會保障等基本公共服務上。城鄉公共服務供給的嚴重失衡，使農村居民難以獲得基本的公共服務，其生存權和發展權也因此受到影響。因此，逐步實現城鄉居民基本公共服務均等化，不僅是以人為本和彌補市場公共服務供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾的現實需要，也是逐步形成惠及全民的公共服務體系的基礎，是構建社會主義和諧社會的內在要求。

一、和諧社會與城鄉公共服務均等化

公共服務是指滿足公民及其組織的某種直接需求，并同時在某種程度上使用公共權力或公共資源的社會生產過程。一般而言，公共服務均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團、經濟成分或社會階層提供一視同仁的公共服務，實現公平和效率的統一，具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等內容。而本文中的城鄉公共服務均等化即指依照范圍適中、標準適度的原則，使城鄉居民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重兩者的自由選擇權，在基本服務方面逐步實現均等化。

和諧社會是指社會系統中的各個部分或要素處于一種相互協調的狀態，其中最關鍵的是利益關系的和諧。健康有序的公共服務體系、協調有效的公共服務關系是調節利益關系的“粘合劑”，是構建和諧社會的重要保障。雖然城鄉不同地區對公共服務的種類、數量需求存在差異，但無論在農村還是城市，基本公共服務都是正常生產、生活必不可少的保障。正是從這個角度看，實現城鄉公共服務均等化是現階段構建和諧社會的必然要求。

⒈和諧社會要求堅持科學發展，把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，而城鄉公共服務均等化有利于提高城鄉資源的配置效率和使用效率以及維護城鄉社會的穩定。根據邊際效用遞減規律，提供相同財力到財力不足地區和財力充裕地區以增加公共服務供給，前者所產生的效用比后者要大。增加對農村的補助，將會提高農村公共服務的供給能力，減輕城市的長期負擔。在不改變城市公共服務供給水平的前提下，改善農村公共服務的供給狀況，將會出現帕累托改進，從而實現社會福利最大化。

⒉和諧社會要求建設服務型政府，強化政府的公共服務職能。為公民提供基本公共服務、實現公共服務均等化是政府的基本職能之一。政府要致力于改變起點的不平等，創造機會的平等，使城鄉居民在平等的原則下都享有平等的公共服務。但由于歷史的原因，我國農民在城鄉二元社會結構中長期處于政治、經濟、社會等諸多不平等的地位。城鄉居民在教育、醫療衛生和社會保障資源分配方面機會并不均等，同為國家公民卻享受著差距甚遠的基本公共服務。農民受教育權利、社會保障權利的相對被剝奪，加劇了農民這個弱勢群體的邊緣化程度。所以，政府基本公共服務的提供必須更多地向農村居民傾斜，使城鄉居民擁有平等的發展機會，享受同等的基本公共服務，這樣，才能增強農村居民的自保能力和競爭能力，提高他們在社會中的地位。

⒊和諧社會的本質特征是社會公正，即權利的平等、分配的合理、機會的均等。具體體現在兩大層面：“觀念層面上公正的價值取向”和“現實層面上公正的制度安排”。而所謂制度是一套關于社會利益分配且以調節利益分配為目的的規則體系。但長期以來，我國實行的是城鄉二元公共服務供給體制。城市基本公共服務一直是由政府提供，而農村基本公共服務的費用卻是由農民自己解決（從資金籌集角度講），他們無緣享受國家財政提供的基本公共服務。目前，從改革的進程看，我國的改革已結束了初始階段，進入到了以社會公正為基本價值理念的制度創新和建設階段。在這一時期，政府在進行制度設計和安排時就必須考慮為城鄉居民提供平等的、無差別的基本公共服務，在堅持效率與公平并重原則的基礎上，使城鄉居民共享改革發展成果，以此促進社會和諧。

⒋和諧社會要求逐步縮小城鄉、區域間的差距，形成合理有序的收入分配格局。政府向城鄉居民提供均等的基本公共服務，能夠最大限度地實現收入分配公平的目標。一般而言，適度的收入分配差距有利于調動勞動者的積極性，但若差距過大不僅會挫傷勞動者的積極性，還會降低全社會的消費水平，從而嚴重地削弱經濟增長的動力。當前，我國城鄉居民收入差距過大將不可避免地導致兩者在消費水平以及生活水平方面的差距。城鄉之間一次分配上的貧富差距因受市場要素配置、經濟發展的影響在短時間內無法扭轉，但社會再分配則是實現社會公平的重要環節。從社會再分配看，基本公共服務的供給能夠縮小收入分配差距。在經濟增長的同時，逐步為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務，實現社會和諧。

二、當前城鄉公共服務均等化存在的問題

⒈城鄉公共教育服務非均等化。從教育經費、師資水平和受教育年限看，城鄉之間的差距非常明顯。

第一，城鄉之間教育經費的地區差距很大，基礎教育階段的教育投入城鄉分配不平衡。以2007年的數據為例 （單位：元），從表中可以看出，農村各級學校的經費投入都不及全國平均投入。

資料來源：由《中國教育統計年鑒》2007相關數據算出。注：計算中，農村指縣以下的整個農村地區，含鄉、鎮。

第二，城鄉之間受教育年限差距較大。城鄉之間教育不平衡發展的一個直接后果是導致農村地區間勞動力素質的差異。2007年，全國教育水平發達的3個直轄市北京、上海和天津農村的平均受教育年限超過7.8年（依次為8.71年、8.26年、7.86年），而教育水平相對落后的貴州省、青海省以及西藏自治區農村平均受教育年限均僅為6.30年、5.94年和4.70年，特別是西藏自治區，其平均受教育年限僅為全國平均水平的一半左右。［1］

第三，從城鄉辦學條件看，在眾多城市學校投入大量資金提高學生綜合素質的同時，許多農村學校卻連最基本的教育設施如校舍、教學設備、圖書都難以保證。普通中小學在校舍危房率、生均圖書擁有量、實驗儀器達標比例上都體現出明顯的城鄉差距。以2007年的數據為例：

資料來源：由《中國教育統計年鑒》2007相關數據算出。注：計算中，農村指縣以下的整個農村地區，含鄉、鎮。

⒉城鄉公共醫療和社會保障服務非均等化。

第一，從醫療衛生費用支出看。據統計，2008年我國衛生總費用為14535.4億元，其中，農村衛生費用為3280.4億元，占全國總費用的22.6%；城鎮衛生費用為11255億元，占全國總費用的77.4%。換言之，占全國人口2／3的農村居民只擁有不到1／4的衛生總費用，而占人口1／3的城鎮居民則享有3／4以上的衛生總費用。①數據來源：《2009年中國衛生統計年鑒》.2008年，城市人均衛生費用為1862.3元，農村人均衛生費用僅為454.8元，并顯示出總體差距不斷拉大的趨勢。

第二，從醫療衛生資源配置和服務提供上看，醫療衛生資源在城鄉之間分布很不平衡。我國醫療衛生費用支出向城市傾斜直接導致了醫療衛生資源向城市的過度集中。自1982年以來，我國醫療衛生工作的重點開始轉向城市，城鄉醫療衛生資源配置就表現出了不平等。80%的醫療衛生資源集中在城市，而城市醫療衛生資源的80%集中在大城市。一是醫療衛生資源分配的不平等體現在擁有的先進儀器和設備上。目前，在農村尤其是西部地區農村，連基本的設備和儀器都不具備。2008年，我國萬元以上設備中，鄉鎮衛生院擁有的僅占9.7%。二是隨著農村初級合作醫療的解體，農村地區的醫療籌資問題一直未得到解決，農村醫療衛生機構逐步陷入人員和技術的雙重困境。［2］據統計，每千人農村人口鄉村醫生和衛生員的人數從1985年的1.55降到2008年的1.26；另據統計，在農村鄉鎮衛生院中，僅有2.2%的衛生技術人員有本科學歷，18.7%為高中以下學歷；在村衛生室中，從業人員的素質更是難盡人意。②數據來源：《2009年我國衛生事業發展統計公報》.2009年，城市地區擁有的醫院床位數占比達81.38%，是農村的4.37倍；衛生技術人員數量上的差距也很明顯，城市地區是農村的5.83倍。

第三，城鄉社會保障也存在明顯差距。目前，我國的社會保障制度 （主要是指以政府向居民提供的社會保障，包括各種社會保險和社會福利）主要覆蓋城鎮居民，農村居民不僅因為缺少社會保障制度而不能享受各種社會福利，即使其遷移到城市并順利就業，農村居民的身份也決定了他們同樣不能享受城市職工 （居民）普遍享受的社會保障待遇。可以說，與制度相伴而生的公共服務對于制度外成員具有很強的排他性和歧視性，農村居民無論身居何處，基本上都被排除在社會保障制度之外。這是農民與城市居民最大的差異。以醫療保障為例：截至2008年底，城鎮居民和職工基本醫療保險參保人數為3.18億人，全年城鎮基本醫療保險基金總收入3040億元，人均974.4元。雖然全國已有2729個縣（區、市）開展了新型農村合作醫療，參合農民8.15億人，參合率為91.5%，但籌資總額卻只有785.0億元。因為籌資力度小，人均籌資僅96.3元，保障力度遠遠低于城鎮居民。加之城鄉經濟水平和收入水平的差距，只有很少的農民有能力購買商業醫療保險。［3］又如：長期在城市從事建設和服務業的農民工卻得不到同等的社保和醫保。截至2009年第二季度末，全國農村外出務工者達1.51億人，其中參加養老保險者占15.88%，參加醫療保險者占27.5%，參加失業保險者占10.1%，參加工傷保險者也僅占33.5%。［4］

⒊城鄉公共基礎設施和公共文化服務非均等化。

第一，城鄉公共基礎設施非均等化。一是從道路設施看，在我國，無論是城市市政公用設施固定資產投資規模還是城市市政公用設施的實物存量，近年來都呈明顯增加的態勢。自2000年到2008年，城市道路長度平均增速為6.18%，城市道路面積平均增速為8.28%，人均城市道路面積平均增速為8.53%。從鄉鎮來看，鄉級道路橋梁的實物存量呈下降態勢。從村莊來看，村莊公用設施的資金投入呈增加的態勢，但是村莊道路橋梁的實物存量變化不大。從1990年到2008年，村莊本年建設投入平均增速為12.13%，村莊公用設施投入平均增速為24.70%，但是村莊道路長度平均增速卻為－0.73%。［5］總體而論，我國城鄉基礎設施建設和資金投入的二元特征明顯。二是從我國現有基礎設施存量來看，農村生產性基礎設施如水利設施因投入不足普遍存在年久失修、功能老化、更新改造緩慢等問題，且由于農村基層組織管理功能普遍薄弱，導致基礎設施損壞嚴重。［6］而大部分農村地區的生活性基礎設施尤其是與農民自身發展緊密相關的醫療衛生、文化娛樂基礎設施極度缺乏。與農民生產生活息息相關的飲水、電力、通訊、道路等基礎設施，也由于水源不足、管網老化、電壓不穩、覆蓋率低、信號弱、路面差以及管理不善、維護不足、服務質次價高等原因而普遍存在投入有限和利用率低等現象，進而導致了相應基礎設施的匱乏。

第二，城鄉公共文化服務非均等化。當前，制約公共文化服務均等化的一些觀念上和體制機制上的障礙仍然存在。一是城鄉公共文化服務發展不均衡。一方面，城市公益性文化服務水平不斷提高，公共文化設施不斷完善，引入高科技實施網絡化的效果明顯；另一方面，農村文化建設嚴重滯后，缺乏基礎設施，需求與供給脫節，農村的文化活動總量偏少，形式陳舊，對群眾缺乏吸引力。目前，全國多數基層公共文化服務設施老化，不少縣級圖書館、影劇院、文化館、博物館都是20世紀70－80年代所建，館藏資料數量稀少而且陳舊，管理粗放，已經無法滿足基層群眾的文化需要。很多文化服務部門只有依靠出租門店尋求收入。原有的一些公共文化服務場地、房屋、設施、設備有的被變賣，有的被遺失、損壞，資產流失現象嚴重。有些貧困地區甚至根本沒有基本設施，鄉鎮一級也很少有公共文化服務設施。很多農村地區寬帶沒有開通，有的地方連電視接收信號都不穩定。［7］由于缺少健康的文化生活，導致一些封建落后的觀念在農村很有市場，賭博、燒香拜佛、占卜算命等封建迷信活動仍然存在，嚴重敗壞了社會風氣。二是為農村提供的公共文化服務總量偏少、質量不高。有官方統計數據顯示：我國年出版圖書17－19萬種，其中，有關“三農”的圖書不到4000種；城市發行網點在過去十幾年間增逾3倍，而農村卻減少了40%。全國面向普通農民的農村類報紙只有30多家，發行量僅180萬份；反映農村題材，服務“三農”的圖書、文藝作品、影視作品等明顯不夠，適合農民特點的報紙、雜志很少，農民群眾看書難、看戲難、看電影難的狀況還沒有得到完全改變。

三、城鄉公共服務均等化中的地方政府職能分析

在現代社會，地方政府的四大基本職能之一是為公民提供基本公共服務。但由于對市場機制的局限性和轉軌過程中地方政府職能定位認識不清以及片面強調經濟增長的發展觀，導致地方政府將改善農村公共服務的供給狀況放在了相對次要的地位。如上所述，當前城鄉居民的個人消費水平差距正在縮小，但基本公共服務供給水平差距較大且仍在持續擴大，農村公共服務數量嚴重短缺而且質量較差。從地方政府職能的角度看，原因有以下幾方面：

⒈地方政府在農村公共服務供給資源籌集上的職能錯位。農村公共服務的基礎性、效益的外溢性等特征決定了政府在其供給中應發揮主導作用，此外，市場機制也可以參與其中。但在實踐中，地方政府在農村公共服務供給上的責任不盡合理，資源籌集上職能錯位。本應由地方政府提供的公共服務或由地方政府與農民共同承擔的公共服務成本卻完全由農民承擔。本應由上級政府提供的公共服務卻通過政府轉移事權交由下級政府提供，最終落到鄉級政府和農民頭上。據相關資料統計，目前，近70%的公共支出發生在省和省以下，其中市、縣、鄉三級就占了55%，尤其是縣、鄉兩級的支出責任相當沉重。例如：我國鄉鎮政府擔負著“領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生和計劃生育等工作”的職能，但鄉鎮制度內財政所能籌集到的資金無法承擔起范圍如此之廣的職責，尤其是1994年分稅制改革更加劇了基層財政的困境。目前，全國3000多個縣市中過半數已出現財政赤字，靠“吃飯財政”過日子，根本沒有余力提供公共服務。只有依靠鄉鎮企業上繳的利潤、管理費、國家明令收取的鄉統籌費以及各種集資、攤派、收費、罰沒收入等制度外財政收入來彌補地方公共財政的空缺。這必然導致鄉鎮政府向農民伸手，通過權力斂取不合理的收入以應對不合理的事權。

⒉地方政府在農村公共服務供給決策機制上的職能錯位。自上而下的制度外公共服務供給決策機制造成了農村公共服務供給與需求不相適應、結構失調和地方政府職能的錯位。由于受政績考核和經濟利益的驅動、缺乏有效的農民公共需求反映機制以及現行體制下村委會“自治權”的弱化等因素的影響，使得目前我國農村公共服務的供給仍以行政計劃手段強制性供給為主。主要表現為：基層政府所追求的目標與農民的要求并不完全一致，農村公共服務的供給主要不是由鄉村社區內部的需求決定，而是由社區外部的行政指令決定。這就使得供給過剩和短缺現象并存：第一，見效快、易出政績的短期公共項目投資建設快，如各類達標升級活動、小康工程等。而見效慢、期限長、具有戰略性的純公共服務則不大愿意提供或提供得很少。第二，熱衷于投資新建公共項目，不愿投資維修存量公共項目。在許多農村地區，農業水利設施老化失修、農村電網老舊、電壓不穩的現象比較嚴重，而各種形象政績工程卻頗多。第三，實物性的“硬公共服務”建設得快，而像農業科技推廣、農業發展的綜合規劃和信息系統等“軟公共服務”卻不愿提供或提供得很少。

⒊農村公共服務提供機構的服務不到位。近年來，各地方政府對農村公共服務機構進行了一些探索性改革，但大多沒有脫離計劃經濟的框架，仍存在諸多問題。第一，管理色彩較濃，服務色彩較弱。當前，農村公共服務機構大部分是通過鄉級下設機構開展工作，縣級機構主要是對鄉級機構在業務上進行指導，布置工作內容，而鄉級“七站八所”的大部分工作是稅費收取，服務很少。以管理農民為主，服務農民為輔。第二，許多縣級農村公共服務機構辦公及業務經費十分短缺，設備落后，日常工作難以開展，當然也就無能力提供公共服務。第三，鄉級農村公共服務機構由“條條”管理為主改為“塊塊”為主后，人數有所減少，雖減輕了鄉級財政壓力，但農村公共服務質量也由此進一步下降。

四、城鄉公共服務均等化中完善地方政府職能的措施

⒈樹立正確的發展觀念，進一步轉變地方政府職能。一般而言，收入差距與公共服務的供給都同政府的職能密切相關。當前，我國地方政府的主旨是 “保工資、保運轉、保穩定”，而為當地居民提供的公共服務有限，“養人”重于“做事”。所以，各級地方政府必須轉變觀念，按照建立公共服務體制的要求，推進縣鄉政府改革和事業機構改革，加快實現基層政府由管制型向“規制—服務”型的轉變。農業稅取消以后，鄉鎮政府機關和人員的主要工作就是為農民服務。縣鄉體制改革的關鍵是要切實轉變鄉鎮政府職能，創新鄉鎮事業站、所運行機制，精簡機構和人員，強化公共服務職能。

⒉改變城鄉分治結構，構建城鄉一體化的公共服務供給體制。第一，要從根本上調整現有的國民收入和利益分配格局，建立起工業反哺農業、城市反哺農村的新機制。其實質是要處理好對農民“取”與“予”的關系，要改變農業和農村經濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位，加大公共財政的支農力度。第二，以實現兩種供給制度的并軌為目標，以堅持城鄉供給的統籌為原則，取消現存的農村基本公共服務制度外籌資方式，實現農村公共服務制度內的供給，對城鄉基本公共服務供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇，逐步建立起城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的公共服務供給體制。第三，消除妨礙城鄉協調發展的體制性障礙。要大力破除城鄉二元分割的體制和政策限制，廢除城鄉二元的戶籍制度，賦予農民平等的公民待遇、完整的財產權利和公平的發展機會，加快建立城鄉要素自由流動、城鄉居民地位平等的經濟社會體制。

⒊深化財政體制改革，推進公共財政體制建設。地方政府的公共支出結構要由以城市建設為主向重視農村建設轉變。第一，改變過去財政投資以工業為主的思路，增加農業公共服務供給，改善農村公共服務。調整公共財政支出結構，財政性建設資金的增量部分要向農村重點傾斜，逐步擴大公共服務的覆蓋面，縮小城鄉公共服務的差距。第二，按照財權與事權相匹配的原則，明確地方政府的供給職責，合理劃分各級地方政府的財權和事權。第三，實行規范的財政轉移支付制度。一是調整現行轉移支付結構，將現行的多種轉移支付統一為一般性轉移支付和專項轉移支付兩種；壓縮專項撥款規模，精簡當前的專項撥款項目；擴大一般轉移支付的規模，使轉移支付資金在城鄉公共服務均等化方面發揮作用。二是加大地方政府財政對農村基層的轉移支付力度，盡可能縮小城鄉之間公共服務水平和質量上的差異，制定有利于增加農村公共服務供給的財政分配政策。

⒋加快發展農村公共服務事業，增強農村基本公共服務的供給。第一，深化農村義務教育經費保障機制改革，加大城鎮教師支援農村教育的力度，促進城鄉義務教育均衡發展。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，形成按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制。第二，加快發展農村公共醫療衛生事業。加強以鄉鎮衛生院為重點的農村衛生基礎設施建設，健全農村三級醫療衛生服務和救助體系；建立與農民收入水平相適應的農村藥品供應和監管體系，規范農村醫療服務；增加農村醫療衛生人才培養的經費預算等。第三，加快建立從“低保”起步的農村社會保障體系。加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入力度，積極推進建立與農村經濟發展水平相適應的農村社會養老保險制度，建立保障農民工合法權益的機制，建立新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度。

［1］溫嬌秀，王延軍.中國農村地區收入差距與教育差距的動態研究［J］.經濟經緯，2010，（01）.

［2］［3］張振剛，黃琳.我國基本醫療保障的城鄉差距及均等化研究［J］.改革與戰略，2011，（11）.

［4］鄭雙勝.化解城鄉居民收入差距路徑探析——基于農村社會保障視角［J］.安徽農業科學， 2010，（28）.

［5］項英輝，劉亞臣.我國城鄉基礎設施建設投資情況對比分析［J］.建筑經濟，2012，（01）.

［6］陳建國.財政支出行為對城鄉基礎設施差異影響的實證分析［J］.新疆社會科學，2010，（03）.

［7］周平海.公共文化服務與城鄉一體化［C］.湖湘三農論壇，2010.

（責任編輯：高 靜）

The Analysis of Local Government Function in the Urban and Rural Public Service Equalization under the Perspective of Harmonious Society

Lu Yinhui

Modern economy development and the social progress requires the government to provide social equalization of basic public services.While our traditional city deflection basic public service supply system，causes a lot of problems，rural basic public services supply shortage，supply cost sharing unreasonable，supply decision－making mechanism is non－standard，revenue sharing inequalities etc.Which makes the urban and rural public service in urban and rural areas，unequal development relations are not harmonious.This article Based on the local government functions as the starting point，discusses how to optimize the local government function，build urban and rural basic public service supply system，and realize urban and rural basic public service equalization.

harmonious society；the equalization of public services；local government

D63－3

A

1007－8207（2012）07－0004－05

2012－02－12

陸銀輝 （1980—），女，浙江余姚人，中共余姚市委黨校講師，山東大學政治學與公共管理學院行政管理學碩士，研究方向為公共行政和社會管理。