金融全球化視野下的統一監管模式檢討

□ 于永寧

（山東大學應用經濟學博士后流動站，山東 濟南 250100）

金融全球化視野下的統一監管模式檢討

□ 于永寧

（山東大學應用經濟學博士后流動站，山東 濟南 250100）

為了提高金融監管的有效性，越來越多的國家開始采用統一監管的模式，或者通過建立職責覆蓋全部金融領域的統一監管機構，或者將兩個主要的監管機構合并。統一監管模式在提高監管有效性、對金融集團實施監管、降低監管成本方面具有制度優勢，但在監管權力和機構整合問題上存在困難，這需要結合一國的實際情況制定監管改革方案。

金融全球化；金融監管；統一監管模式

基于金融穩定和防止金融危機的需要，研究如何對混業經營金融機構進行監管，已成為發達國家金融監管當局在過去的二十年中最重要的工作。各國在金融監管法制上的不同嘗試形成了各具特點的改革，或者在原有監管基礎上進行制度升級，或者變革傳統而另外探索一項新的監管制度，在本世紀初都形成了一定的監管模式。隨著金融市場的發展和金融集團的日益增多，在監管理論和監管實踐中形成了統一監管模式，一些國家按照統一監管的思路，或者集中全部監管機構于一家監管機構內，或者將幾個監管機構通過合并或重組的方式，精簡監管機構。

一、采用統一監管模式的原因

從歷史的角度看，世界上多數國家都曾通過多個政府部門或機構按照金融業中不同的金融機構分別實施監管，比如政府財政機關、中央銀行或其他專門負責監管的政府行政組織。一些國家除了對銀行、證券、保險分別設立監管機構外，還針對從事其他金融活動的機構，像信托公司、養老與社會保障基金、抵押銀行等也設立了專門的監管組織。此外，在采用聯邦體制的國家中，聯邦和地方對金融行業還分頭實施監管權。

從1986年挪威率先在銀行業、證券業、保險業實施統一監管后，在最近的二三十年中，越來越多的國家在金融監管模式的選擇上思路趨向一致，那就是集合監管職能，減少監管的機構設置。各國（地區）對金融監管模式進行改革，超過50個國家和地區建立了不同程度的統一監管體制（詳見下表）。1997年，英國金融服務局（FSA）成立，成為首個采取統一監管模式的世界級金融中心，其表率效應吸引了很多尚未采用統一監管模式的國家，也為許多已經開始整合監管機構但是想提高統一程度的國家提供了經驗。

從實證的角度歸納，各國金融監管改革趨向采用統一監管模式的原因有以下幾個方面。

一是金融集團的出現。根據世界銀行的調查，金融集團的快速發展以及在金融市場中的地位和作用的不斷提高，給傳統分業監管帶來了巨大挑戰，是促使各國建立統一監管模式的重要原因。［1］二是出于降低監管成本，實現監管規模經濟和范圍經濟效應最大化的目的。三是在本國遭遇重大金融危機之后，建立統一監管機構。比如韓國（1997年）、墨西哥（1994年）都是因為本國或所處地域發生金融危機，迫使政府迅速改革監管模式。四是為了減少監管缺失或者監管重疊，防止各監管機構之間因為職責分配上的缺位或重復導致權責不清，將全部或大部分監管職責歸于一個機構行使，以減少這種負面影響的可能性。此外，部分國家建立統一監管模式，是為了避免原有機構監管之間缺乏有效協調與合作的問題。

世界主要國家（地區）監管模式［2］

二、關于采用統一監管模式的論爭

（一）支持統一監管模式的觀點

盡管現實情況中越來越多的國家正在采用統一監管的方式，但關于這種監管模式的利弊爭論卻始終沒有停止。具體來說，支持統一監管模式的觀點主要有：

第一，金融創新使得傳統分業監管下形成的機構監管模式不斷受到挑戰，以往按照銀、證、保行業劃分實施的監管已經難以適應創新的需求。對銀行信貸產品進行資產證券化處理、打包、再發行，將股票、債券和信貸之間的界線模糊；保險公司提供類似投資和儲蓄的保險產品；證券衍生品又可能帶有保險的特征；還有信托公司、基金、銀行、證券公司、保險公司都涉及的“保底理財”產品。這些現象反映出銀行、證券、保險之間的業務和產品的個性差別正在淡化，而其中的共性已被挖掘出來。這種不同金融機構之間產品差異的淡化、共性的增強，使得人們對機構監管模式的有效性產生了疑問，尤其是對機構監管模式能否有效應對結構復雜、規模數量不斷增多的金融創新產生了質疑。

第二，金融集團的出現，其規模的龐大、從事業務的復雜性，也是機構監管模式難以應對的。金融集團的業務涉及多個金融行業，業務遍及國際領域，風險比普通金融機構更加分散和難以監控。基于對全部金融業務實施監管職權的統一監管模式，可能會對金融集團的整體風險以及金融體系的系統性風險進行更有效的管控。作為統一監管者，可以更有針對性地按照金融集團混業經營的特點，更好地識別和監管那些在不同金融子公司或部門之間轉移的風險，更好地評估宏觀因素對金融體系內所有領域可能造成的影響，制定針對金融集團整體經營風險的監管政策和監管方法。

第三，統一監管模式也接受了功能監管手段來監管同類金融行為和金融商品，因為系統中只有一個監管者，那些在機構監管模式下就不同類型金融機構提供的同類金融產品和服務會出現監管重疊問題也就不復存在。［3］同時，可以消除多個機構之間的監管真空，防止因權責不明而相互推諉監管責任，減少金融機構監管套利行為。此外，在信息收集和利用效率上，相對簡單的監管架構更能夠發揮規模效應和范圍效應。

（二）反對統一監管模式的觀點

反對監管機構整合和采用統一監管模式的理由也多種多樣。

第一，在監管的總成本上，沒有無可辯駁的證據能夠證明單一監管者比原有機構行業監管者更富有效率。［4］統一監管在規模效應和范圍效應上可能并不如理論設計的預期效果明顯。第二，統一監管如果不能對類似金融業務制定統一的監管標準，還是會存在監管缺失和監管套利問題。第三，許多單一監管模式的批評者認為，由于行業的不同，其監管的目標也不盡相同，因為雖然統一監管有應對復雜金融產品監管之意，但并不意味著單純功能的金融商品就不復存在。如果統一監管后單一監管者用一個標準化的模型來監管金融業各個行業，其監管規則過于簡單，不能充分理解銀行、證券、保險在經營上特有的本質屬性，反而會直接影響監管的有效性，導致監管的實際質量下降。同時，如果一國的機構監管原本就沒有足夠的經驗，對市場監管不力，那么，其整合后的效果也不會有實質性的提升。第四，與上面的問題類似，那就是統一監管更適合對那些大型的金融集團，而忽略了金融體系中為數眾多的、小型的、更專業的金融機構。第五，統一監管會削弱市場調節和懲戒的力度，以往政府的擔保通常只限于部分行業，比如銀行業，而統一監管會讓這種擔保擴大到整個國家范圍。第六，在崇尚民主與自治的國家，民眾擔心統一監管會滋生國家壟斷，使被監管者付出更高的成本。最后，監管機構在整合后，由于監管人員來自不同的監管機構，監管習慣和監管文化的差異可能會導致部門之間存在監管沖突。來自銀行監管部門的監管者可能偏向采用更嚴厲的措施來監管證券市場和保險市場，會限制資本市場的發展空間和自由。而一個機構的整合在精簡人員的同時還可能造成具有豐富監管經驗的人員流向被監管行業的后果。

三、統一監管模式的變革困境

（一）對監管機構權力的擔心

在趨向統一的金融監管變革中，可能會產生關于統一監管的監管者權利應該有多大的問題。由于統一監管需要覆蓋多個金融行業，其組織規模和監管權力自然較傳統監管機構要大。多數新成立的監管機構會擁有監管全部或絕大部分金融機構的權力，負責執行現有法律法規，頒布和修改對整個金融系統和金融市場產生影響的審慎性規則和市場行為規則，尤其是像英國金融服務局那樣的單一監管機構，已被喻為“超級監管者”。

不過，這只是從表面上看統一監管機構的權限，看似有這樣、那樣的監管權力，管轄范圍寬泛。但如果仔細分析，統一監管機構所擁有的權力可能并沒有表明上看起來那樣強大。除了統一制監管機構外，一國的財政部門和中央銀行仍然在金融領域享有很多權力，比如制定和修改金融機構審慎性規則，規定金融機構的市場準入資格以及制定金融業相關的法律法規的權力。

一般情況下，各國統一監管機構或多或少地擁有以下這些監管權：現場檢查、非現場檢查與監督、制裁和罰款、審慎監管規制、會計和信息披露準則、資本構成要求、頒發或撤銷金融機構從業許可、最低資本要求、從業許可要求、消費者保護等權力。但是只有現場檢查、非現場檢查與監督、制裁和罰款三項權力完全由統一監管機構行使，其他權力或多或少地由一國財政部或央行行使。［5］在愛爾蘭、盧森堡、墨西哥和挪威等國，財政部行使頒發或撤銷金融機構從業許可的權力，這些國家的統一監管機構主要負責向財政部提供規制制定的建議以及對金融機構的商業計劃提供可行性評估。在澳大利亞，會計和信息披露規則由會計師組成的專業機構負責制定，監管者無權直接制定或修改，只能要求專業組織審查會計活動并適時修改會計準則。

（二）對整合過程困難的擔心

從分業經營下的機構監管模式走向混業經營下的統一監管模式決不是加減算術的問題，這里涉及到機構組織安排、規則重新制定、人員安置等諸多問題，整合過程充滿復雜性。如：原有的金融法律不適應統一監管要求，需要大面積修改或者重新立法；監管機構合并中，一批富有監管經驗的工作人員通過“旋轉門”進入金融服務業，留下的工作人員中，其專業技能水平和工作積極性可能都不高；新成立的統一監管機構可能在基礎建設和信息集成系統上尚未完工，影響監管工作效率；對監管對象認識不明確，不了解應當由誰來具體負責。總之，在機構整合之初有相當多的問題需要解決。具體來說，統一監管整合的困難表現在以下幾個方面：

第一，法律變更的困難。建立統一的監管機構需要修改大量的金融法律法規，從而讓新的監管機構明確自己的監管權責。實踐中，多數國家沒有選擇通過修訂的方式來變更，而是制定一套新的法律體系來替代原有分散的法律法規，像英國的《金融服務和市場法》、日本的《金融商品交易法》、澳大利亞的《金融服務改革法》等等。部分國家因為在機構整合之初沒有建立良好的法律制度體系，在監管機構整合的最初幾年，在部門規章制定權、財政資金來源、對違反主體的處罰權、對外締結合作條約等方面因權力不足而影響了監管的有效性。

第二，監管人員流動帶來的困難。監管機構整合過程中帶來的一種非設計后果是監管人才的流失。最突出的例子就是“旋轉門”現象，即監管者退出監管機構后進入被監管行業工作。［6］監管人才或者擔心未來工作的不確定性，或者擔憂在新機構中的地位而選擇離開監管機構，通常情況下，出現這種擔憂的往往是已經在原機構中獲得一定身份和地位的資深監管職員。而選擇留下的工作人員又因為新成立機構在人員編制、薪酬激勵和領導職務方面存在的不確定性，導致工作意愿不積極，同樣影響了新機構的工作效率。［7］

第三，整合后的管理問題。多家監管機構合并為一個機構，其原先適用的監管法律、監管工具各不相同，其組織結構和組織文化也有很大差異，這就使得出臺一套可行的整合方案變得十分困難。

四、我國在金融監管改革中應有的態度

在金融監管體制改革的過程中，難免會有質疑擔心整合的成本過高之聲。但是次貸危機的爆發讓這種聲音暫時消退了，因為，金融監管的成本不是問題，整個社會的成本才是問題。［8］統一監管模式的變革成本雖高，但還是比造成公眾危機的成本低得多。應當說，統一監管模式是目前監管模式最高級別的形式，也是一國金融監管改革的最理想目標，當世界上多數國家開始采用統一監管的模式時，體現出的是一種監管改革趨同一致的特征。但本文認為，我國目前不應急于建立統一監管模式，而應采用循序漸進的改革方式，這更符合我國現實的金融環境。

（一）確立金融監管目標和金融監管機構

當一國進行金融監管模式改革時，應當考慮到監管改革的目標是什么以及如何實現這些目標，應由誰來行使監管職權。就目前我國的情況來看，金融監管的主要目標有兩個：一個是針對金融穩定而對金融機構進行審慎監管，另一個是針對金融市場存在的不公平競爭、欺詐行為，在保護投資者和金融消費者權益的市場行為方面進行監管。為此，以銀監會為核心的審慎監管者和以證監會為核心的資本市場監管者是現實中較為合適的金融監管機構。

（二）金融行業差距明顯，金融機構尚不成熟，目前無需采用統一監管模式

我國金融市場開放程度不高，金融行業混業程度還沒有達到發達國家的水平。我國金融各行業之間的差異性明顯，個性大于共性，所經營的業務由于管制嚴格也沒有充分的交叉，所以，我國金融機構自身還沒有成熟到需要權力集中的單一機構進行監管的程度。

（三）建立金融監管協調機制

金融監管改革的最終實現，必須通過法律來界定新成立的監管機構的任務、目標、權力和監管范圍。為體現監管的有效性，還需要為監管機構獨立行使監管權建立一套能夠確保監管機構權威的法律制度。因此，制定并不斷完善相關的法律體系，是整合監管機構的首要步驟，這樣，也可以避免因法律的沖突降低新成立機構執法的權威性。而目前我們并沒有對金融監管改革法律進行前期的論證和調研，權宜之計是建立監管機構間的監管協調機制，即進一步推進“一行三會”監管協調機制，這樣，金融監管才更具有經濟意義。

（四）明確金融監管機構的監管權限和職責

就監管權限和職責的劃分上，可以在金融監管改革之初，適當保留財政部門和央行的監管職權，待金融監管改革法律討論成熟并正式頒布實施，通過立法重新對金融監管機構整合完畢后，再依法將全部監管職權賦予監管機構。而財政部門和央行在其管轄范圍內，開展三方之間的溝通與合作，完善信息交換機制，將會提高我國金融監管的有效性，維護金融穩定和投資者權益。

［1］［2］［3］［5］José de Luna Martínez， Thomas A.Rose.International Survey of Integrated Financial Sector Supervision ［EB ／OL］.http： ／／papers.ssrn.com ／sol3 ／papers.cfm？abstract＿id＝636458，2010－02－01.

［4］Howell E.Jackson.A Pragmatic Approach to the Phased Consolidation of Financial Regulation in the United States ［J］.Harvard Law School，Public Law＆Legal Theory Working Paper Series，Paper No.09－19，2009：A－3http：／／ssrn.com／abstract＝1300431，2009－12－07.

［6］（英）迪特爾·赫爾姆.監管改革、監管俘獲與監管負擔［G］.吳敬璉，比較.中信出版社，2007.

［7］Clive Briault，Building a Single Financial Regulator ［C］.Paper prepared for the Conference on“Challenges for Unified Financial Supervision”，2－3 July 2001，Tallinn，Estonia.

［8］沈聯濤.這場危機的本質［J］.財經，2008，（26）.

（責任編輯：高 靜）

A Review of Consolidated Supervisory Mode under Financial Globalization

Yu Yongning

In order to improve the effectiveness of supervision，more and more countries began to adopt consolidated supervisory mode，or through the establishment of responsibilities cover all areas of unified financial regulatory agencies，or merger of the two major regulatory bodies.There are some institutional strengths of consolidated supervisory mode，such as improving regulatory effectiveness，the supervision of the financial group，reducing regulatory costs.However there are some problems in regulatory authorities＇power and integration，this requires a combination of the actual situation of a country＇s regulatory reform program.

financial globalization；financial regulation；consolidated supervisory mode

F830

A

1007－8207（2012）07－0038－04

2012－05－20

于永寧 （1982—），男，山東昌邑人，山東大學應用經濟學博士后流動站研究人員，山東大學法學院講師，法學博士，研究方向為金融法學。

本文系山東省軟科學項目 “山東省省級創業投資引導基金的規范運作與監督管理”的階段性成果，項目編號：2011RKGA5009；山東省博士后創新項目 “山東省區域性多層次資本市場的建立與法制環境研究”的階段性成果，項目編號：201103057；山東大學自主創新基金 “金融監管法律體系的改革與重塑”的階段性成果，項目編號：2010GN023。