我國地方立法權擴張的政治后果分析

□羅干

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

我國地方立法權擴張的政治后果分析

□羅干

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

本文以建國以來中央——地方立法權限演變的歷史說明地方立法存在的必要性。認為市場化發展和民主化改革是地方立法權擴張的動力，并以事實和數據剖析了我國地方立法發展的現狀，從社會影響角度分析了地方立法權限擴張的政治后果，從保證中央立法權威、黨政關系以及國家在經濟發展中的作用三個方面論證了目前我國立法分權的發展還不能影響到國家的單一制結構形式，因此，應將注意力從關注 “到底放不放立法權”的問題轉向 “如何放好地方立法權”的問題。

地方立法；中國立法體制；國家結構形式

中央與地方立法權力關系是國家法律體系建構中無法回避的問題之一。孫中山曾說過“立法權的行使狀況標志著政治的運行狀況，立法權作用的充分發揮是政治昌明、法治發達的必然要求和重要體現。”在我國實行市場經濟以來，伴隨著各個地區經濟快速發展的是地方立法的日益活躍。因此，分析地方立法權擴張的原因、發展的趨勢，以及發展的政治后果十分必要。目前，學界大都把我國中央——地方立法權限的歷史演變分為“分散，集權，分散與集權相結合”三個階段，而本文要做的就是從中央——地方立法權限歷史演變中；從當今中國的國情中去分析目前地方權限呈擴大趨勢的原因；從地方立法實踐中分析其發展趨向；從地方立法的適用上分析其政治后果，并由此證明地方立法權限的擴大并不會使我國的單一制度陷入危機，不會使國家產生分裂的危險。

一、問題的提出：地區多樣性的國情需要立法分權

從建國至今，中央和地方立法權限的演變經過了三個階段：一是從建國到1954年《憲法》頒布期間，是立法權相對分散時期。這一時期國家立法權主要屬于中央，但同時各級人民政府享有擬訂法令、法規和條例的權力。立法主體的多元化是這一時期的主要特征：中國人民政治協商會議、中央人民政府委員會、政務院、大行政區的人民政府、省人民政府、直轄市、大行政區轄市和省轄市的人民政府、縣人民政府以及民族自治機關，都擁有相應的立法權。二是從1954年《憲法》頒布到1979年《地方人民代表大會與地方人民政府組織法》頒布，是中央立法高度集權時期。地方立法蕭條并陷入低谷，全國人民代表大會成為行使國家立法權的唯一機關，而全國人民代表大會常務委員會也只能依照授權制定單行法規或者修改不適用的法律條文。各地方國家機關的立法權被取消，只有民族自治地方的國家機關有權依照當地社會的特點制定自治條例，并且須報請全國人大常委會批準。事實上，這一時期的中央立法機構也并未發揮太大作用，1966年5月到1976年的十年“文革”期間，全國人大及其常委會只舉行過一次會議，國家立法工作幾乎中斷。三是從1979年第五屆全國人大第二次會議至今，是立法權集中和分散相結合的時期，地方立法逐漸恢復并呈現雨后春筍之勢。1986年12月第六屆人大常委會第十八次會議通過了對 《地方組織法》的修改決定，規定了省會城市以及經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會各自擁有相應的制定地方性法規、規章的權力，而2000年3月第九屆全國人大第三次會議通過的《立法法》對我國地方立法主體進行了再一次擴充。《立法法》規定“經濟特區所在地的市”被升列為“較大的市”，這樣經濟特區所在地的市的人民代表大會及其常委會和人民政府以 “較大的市”的身份獲得了制定地方性法規和地方政府規章的權力，這些都很大程度上擴大了享有地方立法權的主體范圍，壯大了地方立法隊伍。［1］

通過對我國中央和地方立法權限劃分歷史的了解不難發現，一個國家立法權限的劃分往往是這個國家政治變遷、經濟發展和社會變革的歷史寫照，是有著深刻的時代背景的。比如建國初期，之所以賦予眾多主體以立法職權，形成分散立法的格局，是因為當時新中國剛成立，百廢待興，革命和建設都需要秩序和規范，但由于徹底廢除了國民黨的偽法統，單依靠中央很快制定出能夠滿足和適應形勢發展所需要的大量法律法規是不可能的；而且當時的立法權限劃分體制是完全基于當時新老解放區的情況差別而確立的，對新解放的地區，不論其為省級或縣級，都有必要給予立法規的權力，以便因地制宜地實行各項改革，建立民主政權，恢復和發展國民經濟。而當今我國國家立法實行的集權和分權相結合的模式，同樣是與現階段經濟社會發展狀況相適應的，同樣是歷史的選擇、國情的需要。

二、分權化改革和市場化發展：推動地方立法權不斷擴大的動力

面對地方立法權限不斷擴張的現實，我們只有在充分了解其內在原因的基礎上才能進行進一步的分析。

第一，現代國家治理方式的民主化趨勢要求地方立法權的存在并適當發展。因為民主治理需要的是分權而不是集權。分權可以分擔治理的責任，而且治理上的一定自主權具有激勵制度創新和競爭的功能。以歷史的角度觀之，任何國家都必定存在某種形式的縱向分權，在不同層級的政府之間配置不同的治理權力，這是解決國家具體問題的需要，因為國家不可能隨時隨地事無巨細深入到地方各個角落去解決各種地方性問題。地方立法的存在正是這個原因。不可否認的是實行較高程度的分權很可能會產生地方割據、分裂甚至戰亂的風險，但這種風險并不是由于分權，而是因為對于分權的“度”的把握，即我們要探索的是如何分好權以及怎樣分權，才能既充分發揮地方積極性，同時又保證國家的完整統一。

第二，國家權力在配置過程中需要合作與溝通，這里的合作不僅指社會成員間的合作，而且包括國家機關之間的合作。各國家機關都享有相應的權力，它們間的權力分工是必要的。中央和地方立法權力的配置實際上是在法制統一原則下的分工合作，“法律與執行法律之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓”。地方要遵循國家法律并執行之，中央立法本身的抽象性和原則性決定了其“框架式立法”的特點，但地方不應消極而應積極地“執行”中央立法，在不違背上位法的前提下予以細化或變通，在不斷地調適中貫徹國家政令并平衡利益沖突，最大限度地尋求利益一致。正如龐德所言，“今后法學思想的道路，似乎是一條通向合作理想而不是通向相互競爭的自我主張理想的道路”。［2］（p67）中央與地方的立法機關也需要在長期合作、交流和妥協過程中，尋找二者關系的切合點。

第三，我國市場經濟的快速發展和各地區之間存在的巨大差異，需要地方立法發揮其應有的作用。近年來，中國經濟的發展取得了舉世矚目的成就，很大原因在于國家經濟體制實現了由計劃經濟向市場經濟的轉變。市場經濟是一種理性經濟行為，經濟行為者在自利的動機下追求自身利益最大化，在這個過程中，法律無可厚非地成為了維護市場秩序、保障各個利益主體合法權益的必要手段，然而統一的市場經濟規則是無法滿足多元利益訴求的，于是就需要能夠滿足各方利益訴求的地方立法發揮作用。而且，沿海城市、經濟特區、民族自治地區、“一國兩制”特區的獨特性，使我國以前的單一立法體制不能適應時代變化，因此必須在立法上適當放權。我國改革開放的成就也恰好證明了立法分權的正確性：國家適當給予沿海開放城市以特殊的優惠政策和自主權力，結果是當地經濟的活躍和人民生活的富裕，其中不能忽視的是地方自主立法的可行性，它在很大程度上保護了當地改革的成果，并促進了市場經濟的繁榮。

第四，地方立法適應了經濟發展新形勢的需要。在各地方立法的實踐中，“先行立法”的出現給國家立法工作注入了活力，并且成為了地方立法工作中的一個亮點。“先行立法”是地方立法中的創新，既填補了國家立法的空白，切實保障了各項社會活動都有法可依，同時也為中央立法的制定和完善起到了 “試驗田”的作用。如深圳市1994年頒布的《住宅區物業管理條例》，就在我國城市物業管理規范化、現代化的進程中開了先河，也為2003年《物業管理條例》的頒布實施奠定了基礎。

總之，國家的現代化發展，治理方式的民主化都需要立法分權的推動，同時，我國市場經濟的發展，以及各地差異的存在，也需要地方立法發揮其應有的作用。

三、側重于經濟立法和社會立法：改革開放后地方立法現狀分析

響應國家“以經濟建設為中心”的號召，在過去的十幾年里，各個地方都緊抓經濟不放手，相應地，地方立法也在這方面有著充分的體現，尤其是東部沿海地區，經濟方面的立法經過了由活躍走向成熟的階段。其有關經濟技術開發方面和引進外資方面的立法占據了地方立法的主導地位。如1992年—1999年底，深圳市制定地方性法規144項，地方規章120項，其中90%是有關市場經濟和城市管理的立法；1993年—1997年浙江省制定地方性法規157件，其中經濟方面的法規占立法總數的50.3%。［3］

1992年－1994年各地地方性法規數量比較［4］

可以看出，經濟比較落后的寧夏、海南立法數量較少，而且經濟性法規所占比例要明顯多于其它省市，如果把海南比作中國在地方立法發展階段的 “過去”階段，把上海比作地方立法已取得一定成效并日漸成熟階段的話，就體現了這樣一種現象：在經濟起步較晚或者經濟發展比較落后的地方，其立法重點仍在于經濟立法，當經濟已經取得一定發展，其立法重心會相應偏向于社會管理方面的立法。這表明，隨著市場經濟的不斷發展，人們不再僅僅盯著“經濟”這一條標準來衡量社會的發展，而是更多地關注起社會管理、治安等社會性事務來，地方立法因而有了新了發展趨向。

長春地方立法比例統計（1992年－2001年）［5］（p108）

由此表可以看出，在長春市，1992年到2001年十年間，社會性立法總數占年度立法總數比例中，最低的一年是1998年，尚且達到34.5%，而最高的一年即1997年竟達到了58%。表明地方立法越來越多地關注于社會性事務。這也體現了國家“促進經濟、社會全面發展”的理念。

四、地方立法權擴張的政治后果

地方立法權限不斷擴張造成的主要社會影響是權限劃分不明的問題。一是不少地方在實行立法的過程中存在著越權現象，對本來應屬于中央立法范圍的制度（民事訴訟制度、刑事處罰）制定了地方性法規和地方政府規章。比如，《福建省普及初等義務教育暫行規定》竟規定了刑罰，“阻撓女適齡兒童入學的父母或者撫養人，情節嚴重構成犯罪的，按照虐待婦女兒童罪論處。”［6］（p62）二是各地方人大與政府間立法權限的不明。各地方人大及其常委會所制定的地方性法律被稱為地方性法規，而地方人民政府所制定的叫規章。正常情況下，地方規章的依據應該是法律、行政法規和本地區的地方性法規，地方規章的效力要低于地方性法規，然而從我國地方立法實踐來看，地方性法規的制定權并非全部真正掌握在地方人大手中，有的地方人大并沒有發揮好其立法權力，反倒是被當地政府“搶了風頭”，使得規章數量大大多于法規數量，而且甚至還存在不少由地方政府部門草擬地方性法規的現象，使得政府代行了人大的立法權，讓政府部門利益披上了合法外衣。這種現象是因為長期以來，地方立法項目建議主要由行政主管部門提出，然后綜合平衡形成立法計劃或者規劃，這樣，行政部門具有全面掌握本系統、本行業等社會各個方面的信息資源優勢，而地方人大代表是兼職，是“業余”的，只是在開會期間才聚到一起，并沒能發揮其“收集民聲”的作用，在信息上就失去了“先機”，最終導致一些立法權被政府部門“搶奪”。［7］（p67）三是地方立法爭權、棄權現象屢見不鮮。被爭奪的立法權是憲法或者法律明文規定屬于中央的立法權或中央和地方共同行使的立法權，大都是一些有關收費、罰款方面的項目，而地方立法的棄權卻和爭權恰恰相反，多是那些“無利可圖”且比較麻煩、瑣碎的管理事項。

此外，地方立法中存在的混亂和差異現象也對社會產生了不良影響。地方立法是對本轄區內的人和事產生調整作用，這就難免出現這種情況：在某一地區從事某活動是違法的，而在另一地區卻是被允許的；某一地區的公民享有這樣的權利，而另一地區的公民卻不享有這項權利。比如，2002年11月開始實施的《吉林省人口與計劃生育條例》第30條第2款規定：“達到法定婚齡決定終身不再結婚并無子女的婦女，可以采取合法的醫學輔助生育技術手段生育一個子女”。這一法規的出臺在當時我國各界都引起了強烈反響，當時廣東省、四川省有關部門都表態不可能效仿吉林省開放 “未婚生育”。中國幅員遼闊，各地的發展極不平衡，就在吉林省討論“單身女性生孩子”事情的時候，有些偏遠省份可能要解決當地人越窮越生的問題。但是這樣一來就不可避免地產生一些混亂，就不免會出現一些為了生孩子而特地落戶到吉林省的現象。［8］

在出現以上問題的同時，不少人對中央越來越多地下放立法權的做法產生這樣的焦慮：地方立法權限的擴大是否會推動我國國家結構形式向著聯邦制度的方向發展？是否會動搖國家的統一性？

通過本文以上對于我國地方立法現狀的分析就可看出，地方立法雖然貌似包羅了地方事務的方方面面，但卻沒能涉及到國家根本屬性問題。《立法法》限定了地方立法的范圍，有些事項屬于全國人大及其常委會的專屬立法權，只有法律才能做出規定，行政法規和地方性法規不能涉及；有些事項屬于中央的專屬立法權，地方性法規不能加以規定。比如，有關國體、政體的法律規范，有關司法制度、刑事制度的法律規范，有關稅收制度、金融制度的法律規范，有關與世界組織規則相銜接的法律規范，如此等等都是地方立法的“禁區”。而地方立法多是關于經濟、社會管理的，以促進當地經濟發展和社會進步為目的的。由此看來，目前我國地方立法的發展尚不會對國家的單一制產生威脅。

在我國，強調中央權力在立法上的權威性仍然是立法體制中不可動搖的原則。筆者不對中央立法權限一一列舉，只對中央專屬立法權的事項加以明確列舉。所謂“專屬”，即只能由中央立法，地方不能立法。凡屬于中央專屬立法權范圍的事項，不管中央是否已經立法，地方均不得進行立法；凡中央專屬立法權范圍以外的事項，在中央立法以前，地方根據實際需要可先行立法，但一旦中央進行立法，地方的立法不得同中央的規定相抵觸。［9］（p66－67）這些都十分明確地保證了中央立法的權威性。

考察中央地方間關系，必須理清黨政關系，因為黨政關系是理解中國政治的基本入口。我們考察國家結構，不但要理解憲法上的規定，更要解讀黨章上的規定。［10］我國《憲法》第3條規定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”，即“一府兩院”都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督；中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。《憲法》第89條規定，國務院的職權之一是 “統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。以上表述說明了人民代表大會與政府關系以及中央政府與地方關系中的單一制性質。同樣，對于黨章，每一個黨員耳熟能詳的規定就是“下級服從上級，全黨服從中央”的組織原則。為了確保“全黨服從中央”，黨章及其相關文件規定了黨委制、黨組制、歸口管理制以及黨管干部制度和原則。根據1998年中共中央頒布的 《中共中央管理干部職務名稱表》，所有副省級以上的干部均由中央直接考察和管理，地方主要正局級崗位的干部向中央備案。其目的就是遏制地方主義，加強中央權威，以保證國家的統一和穩定。可以說，在國家經濟轉型過程中，中央時刻沒有忘記有效約束地方政府行為，以保證單一制國家結構形式。

立法權的下放不會影響到國家單一制結構形式的另一重要原因是在經濟方面。雖然以分權為主要特征的經濟改革已經走過了20多年，但是經濟生活中，中央政府的計劃性調配權力仍無處不在。主要就表現在對國土資源的直接管理上。比如中央政府對礦產資源享有直接的計劃性質的調配權。而且，中央對項目投資同樣有直接管理權。當投資項目的規模大到一定程度時，都需要國家發改委的批準。雖然現在國家的宏觀調控手段從80年代的以行政手段為主變為了以經濟手段為主，但當經濟手段不能發揮有效作用時，中央則會毫不猶豫地運用強制性權力。江蘇的“鐵本事件”就是最好的例子。

五、基本結論

西塞羅曾說過：法律創設的目的在于公民的安全、國家的防務以及人類生活的安寧與幸福。那些最初制定這種法律的人要人民相信，人民的意愿被寫進了規則并使其生效，一旦規則被接受和通過，將會使人民過上尊嚴和幸福的生活；當這樣的規則得以制定出來并發生效力的時候，人們就把這規則稱為“法律”。地方立法也是國家立法體制中的一個重要部分，從某種程度上可以說是中央立法的延伸，是以其靈活性和變通性起著規范當地人們生活并保障和推動當地經濟發展的作用，國家政治經濟生活的民主化和市場經濟下的利益多元化發展，都需要地方立法發揮其整合國家、社會的作用，然而其作用的有效發揮還有賴于國家更加合理更加深層次地下放權力。可以說這是一種雙向推動的關系，即國家經濟社會的發展需要地方立法發揮其功能，而地方立法的良性發展也會推動國家的發展。

總之，目前我國的中央地方間的立法實踐可以說是“形散神不散”，地方立法要做的就是緊緊圍繞中央立法的意志以及精神，充分結合當地的實際情況，發揮其積極性和創造性。因此，立法權力的下放，仍然是現在我們國家發展民主政治、保障經濟活力的不二選擇；關于地方立法權的問題不是放與收的問題，而是如何放好的問題。當然，立法權的下放也并不意味著地方擁有的立法權力越多越好，權力越大越好，而是應該本著充分發揮地方立法自主性、以權力行使適應經濟發展并增進社會福利的心境繼續探索并取得完善。

［1］劉鶴挺.新中國立法體制的嬗變及發展［J］.攀登，2003，（03）.

［2］龐德.通過法律的社會控制——法律的任務［M］.沈宗靈等譯.商務印書館，1984.

［3］崔卓蘭，趙靜波.中央與地方立法權力關系的變遷［J］.吉林大學社會科學學報，第47卷，第2期.

［4］孫琬鐘.中華人民共和國地方性法規匯編：1992－1994［M］.中國法律年鑒出版社，1995.

［5］［6］［7］崔卓蘭，于立深，孫波，劉福元等.地方立法實證研究［M］.知識產權出版社，2007.

［8］案 例 來 源 于 http： ／／health.sohu.com ／16／92 ／harticle17269216.shtml［EB／OL］.

［9］胡建淼.公權力研究——立法權·行政權·司法權［M］.浙江大學出版社，2005.

［10］楊光斌.中國經濟轉型時期的中央——地方關系新論——理論、現實與政策［J］.學海，2007，（01）.

（責任編輯：徐 虹）

Analysis of the Political Consequences of the Expansion of Local Legislative Powers

Luo Gan

This article is based on the history of the evolution of central－local legislative authority，to illustrate that it is essential for the Local Legislative to be exist.It argues that the development of market－oriented and the democratic reform is the driving force for the local legislature＇s expansion，and analyzes the present sitution of the local legislative by facts and figures.The political consequences of local legislative authority＇s expansion are analysized from the perspective of social impact，and the result is that it will not be a threaten for the nation＇s single structure because of central legislative authority，party－government relationship and the ensurence of economic development.The central issue should be “how to delegate the legislative power”，not “whether decentralize the legislative power or not”.

local legislatve；legislative system of China；state sructure

D920.0

A

1007－8207（2012）07－0094－05

2012－03－09

羅干 （1988—），女，湖北宜昌人，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向為中外政治制度。