基于SI＆CU分析的成都市集體建設用地流轉政策評估

韓 冬，唐 健，韓立達

（1.四川大學經濟學院，四川成都610065；2.中國土地勘測規劃院，北京100035）

1 引言

公共政策績效評估在西方發達國家已相當成熟。目前，國外學者對政策評估的研究前沿主要體現在以下3方面：一是為決策者選擇最優方案[1]；二是對政策全過程的評估[2]；三是對公共政策的效果進行成本收益分析[3]。國內學者多在結合實際國情前提下，引入吸收并適當改進國外的政策評估內容和方法。在政策評估標準方面，學者將其界定為過程可行性標準[4]、結果有效性標準[5]、事實與價值標準[6]；在評估方法方面，則從定性與定量的角度分為實證本位和規范本位兩個層面；在評估主體方面，認為可以是政策制定者、執行者、政策對象或政策第三方，具有多元化的特點[7]。

集體建設用地是基于中國農村集體所有制而存在的一種特殊類型的土地，至今在立法上依然限制其流轉。然而在對建設用地需求旺盛與嚴格保護耕地這兩難困境中，如何從空間結構上優化利用集體建設用地似乎已成為解決這一問題的關鍵，黨的十七屆三中全會已經做出了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的重大戰略決策；各試點地區也根據自身的特點，通過制定地方性的集體建設用地流轉政策來探索其流轉。如何通過對地方試點政策進行全面科學與合理的評估，并將其上升為國家政策，已經成為當前學術界以及土地管理部門亟待研究的重要方向。國內學者的研究多集中于集體建設用地流轉本身：包括流轉的合理性和可行性[8]、驅動力及障礙因素[9]、流轉模式及相關問題[10-11]、主體及收益分配[12-13]等；這些研究雖然在實踐中有一定的指導意義，但是很難全面系統地滿足國家對流轉政策評估的要求。因此，尋找合適的集體建設用地流轉政策評估方法，建立起一套在全國范圍內具有普適性的評估體系，是當前各地乃至政府部門迫切需要學者進行研究的課題。

2 基于SI&CU分析的集體建設用地流轉政策評估體系的構建

公共政策的全過程評估包含政策方案的選擇、政策執行和政策效果的評價[3]。本文認為集體建設用地流轉政策由于其特殊性，必須利用相關理論來對其進行合理篩選。

2.1 集體建設用地流轉政策的特殊性

2.1.1 集體建設用地的特殊職能 從政策的執行對象來說，集體建設用地具有土地的三重職能①作為一種特殊的生產要素，農村土地具備三重職能，集體建設用地也不例外：首先，生產要素職能，使用者或所有者將其作為基本的維持生計和獲取收入的手段；其次，財產職能，作為一種財產的土地，盡管不能像其他的生產性資產那樣，在地理區位上可以隨便移動，其作用的發揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉、交易的；最后，社會保障職能，村集體會為集體成員提供一定面積的宅基地作為居住用地，而城鎮房地產的價格則是大多數農民很難承受的。，特別是在統籌城鄉發展進程中，必須充分考慮其生產要素和財產資源的可流轉特性，以期實現資源的最優配置。

2.1.2 集體建設用地屬于村民集體所有的獨特性 從政策的執行主體來講，公共物品和事務的實現只能依靠各級政府通過財政投入和行政手段實現，而集體建設用地由于屬于村民集體所有，執行主體理論上應該是村集體和農民，而地方政府則應擔當引導性的服務者和市場監管者的角色。

2.1.3 集體建設用地流轉政策的復雜性 從政策的執行效果來看，集體建設用地流轉政策為中國特有，涉及層面多，影響范圍廣、可挖掘度深，甚至可能影響未來十數年中國經濟社會的健康發展，其復雜性遠遠超過了普通的公共政策，能否做精確的定量分析尚應繼續深入研究。

在進一步分析后，發現集體建設用地政策評估體系包含了諸多相互關聯制約的單元，是一個有機聯系的集成整體。因此，本文嘗試從系統集成理論的角度來構建一個全新的評估體系。

2.2 集體建設用地流轉政策評估體系的SI（系統集成）維度和框架分析

系統集成（System Integration）的理念源自系統理論②系統理論認為系統與要素的對立統一是客觀事物的本質屬性和存在方式，它們相互依存、互為條件，在事物的運動和變化中，系統和要素總是相互伴隨而產生、相互作用而變化。、控制理論③控制理論研究系統各個部分如何進行組織，以便實現系統的穩定和有目的的行為。和信息理論④信息理論把任何通信和控制系統看作是一個信息的傳輸和加工處理系統，把系統的有目的的運動抽象為一個信息變換過程，通過系統內部的信息交流才使系統維持正常的、有目的性的運動。，可以描述為按照一定的集成方式和模式將兩個或兩個以上的集成單元（要素、子系統）集合成為一個有機整體系統，強調人的主動行為，只有當要素經過主動的優化，選擇搭配，相互之間以最合理的結構形式結合在一起才能實現一種主動的尋優過程。本文認為集體建設用地流轉政策評估體系的系統集成應集中體現在三個維度上，包括：評估工作開展系統集成、利益相關者與評估主體系統集成、評估內容系統集成。本文對每項維度及次要維度進行了相關研究，并參考了一些成熟的項目評估范式，最終得到集體建設用地流轉政策評估體系構建的維度和框架分析圖，如圖1。

圖1 集體建設用地流轉政策評估體系維度及框架分析Fig.1 Dimensions and framework analysis of the collective-owned construction land transfer policy

2.3 基于CU（復合效用）①阿瑪蒂亞·森關注的“復合效用”主要包括兩個特性：向量性和同質性。同質性認為效用作為同質的，是可以用數學指數度量的量；向量性則認為，不同成分的效用加總在某些情況下存在并且總是存在不公平秩序。復合效用并不簡單指物質性或者經濟效益對主體的滿足程度，更考慮了福利分配、社會倫理學等的觀念，包含了較原經濟學的狹義“效用”更廣泛的內涵。分析的定性與定量評估方法

2.3.1 評估內容 政策制定和執行環節需要對已頒布的政策條款、采取的執行措施進行理論和實踐的科學論證，政策效果則涵蓋了經濟、社會、生態、景觀等多層次效益，其中包含了可貨幣化的定量指標，但更多的則是需要定性研究的描述性指標。

2.3.2 評估精度 集體建設用地流轉政策在中國多地試點時間持續性不夠長，許多地方尚處于推廣和試錯階段，相應的配套措施也處于探索之中，為此還不能精確地統計其成本和收益等，勉強進行定量分析反而不能準確的反映政策實施的進程和效果。

2.3.3 評估技術 集體建設用地流轉政策評估在中國尚屬首次，選擇的評估方法應能夠在一定程度上自我糾正及內部消除誤差，并反應出流轉政策制定、執行以及產生效果的優劣之處。根據以上特征以及結合國內外常用的政策評估方法綜合分析后②在西方國家的政策制定方案選擇和政策績效評估中，常采用3種方法：當收益和成本都能以貨幣量化時，采用成本-收益分析（BCA）；當收益不能以貨幣單位計量，則采用成本—效果分析（CEA）；當成本、收益、效果均不能用貨幣單位量化時，則定性研究。，本文決定對集體建設用地流轉政策評估采用定性評估為主、定量評估為輔的多元評估方法，評估指標的標準化采用“復合效用”，用以衡量不同評估主體對某項指標的主觀滿意程度并轉化能夠進行定量分析的指標分數，最終加總得到綜合評估結論。

2.3.4 定性評估方法 變構李克特量表—360度測評法。借鑒360度測評①即360度反饋評價，指與被考核者在工作中有較多工作接觸、對被考核者的工作表現比較了解的不同方面的人員，從不同的角度對被考核者進行績效評估，評估完成后根據確定的不同評價者的權重得出一個綜合的評價結果。的視角來決定對某類評估指標選擇的評估主體（表3），采用李克特量表②李克特量表由一組陳述組成，每一陳述有“非常同意”、“同意”、“不一定”、“不同意”、“非常不同意”5種回答，分別記為1、2、3、4、5，每個被調查者的態度總分就是他對各道題的回答所的分數的加總，這一總分可說明他的態度強弱或他在這一量表上的不同狀態。來獲得評估主體對各項指標的“評估效用”。為了使李克特量表結果更符合一般效用的定義范圍［0,1］，將每一項態度對應的固定值調整為{0.1，0.3，0.5，0.7，0.9}，并設定δ=0.1的區間為本次評估的評價集各自對應的效用值范圍，即{優 =［0.8，1］，良 =［0.6，0.8），中 =［0.4，0.6），合格 =［0.2，0.4），不合格 =［0，0.2）}。因此，對某一單項指標的評估效用值為P=∑Pjλj，其中λj為360度測評法中對不同評估組設置的權重值，該權重由德爾菲法確定。

2.3.5 定量評估方法 在本研究中，該通過效用函數測評法，運用數學函數式建立關于“復合效用”的模型。從理論上，可以視為所有利益相關者的效用函數的期望，可以通過一系列針對不同利益相關者的期望測試來無限逼近單一指標的復合效用函數。實際操作中，可以通過相關領域的專家和資深工作人員定性描述出函數u（x）的走向（或類型）③一般而言，在政策評估的經濟指標中，對于邊際效益遞增的指標效用，可以采用式1：u（x）=λ+aeθx近似；對于邊際效益遞減的指標效用，可以采用式2：u（x）=l-ae-θx近似；對于在特定閾值有階躍性變化的指標效用，可以通過選取合適的參數，使其由式1和式2通過不同的取值區間組合而成。（式中λ、α和θ的取值可由效用函數的邊界值裁定）當θx～0時，效用函數可近似于線性函數u（x）=l+aθx。，然后通過比如專家調查法等確定邊界效用對應的自變量值（即設定u（x）=0和u（x）=1時的x取值）從而推出函數的各項參數。由此可以得到在評估時間節點t時，單一指標統計值xt所對應的效用值。

2.3.6 綜合評估方法 由于復合效用具有向量性，因此評估的綜合效用值并不是各項單一效用的簡單加總，需要對各項指標進行權重設置。限于時間和篇幅關系，本文省略對各項指標之間的復雜關系分析過程，僅采用已成熟的層次分析法對各項指標賦予權重。

2.4 集體建設用地流轉政策評估指標體系

由圖1所知，評估指標體系應在涵蓋“評估內容”維度的基礎上，基于政策實施的階段和各地的具體情況修正得到。這種修正體現在3個層面：（1）評估采用的指標數量和內容的不同；（2）指標的理想值（效用0和1對應的x值）不同；（3）各項指標權重的不同。本文構建的評估指標體系見表1。

3 集體建設用地流轉政策評估：以成都市為樣本的實證分析

本文采用成都市作為實證樣本，前后時間節點為2007—2011年，根據成都市的實際工作情況、相關統計數據等并結合前面分析的方法進行評估論證。

3.1 數據采集及單項效用值計算

在政策制定、政策執行的評估環節中，本研究以問卷調查為主要評估途徑，形成了專家學者、政府部門、農民集體3種類型的問卷。根據圖1利益相關者和評估主體維度的內容，問卷調查一共涉及4個主要群體，分別為專家學者（成都市各相關高等院校及科研院所，共30份）、主管部門（四川省國土資源廳，共12份）、執行部門（成都市下轄縣市國土局，共61份）、農戶與村集體（項目區涉及村鎮，共744份）。

本研究在成都市以及下轄區（縣）國土局收集數據以獲取定量指標“流轉量、流轉收益”的資料，理想值分別為成都市集體建設用地2010年階段性流轉潛力3750畝④和50萬元/畝⑤；通過在問卷中設置選項獲取社會各界對政策效果的滿意度；社會效應和生態效應兩個指標的測評則通過對農民的問卷調查和現場深度訪談得到。

表1 成都市集體建設用地流轉政策評估Tab.1 Evaluation of the collective-owned construction land transfer policy in Chengdu

①本次評估中，社會效應主要包括“本地農民就業增加”與“本地農民年收入增加”兩項內容；生態效應則是“流轉后企業是否對當地環境進行了廢水、廢氣、廢渣、噪聲等污染”的調查評估。

根據變構李克特量表—360度測評評估方法，分別對本次評估的定性指標和定量指標進行了單項效用計算。由于在進行設計時，所有方法均在步驟中進行了歸一化處理，因此不再需要標準化處理，單項效用值詳見表1。

3.2 指標權重的確定及評估結果

根據層次分析法的要求，本研究邀請了15位土地資源管理領域的專家進行了一共4輪的相對重要性評價，利用Super Decision軟件進行了權重計算。各項CR均通過了一致性檢驗。權重值及評價結果詳見表1①鑒于關于集體建設用地流轉政策的評估并無先例，本次評估并未過多的計較權重的數值，因此表3中所列的數值均為將通過AHP法得到的權重值四舍五入后得到的近似值，以方便對比各項指標間的差異。。

根據表1的效用值可以得出，成都市政策制定、政策實施、政策效果環節分別為0.5364、0.5220、0.6257，分別屬于評價“中”、“中”、“良”。二級指標中，“合法性”一項僅0.2276，屬于評價“合格”的臨近下限值；“現實性需求”、“直接影響”、“公平性”則分別為0.66、0.6441、0.627，屬于評價“良”；其余皆屬于評價“中”。三級指標中，除了“法律依據”所屬內容外，“政策內容”的持續性評估為0.3415，亦屬于“合格”的范疇；屬于“良”的有10項，分別為集體經濟組織對用地的需求、產業對用地的需求、金融配套政策措施、流轉量、社會效應、生態效應、利益分配公平、省級認同度、地方部門認同度、農戶集體認同度。由此可以得到：（1）成都市集體建設用地流轉政策整體上給予“中”的評價，其政策效果則達到了“良”的范圍；二級指標層面，沒有“不合格”的指標，也對流轉政策的細節方面給予了肯定；（2）成都市集體建設用地流轉政策必須在法律依據方面、創新流轉收益分配必須進行更為深入地探索創新和足夠的努力，爭取使其實現更為科學合理的效果；（3）成都市集體建設用地流轉具有較大的現實需求，很注重社會效應和生態效應，基層在收益分配問題處理上也做出了不少的努力；（4）評價為“中”的各項指標所對應方面還有繼續完善的空間；（5）沒有評價為“優”的指標，說明該政策還需要進行更深入的理論和實踐探索。

3.3 成都市集體建設用地流轉政策存在問題

3.3.1 集體建設用地入市面臨無法避免的法律障礙 《土地管理法》中規定非因破產、兼并等原因，農民集體建設用地不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，《物權法》也沒有給以突破。嚴格上來講，地方性法規法律效力較低，無法為使用權獲得者提供強有力的保護，城鄉統一的集體建設用地市場這個大廈的基礎并不具備。

3.3.2 大宗集體建設用地按照為災后住房聯建方式流轉，全國普適性不強 截至2012年，成都市共流轉集體建設用地10533宗，金額20.55億元，其中以災后住房聯建方式流轉10456宗，金額14.3億元，其模式無法向全國推廣。本次試評估也未將此部分納入評估指標中。

3.3.3 試點政策的限制較多，同地同權同價尚難實現 成都市主要從允許流轉的土地類型和流轉土地用途兩個方面對流轉交易進行限制，導致了“同地不同權，更難以同價”，與集體建設用地流轉制度改革的“建立城鄉統一的建設用地市場”目標也存在沖突。

3.3.4 試點政策制定較粗糙，相關表述存在隨意性 2008年3月頒布的《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》第9條指出“初次流轉包括出讓（作價入股、聯營視同出讓）、出租等形式”；而在2008年12月頒布的《成都市集體建設用地交易規則（試行）》卻因交易管理的需要僅將出讓歸為初次流轉。政策制定過程中的瑕疵會影響到政策的嚴肅性，動搖市場的信心，從而影響政策的執行效果。

3.3.5 集體建設用地流轉相關配套政策亟待進一步細化、深化 目前，成都市在總結前期各地試點政策的基礎上，制定了相關配套政策，但是對于流轉后期的配套政策研究較少，且其規范程度還有待細化和深化。配套政策缺失的現狀如不盡快改變，將導致集體建設用地流轉的管理缺乏系統性，嚴重影響流轉效率。

3.3.6 政策執行的公平公正公開原則需要進一步貫徹落實 目前集體建設用地流轉政策的實行是由政府主導推行，還未有權威的第三方監督機構介入，而作為利益相關者的農民群體由于自身的素質和信息的不完善，在集體建設用地流轉過程中處于弱勢地位，這便增大了各級政府部門以及作為中間層的村集體獲得尋租的可能性。

3.3.7 社會認同度不高 從問卷統計結果可以看出，專家、主管部門對政策的制定和執行方面普遍持中等偏下的態度，而地方管理部門則恰好相反，這正好與不同層級的社會認同度評價相似。一方面也反映出了制定和執行評估必須納入第三方或者主管部門評估，另一方面則對相關政策執行的前景和可持續性提出了疑慮。

3.3.8 地方政府的統計數據缺失嚴重 由于大量的地方統計數據缺失導致無法收集、部分收集到的數據前后矛盾，本文不得不放棄部分定量評價指標或者用定性評估取代。

4 結論

本文通過對近5年來成都市集體建設用地流轉政策全過程評估的實證分析，驗證了基于系統集成和復合效用的評估體系的可行性，并提出以下政策建議。

4.1 必須在法律上尋求根本突破，籍此保障集體建設用地市場的合法性

（1）從根本上改變土地制度的二元性,實現農民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權”；（2）盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設用地出租、轉讓的條款，制定規范集體建設用地進入市場的條款。

4.2 不斷推進相關配套制度的創新，探索與政策相適應的管理辦法，加強城鄉統一建設用地市場管理機制建設，保障農民獲得流轉土地級差地租收益的權利

（1）完善鄉鎮村莊的規劃管理制度，建立集體建設用地登記制度和流轉過程備案制度，土地儲備制度地價管理制度、集體建設用地流轉市場交易制度和市場中介服務機構管理制度；（2）“逼存量，挖潛力”，提升集體建設用地的使用效率，并根據實際情況，對流轉的具體方式、方法進行有益探索；（3）明確集體建設用地流轉的條件、范圍，建立計劃管理機制，進一步確定國家征收、征用集體建設用地的條件、辦法和補償標準，加強集體建設用地市場的規范化建設；（4）在堅持規劃和用途管制的前提下，讓農民集體建設用地直接進入工業用地市場，在完善稅制的同時，嘗試農民集體建設用地進入經營性開發，突破農民宅基地“一戶一宅”的限制，讓農民分享城市化進程的土地增值收入。

4.3 深化創新集體建設用地流轉政策評估體系

（1）建立公共政策評估和長期追蹤監測機制；（2）加強地方統計信息工作，確保統計數據的準確；（3）建立完善的建設用地信息化平臺，逐步形成全國范圍的建設用地信息網絡。

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