國際碳交易發展及我國碳市場構建

許春燕

(北京物資學院經濟學院，北京市 101149)

責任編輯:林英澤

2009年，在聯合國氣候大會前夕，我國向世界承諾:到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。[1]2011年3月，全國人大通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出了我國“十二五”時期應對氣候變化的約束性目標:到2015年，單位GDP二氧化碳排放比2010年下降17%。[2]2011年底我國又在南非德班聯合國氣候大會上明確表態，愿意在2020年之后有條件地接受具有法律約束力的全球減排協議。這些都彰顯了我國在承擔共同的國際責任方面的大國風范。2011年11月，國務院新聞辦公室發表《中國應對氣候變化的政策與行動(2011)》白皮書，[3]全面介紹中國“十一五”期間應對氣候變化采取的政策與行動、取得的積極成效，以及“十二五”應對氣候變化的目標和任務，并對主要的政策行動進行了總體部署。在11項應對氣候變化的工作部署中，“逐步建立碳排放交易市場”一項起到了承前啟后、用市場機制破解經濟發展與環境保護二律背反難題的重要作用。2012年1月13日，國家發展和改革委員會在其網站發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》(發改辦氣候[2011]2601號)，[4]宣布同意北京、天津、上海等七省市開展碳排放權交易試點，逐步建立國內碳排放交易市場，這標志著我國碳排放交易開始了實質性的啟動。加強對碳排放權交易問題的研究，充分了解國際溫室氣體排放權交易的基本規則，吸取發達國家發展碳排放權交易的經驗，構建我國碳排放權市場已勢在必行。

一、世界碳排放市場結構及發展

1.世界碳排放權市場結構

圖1 世界碳排放權市場結構

當前世界碳排放權市場如圖1所示，以是否簽署《京都議定書》為依據劃分為京都市場和非京都市場。其中，京都市場主要由歐盟排放交易體系(EU-ETS)、清潔發展機制(Clean Development Mechanism，CDM)和聯合履約(JI)市場組成，非京都市場主要包括自愿實施減排的美國各州立市場和強制實施減排的澳大利亞減排體系和零售市場等。

上述市場的交易品種均依據《京都議定書》界定的京都機制設置，它們不是一般意義上的有形商品，而是以合同形式出現的AAU、ERU、CER、RMU等(圖1中以方框表示)碳排放權商品，其內涵及使用范圍參見表1。

2.世界碳排放市場分類

當前世界碳排放市場按照法律框架、機制基礎、交易動機和交易層次的不同有四種分類方法，如圖2所示。

3.世界碳排放權交易市場的發展狀況及趨勢

國際碳排放交易市場在2005年2月《京都議定書》生效后進入快速發展階段，參與主體的范圍不斷擴大，成交量也成倍上升。2009年，全球碳市場交易量為87億噸二氧化碳當量(tCO2e)，比2004年增長67.9倍，年均增長1.3倍；交易額為1437.35億美元，比2004年增長162.5倍，年均增長1.8倍。但是，由于2013年開始的下一承諾期的減排制度框架尚不明確，2010年全球碳市場交易額在連續5年快速增長后稍有回落，碳市場總價值為1420億美元，略低于2009年。在世界各碳交易市場普遍低迷的情景下，歐洲排放權配額(European Union Allowance，EUA)市場的主導地位顯得更為突出，其在2010年全球碳交易市場交易額中占有84%，加上清潔發展機制二級市場的成交額，這一比例升至97%，歐盟溫室氣體排放交易體系在國際碳排放交易市場上占據絕對優勢(詳見表 2)。

據世界銀行估計，根據《京都議定書》規定的2008～2012年發達國家的減排目標，減排義務國在5年內需減排50億～55億tCO2e，其中一半需通過碳交易機制實現。據聯合國和世界銀行預測，2012年全球碳交易額將達1500億美元。國務院參事、科技部原副部長劉燕華在2011中國國際氣候變化論壇上表示，全球碳排放交易量到2020年預計將達到3.5萬億美元，或超過石油市場成為第一大能源交易市場。[5]

二、歐盟排放交易體系可供我國借鑒的經驗

1.歐盟排放交易體系發展過程

表1 世界碳交易市場的交易品種及含義

圖2 碳排放權交易市場分類

表2 2005～2010年全球碳交易市場概況單位:10億美元

歐盟的碳排放權交易市場是目前全球最為活躍的碳交易市場。自2005年正式啟動后，一直是世界上規模最大的碳排放權交易市場。

歐盟溫室氣體排放權交易體系采用的是“總量限制交易”(Cap-and-Trade)體系，政府負責給每個限排企業分配排放許可額度，即歐洲排放權配額(European Union Allowance，EUA)，所有企業的排放總量不得超過此許可配額。企業的實際排放量如果小于其排放許可額度，多余的排放額度就可以在市場上進行交易，以獲取額外利潤；反之，企業就必須到市場上購買排放額度。從2008年起企業的二氧化碳排放量每超過配額1噸，將被罰款100歐元，并相應扣減次年的排放許可額度(此規定為2008年以后實行，2005～2008年處罰決定為二氧化碳排放量每超過1噸罰款40歐元)。

從2005年開始歐盟鏈接指令(EU Linking Directive)生效，允許清潔發展機制和聯合履約項目產生的核證減排量指標來抵消歐盟減排成員的碳排放量，實現了歐盟交易體系與清潔發展機制和聯合履約項目機制的結合。不僅如此，歐盟排放交易體系還積極與世界其他碳排放權交易制度進行銜接，不僅擴大了其自身的影響力，還使得歐盟企業履行溫室氣體減排成本進一步降低。

歐盟的碳排放權交易制度分為三個階段實施，如表3所示。

2.可供我國借鑒的經驗

首先，排放交易體系有較為完善的法律框架，對碳排放權交易市場的構建作出了明確規定，包括碳排放權交易市場配額的分配流程及方式、管理主體、準入對象、監管機構、處罰措施與相應法律責任等，并詳細規定了排放交易體系各運行階段，保證了機制運行的流暢性與持續性。我國目前尚沒有專門的限制溫室氣體排放的法律法規，導致地方政府和各大型企業減排的動力不足，這也是當前眾多碳排放權交易所成交量稀少的原因之一。因此，必須制定專門的減少溫室氣體排放、促進低碳經濟發展的法律法規，用法律的方式來規范和保障我國碳排放權交易市場發展。

其次，排放交易體系采用的是分權化治理模式，歐盟委員會作為歐盟碳排放權交易體系的管理機構，只負責該體系日常運營和歐盟排放總量目標的制定，而將各國排放權的分配、交易的監督管理等下放給各成員國。歐盟碳排放權交易體系涵蓋27個主權國家，各成員國在經濟發展水平、產業結構、體制制度以及能源使用等方面存在較大差異，采用分權治理不僅能實現碳排放總量減排目標，同時還考慮了各成員國的差異性，有效地平衡了各成員國和歐盟的利益。對于我國來說，各區域、各省份間的經濟發展水平、產業結構、能源結構差異明顯，如果能夠給予地方政府充分的自主權來確定減排量、分配排放權，總體減排目標會更加符合實際，最終減排效果將會更好。

表3 歐盟實施碳排放交易各階段的內容

第三，排放交易體系免費為新的行業進入者提供碳排放許可權，同時收回停運企業或設備的排放許可權。一個地區的溫室氣體減排措施必須考慮其對投資的影響，減排政策可能導致碳壁壘，使減排成本阻礙新企業的設立。我國正處于經濟快速增長階段，每年新增投資的規模很大，制定減排政策時必須考慮保障新投資的發展。這將直接影響地方政府是否愿意參與減排和構建碳排放權交易體系，因為如果減排政策阻礙新的投資，必將損害地方經濟的發展。

三、建立和完善我國碳排放市場的幾點思考

我國的碳排放交易市場必須滿足我國經濟社會發展必要的碳排放基本需求，既在發展經濟、消除貧困、改善民生的同時保護環境，又不能以犧牲經濟增長為代價來減少溫室氣體的排放。

1.建立健全碳排放權交易制度的基本框架

完整的碳排放權交易制度框架應包括總量控制制度、配額分配與管理制度、市場交易的管理制度和監督與評估制度等四個方面(詳見表4)。

碳排放總量控制是進行碳排放權交易的前提條件，只有保證碳排放權具有稀缺性的特點才能保證其具有交易價值。總量目標的設定是這個環節的核心問題。

排放配額是根據碳排放總量目標按照一定的方法計算和轉換而得出的。分配機制設計是碳交易市場建設的重要內容，也是將量化的排放權進行結構性優化的過程。與總量控制制度一樣，排放配額的初始分配與管理制度是排放權制度實施的前提條件，將直接影響排放權交易制度的實施效果。

市場交易管理是排放權交易制度實施的核心環節，是實現排放權交易制度配置效率和達成溫室氣體減排目標的關鍵環節。充分發揮市場與政府相結合在資源配置上的優勢，克服單純依靠市場或政府產生的失靈而導致的效率損失是制度設計的難題。

監督與評估制度是碳排放市場順利運行的必要保障。建立與完善各級政府的自我監督機制，充分發揮第三方監督與評估機構對政府行為的監督作用從而保證市場的有效運行是制度設計面臨的主要問題。

2.確定碳排放配額分配方式

目前的排放權指標分配主要有拍賣和無償分配兩種方式，每種方式都有其自身的優勢和不足。選擇合適的分配方式對碳排放權交易市場順利發展、參與主體公平競爭和資源配置效率有重要影響，分配碳排放權時不僅要考慮現有排放企業的情況，還考慮到行業未來潛在進入排放企業的排放需求。

(1)短期內以免費分配為主。我國現階段處于市場經濟發展的初級階段，碳排放權對企業的生存與發展乃至整個國民經濟的正常運行都有著重大意義，為減少推行該制度的阻力，促進碳交易制度發展，主要應采取免費的方式來分配排放權指標。

(2)遠期采取拍賣分配方式。有償分配采取拍賣的分配方式更加合理。以固定價格出售雖然有利于糾正市場價格扭曲、增加財政收入，卻不利于根據不同地區和行業確定相對合理的碳排放權的初始價格，從而增加管理成本。通過公開競價方式可以發現排放權的真實市場價格，使碳排放權的價格接近環境治理成本，從而反映出整個社會治理環境的社會平均成本，有助于溫室氣體減排市場的進一步完善。

表4 我國碳排放交易體系的基本框架

(3)過渡期采取混合分配方式。在過渡期可采用免費分配與拍賣相結合的分配方式。在碳排放權分配中，由政府確定一個免費分配比例，并隨著排放權交易制度的不斷完善逐步提高以拍賣形式分配的額度的比例，直至實現完全拍賣。

3.實施碳排放權分級管理

對于排放權的管理，應該將中央和地方的職責分割開來，采取中央和各地方政府分級管理的模式，由中央負責排放總量的控制，同時增加地方政府在排放配額管理方面的權利。

具體來說，排放權額度的分配采取從上到下的方式，即由國家依據總量減排目標進行分解，將碳排放權初始分配的額度分發給各地區或各省，再由各地方政府分配給區域內的排放企業。排放量的檢測、排放權的申請和審核等則采取自下而上的方式進行，由各級政府負責，逐級上報。排放企業根據其所在地區、所屬行業的排放配額、企業的歷史排放與預計的未來排放，就企業排放配額提交申請，由地區和國家環保行政機構進行審核，綜合考慮加以認定。超額排放的處罰收費由地方執行，所收取的費用納入地方財政，用于地方環境污染的專項治理活動。

企業獲得排放配額后，按照規定完成碳排放減排目標的企業可繼續申請下一年度的排放配額，超過排放配額排放的單位必須按照超額排放量接受處罰，實際排放量低于其擁有的排放配額的企業則可以將剩余排放額進行有償轉讓，獲取相應的收益。這種管理方式有利于調動企業參與減排活動的積極性，促進減排效率的提高，從而實現排放總量控制的最終目標。

[1]楊華云.中美相繼公布減排目標[N].新京報，2009-11-27(A01).

[2]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[DB/OL].新華網，2011-03-17.

[3]約束性指標彰顯中國決心[N].人民日報，2011-11-23(02).

[4]關于開展碳排放權交易試點工作的通知[DB/OL].中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，2012-01-13.

[5]公欣.2020碳交易量或超石油 健全市場機制呼聲“高漲”[N].中國經濟導報，2011-11-5(C02).