中國政策性銀行股份制改革戰略選擇:基于業務模式視角

楊童舒

(沈陽師范大學國際商學院，遼寧 沈陽110036)

責任編輯:陳靜

2007年1月召開的第三次金融工作會議明確了三大政策性銀行的改革方向:國家開發銀行直接向商業銀行方向轉型，中國進出口銀行和中國農業發展銀行則應從內部機制體制改革出發，對業務進行重新定位，為組織模式進一步轉變創造條件。2008年12月，國家開發銀行股份有限公司正式掛牌成立，標志著其產權制度、組織模式成功轉變，也為中國進出口銀行和中國農業發展銀行未來的發展指明了方向。

一、中國政策性銀行股份制改革現狀

在三家政策性銀行中，目前只有國家開發銀行進行了股份制改革，多年的發展使其建立了自主經營、市場運作的運行機制，并取得了良好業績。為適應經濟發展需要，根據國家開發銀行的具體情況，黨中央、國務院決定率先對國家開發銀行進行商業化改革。

中央匯金投資有限責任公司于2007年12月31日宣布，向國家開發銀行注資200億美元，與財政部一起成為國家開發銀行的兩大股東。注資之后，國家開發銀行的資本金由2006年的8.05%顯著提升至12.77%，加快了其由政策性銀行向商業銀行轉型的步伐。2008年2月，國務院先后批準了《國家開發銀行改革實施總體方案》和《國家開發銀行改革具體實施方案》。方案指出，國家開發銀行將全面推行商業化運作，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧，實施股份制改造，建立健全公司治理結構，條件成熟時可擇機上市。在業務經營方面，主要繼續開展中長期貸款業務，同時可開展投資銀行業務，而資金來源仍以發行金融債為主。

2008年12月1日，國家開發銀行股份有限公司召開了公司創立大會暨第一次股東大會，會議審議通過了《關于國家開發銀行股份有限公司章程起草情況的報告》、《關于選舉國家開發銀行股份有限公司第一屆董事會董事的議案》等七項議案。2008年12月16日，國家開發銀行股份有限公司在北京召開成立大會，成為第一家由政策性銀行轉型而來的商業銀行，標志著該行的改革發展進入了新階段，表明政策性銀行改革取得了重大進展。該股份公司由中華人民共和國財政部和中央匯金投資有限責任公司作為發起人，注冊資本人民幣3000億元，持股分別為51.3%和48.7%。正如中國投資有限責任公司董事長樓繼偉在公司成立大會上所講的那樣:“國家開發銀行成立股份公司，是政策性銀行商業化改革的重要一步，是新時期下自覺轉變組織功能、轉變運營機制的重大創新性事件。”

國家開發銀行從2008年開始便在公司治理建設方面取得了重大進展，按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國商業銀行法》及其他有關法律法規，建立了規范的股東大會、董事會、監事會和高級管理層制度，初步形成了獨立運作、職責明確、有效制衡的公司治理架構。2009年，銀行繼續按照建立現代金融企業制度的要求，推進公司治理建設，完善股東大會、董事會、監事會、高級管理層“三會一層”的運行機制，組建董事會專門委員會、監事會專門委員會，制定《股東大會議事規則》、《董事會議事規則》、《監事會議事規則》、《行長工作規則》以及董事會各專門委員會議事規則，初步形成了比較完備的現代公司治理規章制度體系。“三會一層”依法獨立運行，按照公司章程賦予的職責，履行各自的權利和義務，支持并推動該行改革發展。

二、中國政策性銀行股份制改革的影響分析

中國政策性銀行作為金融資源配置體系的重要組成部分，進行股份制改革后其作為政策性銀行的比較優勢將逐步削弱，政府支持力度與競爭優勢的減弱將對其融資成本、業務開展乃至自身可持續發展帶來深遠影響。

1.股份制改革將對政策性銀行籌資成本帶來影響

中國政策性銀行轉型前，在業務開展上得到了政府的大力支持，不可否認地享有國家信用優勢，依托國家信用通過市場發債的形式以低成本籌集資本，全方位運用政府的各類資源支撐其業務開展。由表1可以看出，一直以來，穆迪公司、標準普爾公司、惠譽公司在對中國各政策性銀行進行評級時，均確定其信用級別與中國主權等級持平。其中，2010年穆迪公司將中國主權的信用評級由2009年的A1提升為Aa3，標準普爾公司2010年將其信用評級由2009年的A+提升為AA-。這說明，評級機構在對中國政策性銀行進行評級時，除了考慮銀行自身的金融信用和市場信用外，還要考慮國家信用的支持，國家對銀行的政策支持因素起主導作用。[1]

德國、日本、韓國的政策性銀行之所以比較成功，一個重要的條件就是政府對政策性銀行提供了強有力的支持。德國復興信貸銀行(簡稱KFW)、日本政策投資銀行(簡稱DBJ)和韓國開發銀行(簡稱KDB)轉型后，仍然享有政府信用；新加坡星展銀行(簡稱DBS)轉型后完全剝離政策性業務，只經營市場業務，喪失了國家信用的支持；法國德夏銀行(Dexia)是一家跨國整合的銀行，早在1987年，主權政府就開始淡出，并于1996年賣出全部股權，因此也不再享受國家信用支持。表2列出了上述五家銀行轉型后信用級別的變化，由于政策性銀行轉型前的信用評級均等同于國家主權等級，因此比較時選取國家主權等級作為參照物。不難看出，轉型后德國復興信貸銀行(KFW)、日本政策投資銀行(DBJ)、韓國開發銀行(KDB)三家銀行的信用評級仍然與國家主權等級保持在同一水平，而新加坡星展銀行(DBS)、法國德夏銀行(Dexia)由于不再享有政府信用的支持，穆迪公司和標準普爾公司因此調低了他們的信用評級。[2]

表1 國際評級機構對中國主權和各政策性銀行的信用評級

表2 國外政策性銀行轉型后信用級別的變化

相比較而言，我國政策性銀行進行股份制改革后，若不再享有政府政策支持，缺乏國家信用的依托，各銀行信用評級被各評級機構下調的可能性也較大。此外，根據《商業銀行資本充足率管理辦法》第二十條:商業銀行對我國政策性銀行債權的風險權重為0%；第二十一條:商業銀行對我國其他商業銀行債權的風險權重為20%。國務院批復的《國家開發銀行改革具體方案》指出，開發銀行股份有限公司成立前發行的存量人民幣債券，風險權重為0%，直到債券到期。公司成立后以開發銀行名義發行的債券，在2010年底前，風險權重確定為0%，2010年后按市場化原則逐步調整。若政策性銀行發行的金融債券風險權重從0%上升至20%，銀行和保險公司等金融機構在購買政策性銀行金融債券時將受到政策的影響，持有成本增加，進而限定了政策性銀行的籌資能力，增加了其籌資成本。

2.股份制改革將使政策性銀行喪失發放軟貸款的競爭優勢

軟貸款與硬貸款相對應，是國家開發銀行發放貸款的兩種形式。其中，軟貸款針對的是國家開發銀行固有的注冊資本金，通過地方融資平臺將資金貸給有政府背景的國家控股公司和中央企業集團或中小企業，這部分資金可以用作企業自身的資本金或股本投入；硬貸款針對的則是國家開發銀行發行的債券和借入的資金，這部分資金可以直接貸給有需要的企業或項目，但不能作為企業自身的資本金來使用，這也是軟貸款和硬貸款兩者間最大的區別。

由于國家開發銀行的官方背景和軟貸款這一制度優勢，它和其他商業銀行在與地方政府合作的競爭中，特別是城建基礎設施項目合作方面具有天然的優勢。國家開發銀行的這種軟貸款項目主要投向地方政府融資平臺公司，目前規模已達數千億元。按照《貸款通則》規定，商業銀行不得將資金貸給借款人用于從事股本權益性投資，有限責任公司和股份有限公司對外股本權益性投資累計額不能超過其凈資產總額的50%。然而，國家開發銀行不受《貸款通則》約束，國家開發銀行章程對此亦沒有禁止性條款，其貸款資金可以作為項目資本金運用，而商業銀行則暫時沒有這樣的業務。這一制度優勢充分體現在與商業銀行的業務競爭中，特別是城建基礎設施項目方面。然而，隨著國家開發銀行股份公司的掛牌成立，其作為政策性銀行所開展的部分業務也被監管部門進行了嚴格的規范和清理。2008年，監管部門已經正式停止了國家開發銀行發放軟貸款的業務。股份制改革后，國家開發銀行的這種制度優勢不再存在，信貸業務將直接面臨來自商業性銀行的激烈競爭。

3.股份制改革將對政策性金融業務產生影響

政策性銀行的職能定位主要是充當金融市場缺失的“補充性”角色，彌補市場失靈。多年來，中國政策性銀行始終貫徹國家宏觀經濟政策，籌集和引導社會資金，緩解經濟社會發展的瓶頸制約和薄弱環節，致力于以融資推動市場建設和規劃先行。國家開發銀行致力于支持國家基礎設施、基礎產業、支柱產業以及戰略性新興產業等領域發展和國家重點項目建設。中國農業發展銀行主要針對“三農”提供資金支持。中國進出口銀行則大力支持高新技術對傳統產業的改造，積極開展以節能減排、新能源建設為主的綠色信貸業務。推動實施區域發展戰略，支持西部大開發、振興東北地區等老工業基地、中部地區崛起、東部率先發展。貫徹落實國務院船舶工業調整與振興規劃，推動我國由造船大國向造船強國邁進。

目前，“三農”、中小企業融資、重要基礎設施建設、區域協調發展、災后重建、技術改造和自主創新等對國民經濟發展、社會穩定具有重要意義的領域，由于與商業性金融機構的經營目標和運行機制相背離而導致其不愿涉足，是需要政策性金融業務支持的主要領域，卻存在大量資金供給缺口。在未來較長一段時間內，政策性金融業務仍然需要大量存在。然而，我國政策性銀行股份制改革后，勢必會削弱其政策性金融能力，銀行原來所承擔的政策性金融業務將得不到繼續支持；促進區域協調發展、保障國家經濟安全、增強國家經濟競爭力、促進公益性事業發展等涉及國家長遠戰略的項目越來越難以得到有力的信貸資金支持；政策性銀行在執行國家宏觀經濟政策中的推動作用將逐步減弱，股份制改革后遺留下來的政策性金融業務勢必會受到一定的影響，甚至將對我國經濟中長期發展造成不利影響。

三、中國政策性銀行股份制改革對策

1.漸進式過渡，向低政策多元業務模式發展

從世界范圍政策性銀行轉型的共性來看，政策性金融的強弱及轉型模式的選擇均與各國的經濟發展進程相適應，因為政策性金融最終是為了達到推動經濟持續發展的目標，這也從根本上決定了政策性金融自身必須動態地發展變化，并與經濟發展階段相一致。結合當前中國經濟發展的現狀，中國政策性銀行的改革應采取漸進式過渡，向低政策多元業務模式發展。

(1)漸進式過渡

制度變遷模式按照變遷過程的平穩程度可分為漸進式制度變遷和激進式制度變遷。漸進式制度變遷的過程相對平穩，沒有引起較大的社會震蕩，新舊制度之間軌跡平滑，銜接較好；激進式制度變遷是相對于漸進式制度變遷而言的，指在較短時間內，不顧及各種關系的協調，采取果斷措施進行制度變遷的方式。羅蘭指出，政治約束與目標總和不確定是影響轉型模式的兩個重要因素。在目標總和不確定的條件下，漸進式改革方法摸著石頭過河的成本較小，有較強的靈活性和試驗價值，可能是克服現狀偏好的一種較好的辦法。

從政治約束角度看，中國政策性銀行組織模式改革、制度變遷的決策者是國家，然而國家在最終目標選擇上是以社會穩定為前提條件的。因此，國家會試圖控制改革的速度與規模，傾向于選擇漸進式的改革方式而放棄激進式的改革方式。從國家設定的國家開發銀行改革的3年過渡期不難看出，國家希望通過維持原有業務模式一定程度的穩定性和連續性，來避免改革過程中因原有業務模式的巨大變革而引起的經濟動蕩和組織崩潰。從目標總和不確定的角度看，三家政策性銀行在業務范圍、經營方式、資產質量、贏利能力、經營體制與機制方面均存在差異，使得三家銀行的經營模式、制度結構不能趨于一致。綜上所述，為緩和或不激化矛盾，協調好各方關系，保持政治上的穩定性，客觀上要求我國政策性銀行采取漸進式的轉型模式。

(2)低政策多元業務發展模式

將世界范圍內政策性銀行轉型的中長期定位按照政策性程度和業務多元化程度兩個標準進行劃分，主要可分成三種基本模式:低政策單一業務模式、低政策多元業務模式、無政策多元業務模式。其中，政策性程度根據政策性資本金和出資比例及政府對政策性銀行政策業務的要求、政府對銀行的控制力度進行劃分，業務種類主要依據業務領域、產品和服務的品種、非利息收入的比率等來劃分。

在低政策單一業務模式下，銀行由政府控股或保持國有獨資，在一定程度上受到政府的擔保，需要承擔一些公共政策目標，業務相對較為單一，代表性銀行有美國的“兩房”，即聯邦國民抵押協會(房利美)和聯邦住房貸款抵押公司(房地美)。與低政策單一業務模式相比，低政策多元業務模式下，銀行雖部分受到政府政策導向的影響，但其獨立經營性加強，業務經營范圍逐步由長期貸款擴張到債券承銷、基金管理等投資銀行領域，金融創新能力不斷增強，代表性銀行有德國復興信貸開發銀行(KFW)和韓國產業銀行(KDB)。無政策多元業務模式目前還不是很普遍，是政策性銀行向商業性銀行轉軌的路徑之一。在該模式下，政策性功能完全喪失，銀行的業務經營不再受到政府的干預，政府只作為股東監督銀行的運營，銀行業務的多元化程度極大提高，逐步發展成為開展零售、公司和投行業務的全能銀行，金融創新能力增加，按照市場規則展開經營，代表性銀行有新加坡星展銀行(DBS)。各銀行的轉型路徑詳見圖 1。[3]

從目前我國政策性銀行的現狀看，已經擺脫了高政策性和單一業務的早期模式。在將來可能的發展模式上，中國政策性銀行可以有三種選擇:一是向低政策單一業務模式發展，二是向低政策多元業務模式發展，三是向無政策多元業務模式發展。我國在相當長的時期內，各種形式的市場失靈仍將大量存在，中小企業融資難、基礎設施建設欠發達、“三農”問題等仍將比較突出。這些社會瓶頸行業都離不開資金的支持，而商業銀行

受利潤最大化目標驅使，很難進入到這些領域，這也說明我國作為一個發展中國家和轉軌經濟國家，仍然有著旺盛的政策性金融需求。那么，我國政策性銀行的轉型將不能采取新加坡星展銀行的模式，完全成為商業銀行。我國的三家政策性銀行在未來的組織模式改革中，仍應保留一定的政策性金融業務，只不過在不同的銀行中，政策性業務和商業性業務各自所占的比例可能有所不同。綜上所述，根據我國國情，中國政策性銀行應采取低政策多元業務模式。[4]

2.完善公司治理結構

“建立規范的公司治理結構，成立董事會和監事會”是政策性銀行股份制改革的重要內容。自政策性銀行成立以來，國家也沒有明確的針對政策性銀行經營管理的法律法規出臺，業務開展受政府和人為因素影響較大，對信貸風險的監管與防范也無從下手。政策性銀行貸款大多呈現出期限較長、金額較大的特點，一旦出現違約，風險全部由市場參與者承擔，這對銀行自身乃至整個金融體系的穩定都會造成消極的后果。只有按照現代金融企業制度對政策性銀行實行股份制改革，增加資本約束和市場約束，才能約束其信貸擴張沖動，引導其走上穩健經營的軌道，使之在中長期貸款領域成為維護銀行體系穩定的重要力量。

圖1 國外政策性銀行基本模式演變路徑示意圖

中國政策性銀行治理結構和監督管理的目標是實現政府目標與市場業績的統一，體現政府意志、國家利益、公眾利益。參照《公司法》和《商業銀行法》的有關原則，完善公司治理構架，建立監事會、理事會和高級管理主體的組織框架以及保證各機構獨立運作、有效制衡的現代金融機構治理結構。監事會是國務院向政策性銀行安排的監督機構，主要負責對理事會和高級管理主體的業務運作進行監督，不參與、不干預其經營決策和經營管理活動。理事會由國家有關經濟財政部門、地方政府、公司及出資機構等成員組成，負責政策性銀行執行國家宏觀政策和確定經營方針，保障所有者權益。通過股份制改革引入外部股東，拓展其融資渠道，完善資本金補充機制。建立適合的監督管理模式與考核評價指標體系，實施政府與市場兩方面的監督，從內部和外部各利益相關體角度展開，使政策性銀行實現自身可持續健康發展。

3.兼顧政策性業務與商業性業務，實行分賬經營

目前，我國的基本國情與發展需要決定了政策性金融在未來相當長一段時期內還將發揮重要而獨特的作用。2008年末開始，國家開發銀行已經邁開了向商業銀行轉變的腳步。我國正處于經濟轉軌的關鍵時期，市場機制還很不完善，經濟發展基礎仍然薄弱，面臨著追趕發達國家的艱巨任務。在這種情況下，還需要依靠政策性金融的優勢，集中資源投資于基礎設施、技術產業和重點產業，鞏固農業基礎，擴大出口貿易，解決中小企業融資問題。因此，盡管從世界范圍看，政策性金融的總體規模是縮小的，但對我國來說，特定時期內政策性金融可能要在遵循市場原則的前提下有所擴大。在這種宏觀經濟背景下，中國政策性銀行在組織機構改革后，在國家轉型轉軌的過程中，還應繼續承擔為社會進步與經濟發展提供政策性金融服務的任務。

從國外同類機構的發展經驗看，在商業性業務與政策性業務的處理上主要有兩種模式可供借鑒:一種是實行母子公司制，銀行仍由國家絕對控股，體現國家戰略意圖，實行商業化運作，通過母子公司分別經營商業性業務與政策性業務，如前文提到的德國復興信貸開發銀行；另一種是分賬經營管理模式，銀行在進行財務管理時設立國家和公司兩個賬戶，其中國家賬戶對應政策性金融業務，公司賬戶對應商業性金融業務，專項核算，如韓國產業銀行。考慮到我國的具體情況，中國政策性銀行可選擇分賬經營管理模式，該模式改革震動較小，也容易操作。另外，應建立兩種不同的風險補償機制和風險管理機制，政策性業務應實行專項管理、單獨核算，風險由國家承擔，而商業性業務則需要銀行自行承擔經營風險，自負盈虧。建立風險管理機制，使商業性業務和政策性業務完全隔離，嚴格限定范圍，并進行獨立審計審查，建立嚴格的防火墻，避免道德風險的產生。此外，還要明確兩種業務的經營原則。中國政策性銀行的經營原則是對國家指定的貸款項目不僅要進行信用風險評估，還要評價整個項目對市場體制建設所帶來的經濟效益和社會效益。股份制改革后，銀行可以自主選擇貸款對象，但對于關系國計民生且風險較大的貸款，銀行也必須給予貸款支持，這部分風險主要由國家承擔。但股份制改革后的政策性銀行要依靠自有資金，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧的經營原則。在其商業性賬戶內，將結合市場的需求變化，按照現代銀行制度開辦有關的業務，還應按照貸款的五級分類標準提取專項準備金、呆賬準備金。此外，商業性業務應接受國家銀行業監管機構以資本充足率為核心內容的外部監管。[5]

[1]巴曙松，等．政策性銀行商業化改革對債券市場的影響研究[M]．北京:經濟科學出版社，2010:114.

[2]劉孝紅．我國政策性銀行轉型研究 [M]．湖南:湖南人民出版社，2010:107.

[3]國家開發銀行、中國人民大學聯合課題組．開發性金融論綱[M]．北京:中國人民大學出版社，2006:361.

[4]上海金融學院國際金融研究院．海峽兩岸政策性銀行轉型的實踐與經驗[M]．北京:經濟科學出版社，2010:210.

[5]李志輝，黎維彬．中國開發性金融理論、政策與實踐[M]．北京:中國金融出版社，2010:205.