社會管理創(chuàng)新視角下群體性事件處置的困境與突破——以烏坎事件為例

萬艷霞

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541006）

胡錦濤總書記在“省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班”開班典禮上對于社會管理創(chuàng)新進行了闡述，提出了寓管理于服務(wù)中的理念，強調(diào)依靠群眾、服務(wù)群眾，并通過更加精細化的社會政策設(shè)計與實施過程，提升社會管理科學(xué)化水平。在處置群體性事件中融入現(xiàn)代社會管理創(chuàng)新理念對于和諧社會的構(gòu)建具有重大意義。[1]

群體性事件是指特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的偶合群體，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、表達訴求和主張，或直接爭取和維護自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響的各種事件。可分為維權(quán)抗?fàn)帯⑸鐣m紛、有組織犯罪、泄憤事件四類,具有復(fù)雜性、組織性、效仿性、破壞性和反復(fù)性等基本特征。[2]

根據(jù)國家有關(guān)部門公布的資料,最近十年來發(fā)生的群體性突發(fā)事件在迅速增加。全國群體性事件1993年8709宗,此后一直保持快速上升趨勢,1999年總數(shù)超過32000宗,2003年60000宗,2004年74000宗,2005年84000宗,2006年達到90000宗,其中以工人和農(nóng)民為主體的維權(quán)性事件約占了全部社會群體性事件的75%以上。2005年全國農(nóng)村共發(fā)生群體性事件30300多起，其中因土地引起的群體性事件約19700起,占農(nóng)村群體性事件的65%以上。[3]這些事件基本上是群體性維權(quán)事件，其性質(zhì)都是圍繞利益的合法性之爭，無政治性權(quán)力之爭，其目的是主張自己的利益，以期問題得到公開、公正、公平解決，利益得到合法、合理的實現(xiàn)。

群體性事件的處置是社會管理創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，是社會管理創(chuàng)新的應(yīng)有之意，其處置的成功與否關(guān)乎到社會管理創(chuàng)新成功與否。

一、社會管理創(chuàng)新中群體性事件處置的困境

（一）事件處置權(quán)威部門對群體性事件性質(zhì)掌握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致處置被動甚至錯誤

公安部2000年制定的《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》將群體性事件定義為：群體性治安事件是指聚眾共同實施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為。其實質(zhì)是從公安部門自身工作的角度來研究問題，其結(jié)果是在理論與實踐上忽略了群體性事件的其他方面的分析，使相關(guān)部門缺乏對此事件的正確認(rèn)識，脫離實際，導(dǎo)致處置過程中的被動甚至處置錯誤。

1.處置部門處置思維與模式的錯誤。當(dāng)前社會管理主要存在著傳統(tǒng)管理方式落后、社會風(fēng)險評估機制部門缺失等問題，有些部門遇到群體性事件，處置的思維模式依舊是習(xí)慣性的階級斗爭模式，或者叫敵我斗爭模式。看到一個異己的利益群體出現(xiàn)，立刻喚醒敵情意識，人民內(nèi)部矛盾便轉(zhuǎn)化為敵我矛盾，各種對付敵人的手段都用上了。顯然，這種思維模式對現(xiàn)實的判斷與事實真相往往距離很遠，敵對思維模式在一層一層的事件處理模式中一再出現(xiàn)。烏坎事件中某些部門的相關(guān)人員就曾談到境外敵對勢力，談到爛媒體介入，然后就是威脅，這就是典型的敵對思維模式。

2.漠視甚至不承認(rèn)群眾利益、機械僵化的維穩(wěn)性思維模式。受傳統(tǒng)思維中的“全能國家”、“強政府、大社會”的社會管理格局的影響，不少基層政府維穩(wěn)的基本思路，就是淡化甚至廢棄國家司法的權(quán)威，強化行政權(quán)力的調(diào)控及高壓權(quán)威，動用財政力量，花錢買穩(wěn)定，欺騙哄服公眾，甚至通過行政權(quán)威壓服公眾。哄服、壓服、封閉、欺騙、封鎖輿論、秘密監(jiān)視、花錢買穩(wěn)定、動用武力等各種手段打擊領(lǐng)頭者，關(guān)押與遣送上訪群眾，甚至動用黑勢力打死暗殺上訪群眾，死不承認(rèn)公權(quán)力的失誤和過錯等現(xiàn)象常見諸報端。所采取的都是“應(yīng)急式”、“權(quán)宜式”的處置方法，而不是建立常規(guī)式的及時準(zhǔn)確地真正解決群眾正當(dāng)利益訴求的處置方式。

（二）權(quán)威部門的官僚主義和腐敗行為導(dǎo)致群體性事件處置不及時

當(dāng)前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，隨著社會管理創(chuàng)新格局的推進，政治、經(jīng)濟和社會各方面改革的深入，經(jīng)濟、社會領(lǐng)域不可避免地會出現(xiàn)一些紛繁復(fù)雜的矛盾和問題,導(dǎo)致群體性事件數(shù)量的急劇上升，究其根源，在很大程度上是因為社會管理主體以公權(quán)謀私利,嚴(yán)重損害了黨和政府的形象,引起群眾強烈不滿,而這種不滿情緒往往轉(zhuǎn)移到政府身上。群體性事件發(fā)生后,群眾受不滿情緒影響,把當(dāng)?shù)卣曌鲗α⒚?而相關(guān)政府部門沒有及時正面回應(yīng)群眾訴求，導(dǎo)致群眾對政府發(fā)布的信息不信任,又進一步加劇了事態(tài)的擴大和發(fā)展。也正因為如此,缺乏對當(dāng)?shù)卣湃胃械娜罕?總是想方設(shè)法把事情鬧大,以引起上級部門的關(guān)注和重視。而當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)利益集團希望大事化小、小事化了，往往采取回避不作為的處置方式，阻攔媒體，隱瞞事實真相，使群體性事件錯過最佳處置時間。烏坎村群體性事件從2011年9月爆發(fā)，到2011年12月廣東省委工作組的進駐處置，時間長達三個月，就是一個很好的例證。

（三）利益訴求渠道缺失，導(dǎo)致群體性事件處置制度供給不足

現(xiàn)在社會管理的體制仍采取部門負責(zé)制，守土有責(zé)，各個部門按照上面原則的要求，落實各自的工作，由各個部門按照自己的權(quán)力范圍確定工作要求。這種體制，固然對工作落實有效，但也使工作按部就班、呆板，往往是守著最保守的那條線而漠視民眾訴求，這種體制長期運轉(zhuǎn)，老百姓的不滿不可避免地會積累起來。公民權(quán)益受損而又不能得到公正解決時,就要通過制度化的利益表達、溝通與協(xié)調(diào)渠道來尋求救濟。但是,一些個別的基層干部卻出于“政績”、私利等考慮,隱瞞下情，掩蓋矛盾，堵塞言路，壓制民意,使得弱勢群體的呼聲不能及時反映到上級黨委政府那里。于是,愈來愈多的公民開始走向暴力性的非制度性參與,從而使社會公共秩序受到危害。[4]資料顯示，全國大部分群體性事件發(fā)生的一個主要原因即是群眾無法通過正常法定的程序表達自己的利益訴求，一些地方政府漠視人民群眾的利益要求，致使群眾不惜使用暴力來解決社會沖突。

二、烏坎事件處置給予社會管理創(chuàng)新的啟示

《南方日報》2011年12月20日報道：中紀(jì)委委員、廣東省委副書記朱明國在陸豐市干部群眾大會上宣布：省委、省政府高度重視和關(guān)心烏坎村群眾的利益訴求，決定成立省工作組，以最大決心、最大誠意、最大努力解決群眾的合理訴求，盡快恢復(fù)烏坎村正常的生產(chǎn)生活和社會秩序。此前一天，汕尾市已表示收回被征耕地，烏坎村黨支部書記、村委會主任已被“雙規(guī)”。此后，政府方面間接承認(rèn)了村自治組織，釋放了前期被關(guān)押的村民代表，村民們也移開了路障，收回了橫幅，迎接省委工作組進村，并與省委領(lǐng)導(dǎo)進行了溝通對話，省委主要領(lǐng)導(dǎo)對村民的合理訴求給予了答復(fù)。有了務(wù)實的承諾，烏坎村初顯官民同樂的祥和氣氛。為時三個月的廣東烏坎村群體性事件到此轉(zhuǎn)折，停止了暴亂，恢復(fù)了正常生產(chǎn)與生活，政府與群眾進入和平談判與事件處置期。

（一）承認(rèn)并重視群眾利益，促進群眾權(quán)利思維模式向法治思維模式的轉(zhuǎn)變

廣東省委工作組對烏坎事件的定性為“村內(nèi)利益紛爭”，其處理模式如下圖所示：

工作組依據(jù)“民意為重、群眾為先、以人為本、陽光透明、法律為上”五項原則對事件進行處置，贏得了事件處置的主動權(quán)，并且獲得了當(dāng)?shù)厝罕姷恼徑猓瑸榻鉀Q烏坎事件打下了很好的基礎(chǔ)。工作組首先以公民權(quán)利思維模式處理事件，承認(rèn)村民的要求是基本合理的，這種思維從政府的角度說，就是法治思維模式。公民之間的利益糾紛不是敵我之爭，無所謂敵我，即使糾紛主體間有敵我思維，也與政府無關(guān)，政府只要依法裁決當(dāng)事主體各方的主張是否合法、合理即可。工作組承認(rèn)群眾利益，處置事件秉承“為人民服務(wù)”、“以人為本”、“實事求是”的理念，支持尊重并保護公民權(quán)利。

（二）領(lǐng)導(dǎo)理念創(chuàng)新，特事特辦，博弈解決

自新中國成立以來，一個省委副書記帶一個工作組，有主管廳的廳長、市縣領(lǐng)導(dǎo)出席，與村民直接討論干群沖突，這在制度供給上不說絕無僅有，也是非常罕見的。這體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)理念的創(chuàng)新和在制度配置上對社會的最新變化的適應(yīng)。在事件未得到基層政府相關(guān)部門有效解決時，更高層的政府部門組成工作組，對事件進行特事特辦。在承認(rèn)尊重群眾利益的前提下與民眾理性妥協(xié)，進行談判，遵循一定的規(guī)則，使事件得到公正合理的解決，這同時也體現(xiàn)了民主法治的精神。

（三）以人為本，實事求是，及時決策，引導(dǎo)輿論

烏坎事件中，工作組以人為本、實事求是的態(tài)度，是政府在應(yīng)對群體性事件決策過程中的一個創(chuàng)新。高層政府及時關(guān)注事件的發(fā)展，掌握輿論最新報道，在事件受到國外媒體或反動勢力大肆進行負面宣傳的時候，及時決策，制定以人為本、實事求是的疏解方針，由廣東省政府組成專門工作組對事件進行處置，引導(dǎo)國內(nèi)外各大媒體及時對事件的處置過程進行監(jiān)督報道。

三、當(dāng)前我國社會管理創(chuàng)新中群體性事件處置的突破途徑

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期、社會管理格局創(chuàng)新期，各利益主體矛盾突出，正確預(yù)防和處置群體性事件事關(guān)構(gòu)建社會主義和諧社會目標(biāo)的達成。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調(diào)指出：堅持依法辦事，按政策辦事，發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢，積極預(yù)防和妥善處置處理人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，維護群眾利益和社會穩(wěn)定。黨和政府把預(yù)防和處置群體性事件提升到國家層面的問題加以重視并解決，充分表明群體性事件的解決需要黨、政府和社會各方面的努力。

（一）正確處置的關(guān)鍵：及時準(zhǔn)確把握群體性事件的性質(zhì)

毛澤東主席早在1957年《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中就已經(jīng)對群體性事件進行過闡述，認(rèn)為群體性事件是人民內(nèi)部矛盾激化的現(xiàn)象。[5]群體利益表達的目的在于公開表達利益訴求，以期問題得到公開、公正、公平的解決，利益得到合法、合理的重視和實現(xiàn)，不存在政治性和意識形態(tài)等復(fù)雜因素。鄧小平在改革開放之初就強調(diào)：“只要我們信任群眾，走群眾路線，把情況和問題向群眾講明白，任何問題都可以解決，任何障礙都可以排除。在對待群體性事件的性質(zhì)上，必須始終牢牢把握住‘不能把普通利益表達問題擴大化，局部利益表達問題全局化，一般利益表達問題政治化’這一基本原則”。[6]在此原則的前提下，政府相關(guān)部門應(yīng)直面事件，重視尊重群眾利益，及時把握事件真相，準(zhǔn)確定義事件性質(zhì)，引導(dǎo)輿論，避免事件擴大化，爭取及時與群眾溝通，公開信息，正確及時處置。

（二）暢通利益表達渠道，增設(shè)利益表達模式

1.完善制度保障，強化立法。我國社會階層分化嚴(yán)重，各階層流動趨緩，各階層利益表達能力不同。為保障各階層利益表達機會平等，必須在法律、法規(guī)和制度上做到人人平等，合理安排制度性的利益表達平臺，增設(shè)弱勢群體利益表達平臺與渠道。建立和完善社會發(fā)展綜合決策和執(zhí)行機制、社會影響評估機制、社會安全網(wǎng)機制和社會風(fēng)險管理機制,[7]創(chuàng)新群體性事件處置機制，推進社會管理創(chuàng)新。

2.增加利益表達制度供給主體，提供多元化利益表達模式。長期以來，我國利益表達制度供給主體只有政府部門，極易導(dǎo)致利益表達渠道的單一，甚至出現(xiàn)利益表達渠道為某些特殊群體服務(wù)等現(xiàn)象。為打破利益表達制度供給主體的壟斷性，必須將非政府部門、市場實體和公眾納入到制度供給主體中，合理確定各主體在利益制度制定過程中的比例，構(gòu)建和完善政府主導(dǎo)、非政府部門負責(zé)、市場實體和公眾共同參與的多元化利益表達模式。

3.重視并準(zhǔn)確把握群眾利益的集體表達性質(zhì)。社會各階層利益表達方式呈現(xiàn)不同的特殊方式，多個個體利益表達渠道受阻或得不到承認(rèn)時，往往會出現(xiàn)多個個體利益聯(lián)合表達的現(xiàn)象。這時，處置部門要重視個體利益，更要及時準(zhǔn)確把握利益集體表達的性質(zhì)，及時做出回應(yīng)，采取合法、合理途徑及時解決，最大限度地減少群體性不滿情緒的積累。社會利益主體多元化必然要求社會管理主體的多元化，這也必然要求社會管理創(chuàng)新中群體性事件處置中主體的多元化參與，只有依靠政府、黨委、社會、市場等多方主體的參與才能更快更好地解決群體性事件。

（三）轉(zhuǎn)變處置理念，創(chuàng)新制度，適應(yīng)群體性利益表達方式的新變化

處置群體性事件，政府必須轉(zhuǎn)變慣性的機械處置方式，讓公民權(quán)利思維和依法解決問題成為常規(guī)的處置模式。加快基層黨政官員和社會工作者工作方式和作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高應(yīng)變能力，轉(zhuǎn)變事件處置方式，把它上升到社會主義核心價值理念層次——國家尊重社會，國家尊重公民，承認(rèn)利益博弈、以談判解決糾紛，而不是以過去那種簡單的暴力手段，對付社會利益沖突。應(yīng)把壓力轉(zhuǎn)化為改革動力，引導(dǎo)制度變遷，從而創(chuàng)新制度。另外，將社會維穩(wěn)與民眾維權(quán)統(tǒng)一起來，而非機械對立。一是政府直面矛盾，承認(rèn)矛盾，并正視民眾的合理訴求；二是在法治的框架下求解問題，而非更多依靠行政權(quán)力，簡單化操作。積極創(chuàng)建社會監(jiān)督機制、社會保障機制、社會宣泄機制、社會預(yù)警機制，完善各機制間的運行機制。

社會管理中群體性事件的處置是一個復(fù)雜的過程，要求各方面的積極配合，進行綜合性的處置，黨的十六屆四中全會明確提出要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，這也可以作為社會管理創(chuàng)新中群體性事件處置方式的創(chuàng)新模式。

[1]胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平[EB/OL]http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.211-02-19.

[2]芒來.群體事件處置與社會平穩(wěn)發(fā)展[J].理論學(xué)刊，2010，193（03）：101-103.

[3]于建嶸.中國的社會泄憤事件與管治困境[J].當(dāng)代世界與社會主義，2008，71（01）：4-9.

[4]肖建華，郭雄偉.轉(zhuǎn)型期農(nóng)民利益表達的障礙及對策研究[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2005，（01）：17-22.

[5]毛澤東選集編輯組.毛澤東選集（第5卷）[M].北京:人民出版社,1977：367.

[6]中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民文學(xué)出版社，1983：152.

[7]程又中，張勇.城鄉(xiāng)基層治理研究述評[J].當(dāng)代世界與社會主義，2010,88（05）：141-145.