中國環境基本公共服務績效的數量測度

盧洪友 袁光平 陳思霞 盧盛峰

(武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072)

中國環境基本公共服務績效的數量測度

盧洪友 袁光平 陳思霞 盧盛峰

(武漢大學經濟與管理學院，湖北武漢430072)

本文在“投入—產出—受益”三維視角下構建了2003－2009年中國環境基本公共服務績效評估指數，并對中國式分權框架下的環境公共服務效應進行了實證檢驗，這為在晉升體系中考慮基本公共服務發展因素提供了有益的思路。研究結果表明:中國各省級間環境公共服務績效水平存在顯著的差異，東部地區環境公共服務績效水平明顯高于中西部地區。經濟發達地區較之經濟落后地區、城鎮化率高的地區較之城鎮化率低的地區環境基本公共服務績效水平更高。中國式財政分權并不影響省區間環境基本公共服務的產出水平和受益程度，但是存在“誘導”地方政府降低環境基本公共服務投入的內在激勵，并造成環境基本公共服務綜合績效下降。政策建議是:政府加大對經濟落后地區和農村地區的環境基本公共服務投入力度，同時將環境基本公共服務績效評估指標納入考核。

環境基本公共服務;投入—產出—受益;績效評估;財政分權

改革開放30年帶來了中國經濟的高速增長，但以環境污染和生態破壞為代價的經濟發展模式已經受到普遍的質疑。在已有主要強調教育與醫療等公共服務均等化的議題中，將推進環境基本公共服務發展納入政府的社會目標，是發展綠色經濟、實現經濟結構轉型以及向“服務型政府”轉變的重要手段。國家“十二五公共服務規劃綱要”中，環境保護已經成為基本公共服務均等化的重要方面，“各地(縣)都應具備污水、垃圾無害化處理能力以及環境監測評估能力”以及“保障城鄉飲用水水源地安全”等作為環境保護的重點納入評估目標。環境基本公共服務績效評價的意義日益凸顯，但國內針對環境基本公共服務的研究十分缺乏，本文試圖從“投入”、“產出”和“受益”三個角度對中國環境基本公共服務績效進行綜合評價，并檢驗分權對環境基本公共服務績效的作用機制。

1 文獻綜述

公共服務的績效評估對基本公共服務發展的意義日益凸顯，公共服務績效評估不僅能為改善政府管理提供數量上的依據，也是評估相關制度改革效應的基礎信息來源［1］。國內外有大量關于公共服務的績效評估的成熟研究，但是研究一般集中在教育和醫療兩項基本公共服務上［2］，對于環境基本公共服務的績效測度十分欠缺。本文試圖通過中國的經驗數據，對中國環境基本公共服務績效進行數量測度。

如何有效測度環境基本公共服務的績效水平?分析既有文獻發現，公共服務績效評價體系大多重點分析公共服務投入(尤其是政府財政投資占比)或供給水平，如傅勇、張晏［3］，龔鋒、盧洪友［4］利用投入指標衡量公共服務的發展水平;部分研究進一步借助DEA等實證技術對公共服務的投入產出績效進行評估［5－7］。但完整的公共服務績效評價應該包含政府活動的投入(input)、產出(output)和結果(outcome)三種類型［8－9］。Behn and Robert［10］認為公共領域績效評價應由績效評價的目標決定，其目標是結果評價，單從投入或者產出的單一維度評估將會存在偏差。Dasgupta et al．［1］利用印度尼西亞的微觀調研數據，從政府管制、信息公開、投入質量、基礎設施、服務覆蓋率、服務抵達速度等維度，從公共服務的投入、供給和質量等方面測度了教育和衛生公共服務的績效水平。從投入、產出和受益三個維度對公共服務績效進行評估的思路，也是世界銀行對各國公共服務進行測評比較的基本依據［11］。

借鑒世界銀行的普遍做法，本文嘗試從“投入—產出—受益”三維角度，對中國環境基本公共服務績效狀況進行評估，并進一步檢驗中國式財政分權對環境基本公共服務績效的影響。這一研究的貢獻可歸結為三個方面:①首次構建了較為完整的中國環境基本公共服務績效評估體系，從投入、產出和受益三個維度進行綜合評估;②檢驗了中國式財政分權的制度安排，對地方政府環境基本公共服務的影響效應，即分權是環境治理的“良藥”還是“魔盒”;③豐富了環境管制、公共管理績效評估等研究。

2 指標構建和數據說明

2．1 指標構建

國家“十二五規劃發展綱要”指出:城鄉居民最關心、最迫切的環境公共服務主要涉及污水及垃圾等環境治理服務、環境基礎設施、環境監測與評估服務、環境監管服務、環境應急服務、環境信息服務等，本文構建的指標體系也圍繞上述服務展開。需要說明的是，雖然對工業企業的進行污染控制是政府環境規制的內容，但基于工業“三廢”處理過程中“誰污染誰治理”的原則，指標體系并未包括工業“三廢”等相關指標，而重點關注政府在發揮基礎性管理作用的環境公共服務領域。根據中國統計數據可得性，本文構建的指標體系見表1①限于篇幅，指標體系只報告了前五級指標的構建圖示，對于第六級指標的構建和處理方式，有興趣的讀者可以向作者索取。:

環境基本公共服務績效評估體系由投入類指標、產出類指標和受益類指標組成。投入類指標重點考察環境基本公共服務的經費保障投入和人力資源保障情況②具體來說，投入類指標還應包括政府對環境基本公共服務的物質基礎設施投資形成額，但是由于統計年鑒缺乏相關數據統計，我們不得不舍棄。。經費保障投入從環境人員工資、污染治理投資和環境科研業務費投資三個方面，以“絕對規模”和“相對規模”分別考察了環境基本公共服務的資金投入狀況。環境人員工資是指分行業與環境服務相關的環境監測、環境管理業的人均工資額;環境污染治理投資用于環境污染的治理資金，包括城市環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資以及建設項目“三同時”投資;環境科研業務費反映的是政府對環境保護的科技投入。為了消除經濟規模和物價等外生因素對指標的影響，將上述指標都進行平均化和相對化處理。人力資源投入中，考察人力資源“數量”和“質量”是國外研究廣泛采用的做法［12］，我們不僅考察了人力資源平均數量上的投入，還考察了投入人力資源的質素，后者利用環境保護工作人員中具有高級職稱員工占比表示。

產出類指標主要衡量了環境污染治理能力、環境機構密度分布以及環境服務保障能力。環境污染治理能力主要考察污水及垃圾環境服務治理的供給水平。環境機構密度主要考察環境保護機構和環境保護治理設施的消費擁擠性和分布可及性。我們利用每萬人擁有環境機構數衡量環境公共服務機構的消費擁擠性，利用每萬平方公里(或每建成區單位面積)環境公共服務機構數衡量環境公共服務機構分布的方便可及性，這一做法也剔除了人口和行政區域面積對服務機構密度分布的影響③生活污水處理廠的密度計算之所以使用建成區面積，是因為相關統計年鑒上只報告了城市生活污水處理廠的數目，為了使指標更貼近實際，我們使用建成區面積進行計算。下述使用建成區面積計算的指標同樣基于該理由，不再贅述。。環境服務保障能力測度的是環境公共服務對城市居民生活和農村居民生活提供環境保障水平。城市生活保障能力從城市市容環衛保障程度、污水排水保障程度、城區保潔面積、人均擁有綠地面積以及公共廁所狀況五個方面對城市生活環境保障的供給力度進行評估。農村生活保障能力關注的是農村“改水改廁”服務的供給程度④“保障農村改水改廁程度”指標中采用了國家對農村“改水改廁”的投資占比，需要予以指出的是，在農村生活環境指標十分欠缺的情況下，我們嘗試通過當前中國財政支出體制下實際到達的被用于農村改水改廁的資源投資“結果”來反映政府對農村生活環境的保障程度。。

受益類指標衡量的是環境公共服務帶來的環境質量改善，以及環境保護和污染治理帶來的社會經濟效應。生活環境質量指標測度了城市和農村生活環境質量的改善程度。城市居民生活環境質量改善主要從城市污水處理、生活垃圾無害化處理以及糞便處理三個方面考察城市居民從環境公共治理中的受益程度。農村居民生活質量主要衡量農村“改水改廁”服務在農村居民的受益覆蓋率。環境治理效益中，水土流失防治作為政府治理環境問題的重要項目，治理水土流失面積能夠在一定程度上反映政府保護生態環境的效益。考慮到各個省區環境保護系統人員數的差異性，采用當年各省份“環保人員人均水土流失治理面積”反映政府生態環境保護效益狀況⑤上海市在樣本年份中都缺少對“水土流失治理面積”數據的統計，為了保證指數在不同地區和年份之間具有可比性，我們的補全方法是:通過上海市2009年報道中的500千公頃水土流失治理面積數據作為其各年的一般水平，我們發現這一絕對水平與北京、重慶等地區的水平大致相當，同時這些參照地區該項統計數據在年度之間變化不大，因此這一處理方法對最終指數的可靠性影響不大。。環境應急服務和環境信息服務在國家“十二五規劃綱要”中作為基本環境公共服務列入，突發環境污染損失體現的是各省區環境應急和環境信息服務的管理績效①現有統計數據中個別省區在特定年度突發性環境污染事件次數對應的直接經濟損失額統計數據存在缺失，考慮到突發性污染事件損失金額在不同年份間并無很強規律性，我們依次通過以下兩種途徑予以補全:一是通過相應年份地方統計年鑒中尋找數據;二是部分缺失但是實屬于無法找到損失額數據的地方，為了保證數據的可比性，直接采用這些年份中剔除掉異常數值之后突發環境污染平均損失額替代。。“三廢”綜合利用效益反映的是社會群體從環境污染治理服務中的經濟價值，我們利用“三廢綜合利用產值占GDP比重”來衡量。

表1 環境基本公共服務績效指數構建框圖Tab．1 The structure of environment basic service efficiency score

總的來看，投入項指標衡量的是政府對環境基本公共服務的資金投入以及實施環境公共服務的人力資源配置;產出項指標主要評估環境公共服務的保障供給狀況和環境服務機構的分布密度;受益項指標反映的是政府提供環境基本公共服務的社會經濟效應以及服務在居民中的惠及度。對不同項目進行如上界定，一方面能夠很好地刻畫和描述各項基本公共服務在投入、產出和受益各方面的含義，保證彼此之間不重合不交叉;另一方面，有效地避免了過于空泛而無法實際對應到環境基本公共服務中全民性受益指標的弊端。

2．2 指標合成與數據來源

指標構建方式類似于層次分析法，即有關的各個因素按照不同屬性自上而下分成若干層。為保證年度間和地區間的可比性并使指標在比較中具有實際經濟含義，在層次權重選擇上采用了算術平均法①這一做法與“人類發展指數”以及“中國市場化指數”構建方式相同。。單項指標標準化處理方式是:如果指標與環境基本公共服務績效水平呈正向關系，按照公式第 i個指標得分計算;如果該指標數值與基本公共服務績效水平負向相關，則按照公式第i個指標得分是該指標所有省份中基年對應原始數據的最大值，Smin(0)為該指標的基年最小值)。指標合成的原則是通過對最低層級指標進行標準化處理，按照算術平均法由最低層次依次向上層合成。

數據來源于《中國環境統計年鑒》(2004－2010)、《中國環境年鑒》(2004－2010)、《中國城市建設統計年鑒》(2004－2010)、《中國城鄉建設統計年鑒》(2004－2010)以及各省歷年的環境統計公報。由于西藏自治區數據缺失過多，分析樣本中不包括西藏自治區。同時需要說明的是，對于個別指標在個別年份的數據缺失，我們采用了線性擬合的方式進行補全。

3 中國環境基本公共服務績效描述

根據指標構建思路，得到2003－2009年中國環境基本公共服務績效的評估數據。圖1顯示的是30個省投入、產出、受益以及綜合得分的全國平均水平變動趨勢。

中國環境基本公共服務的投入、產出以及受益得分呈現逐年上升的趨勢，綜合績效得分也由2003年的3．78上升到2009年的4．93。政府實施環境基本公共服務的政策效應逐步顯現，居民從環境公共服務中的受益程度不斷提高。同時，政府對環境公共服務的投入以及環境服務機構的產出供給水平也呈現穩定上升趨勢。

分項目來看，環境公共服務受益得分對環境基本服務績效的平均絕對貢獻最大，貢獻率為43%;產出居中，絕對貢獻率為30%;投入為27%;受益得分更多解釋了環境公共服務的績效水平，因此，單由投入或產出得分進行環境公共服務評估并不全面。分項目環境公共服務績效增長率也存在差異，產出得分增長最快，平均增長率為8%，投入為5%，受益僅為2%;中國環境基本公共服務績效增長主要源于環境公共服務供給水平較大幅度的提升。

圖1 中國環境基本公共服務績效變化趨勢Fig．1 The tendency of environmental basic public service

表2為中國各省市區環境基本公共服務投入、產出、受益得分以及2009年環境公共服務的綜合績效排名。可以得出以下判斷:

(1)從環境基本公共服務的投入、產出以及受益得分來看，大部分省份環境公共服務績效呈現逐年上升的趨勢，地方政府對環境基本公共服務的投入力度逐年加大，環境基礎設施逐步完善，居民環境受益覆蓋面擴大，環境公共服務的社會經濟效應逐步顯現。

(2)北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東、廣東、內蒙古、吉林和寧夏10省區環境基本公共服務綜合績效較高，而這些省份主要集中在東部地區。安徽、江西、河南、湖南、云南、貴州、陜西、甘肅、青海、新疆10省環境基本公共服務綜合績效較低，省份主要集中在西部地區。

(3)環境基本公共服務綜合績效差異并非完全由投入或產出導致。例如，遼寧省環境公共服務的投入水平位于全國前列，服務供給水平也穩定在第10名左右，但遼寧省作為傳統的工業基地，鋼鐵、煤炭、石化等重污染行業對環境污染較大，一定程度上“綜合”了環境服務投入和供給水平改善帶來的正面影響，導致遼寧省環境公共服務的受益得分較低并且日益惡化，環境服務綜合績效排名靠后。

表3報告了環境基本公共服務與經濟指標的相關系數矩陣。經濟發展水平越高，非農人口占比越高的地區，環境基本公共服務綜合績效水平越高，相關性系數達到0.7以上。中國省際間環境基本公共服務不均等可能源于各省經濟實力和城鎮化進程的差異，經濟發達地區相比經濟落后地區、城鎮地區相比農村地區能夠享受更好的環境公共服務是不爭的事實。政府需要貧困和農村地區加大對環境基本公共服務的支持力度，并提高環境公共服務的管理效率，這是未來政府推進環境基本公共服務均等化的重點。

表2 中國環境基本公共服務得分及排名Tab．2 The score and the ranking of environment basic service

表3 環境基本公共服務績效相關性分析Tab．3 The correlation analysis of environment basic service efficiency score

4 財政分權與環境基本公共服務績效的再檢驗

環境分權研究受到了廣泛的關注，Fredriksson et al．［13］利用跨國數據，對地方政府分權與政府的環境政策效應進行了評估，研究認為在分權的制度框架下，政府的環境政策易受到資本擁有者的集團游說，削弱政府環境政策管制效應，分權成為環境污染的“魔盒”(Padonra's Box)。也有研究認為，“為增長而競爭”的中國式財政分權制度會激勵地方政府為吸引投資和稅收降低環境管理標準，成為某些污染產業的支持者，導致環境質量下降［14－15］。本文應用環境基本公共服務績效評估指數，評估財政分權下的環境公共服務效應。

遵循傳統環境分權的經典文獻，我們設置的面板計量模型如下:

其中:env為環境基本公共服務績效評估指數，同時也分別考察環境基本公共服務投入(envinput)，產出(envoutput)以及受益(envbenefit)的分權效應。decen財政分權指標，利用地方人均本級預算支出在中央和地方人均本級預算支出中占比表示;為削弱稅基豐裕程度對實際分權程度的干擾，將分權指標乘上)的縮減因子。X為一系列的控制變量，具體包括經濟因素和人口因素兩個方面:

根據馬斯格雷夫公共支出結構理論和環境庫茲涅茨曲線假說，經濟增長不僅會影響財政支出規模及結構，而且與環境質量之間存在顯著相關性，但上述機制均存在地域性和時間性差異。為控制經濟發展水平對環境基本公共服務績效的影響，本文控制了一系列經濟性因素，包括:人均GDP增長率(agdp)，投資率(invest，社會固定資產投資占GDP比重)，產業結構(industry，二、三產業產值和占GDP比重)和對外開放度(openness，以人民幣衡量的進出口總額占GDP比重)。

同時，根據公共支出需求和居民選票理論，地區人口特征通常會對政府公共支出結構和供給效率產生顯著影響。在人口因素中，本文控制了下列人口變量:城鎮化率(urban，城鎮人口占地區人口比例)，人口增長率(popincrease)，人口密度(popindensity，每萬平方公里人口)，15－64歲人口占比(middlepop)和65歲以上人口占比(oldpop)。

對諸如地理位置等截面不可觀測因素和時序不可觀測因素的控制，Hausman檢驗對所有模型支持固定效應檢驗，本文采用雙向固定效應模型進行估計，模型結果見表4。

從回歸結果來看，分權程度的增加降低了環境基本公共服務的綜合績效，擬合系數在10%的置信度上顯著，主要原因是分權減少了地方政府在環境基本公共服務領域的投入。從第3列可以看到，財政分權對環境公共服務投入的影響系數在5%的置信度上顯著為負。第4列表明在保持投入不變的基礎上，財政分權并不會顯著降低環境公共服務的產出水平，即財政分權不會降低環境基本公共服務的生產效率。第5列表明，環境公共服務的投入和產出水平不變時，財政分權同樣不會降低環境基本公共服務的受益程度，即地方政府只要對環境基本公共服務保持足量的投入，并進行有效率的生產，環境基本公共服務的受益結果不會顯著受到被“集團游說”的扭曲。實證結果支持了中國式財政分權框架下“為增長而競爭”的發展模式，地方政府財政支出配置的主要流向是短期內能顯著促進經濟增長的領域(如基礎設施建設)，對環境保護等基本公共服務投資明顯不足，扭曲性的政府投資偏向是環境公共服務發展滯后的主要原因。

表4 財政分權與環境基本公共服務績效回歸結果Tab．4 The empirical results of fiscal decentralization and environmental basic service score

5 結論及政策建議

本文基于“投入—產出—受益”的三維視角，構建了中國環境基本公共服務績效評估體系，實證檢驗了分權對環境基本公共服務績效變化的影響。研究結論如下:①較高的投入不一定保證合意的產出以及受益，從投入、產出以及結果三個方面對環境基本公共服務進行績效評估是必要的。②環境基本公共服務績效存在顯著的省際差異，東部地區大部分省份環境基本公共服務的綜合績效水平顯著高于中部省份和西部省份。③環境基本公共服務績效的省際差異與經濟水平和城鎮化率顯著正相關，經濟發達地區與經濟落后地區、城市地區與農村地區享受的環境基本公共服務是不均等的。④分權降低了環境基本公共服務的綜合績效，主要源于在分權與政治晉升相結合的制度安排下，地方政府降低了對環境基本公共服務的投入，但環境公共服務的供給效率和受益程度并不會隨著分權程度的加深而下降。

本文構建的環境基本公共服務績效指數為在晉升評估體系中加入諸如環境等基本公共服務的考核指標提供了有益的思路。地方政府加大對經濟落后地區和農村地區的環境基本公共服務的投入力度有利于推進環境基本公共服務均等化。

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The Quantitive Measurement of Basic Public Service Efficiency of China s Provincial Environment

LU Hong-you YUAN Guang-ping CHEN Si-xia LU Sheng-feng
(The Economic and Management School，Wuhan University，Wuhan Hubei 430072，China)

In the perspective of“input-output-benefit”，the paper constructed an efficiency evaluation index of basic public service of provincial environment dated from 2003－2009，and empirically checked the effect which fiscal decentralization had on the basic environment service efficiency．The study found that there were significant provincial differences among the basic environment service efficiencies．The efficiency score of eastern area was higher than that of the middle and western areas，and the efficiency score was also higher in richer areas and in areas with higher urbanization rate than that in poorer areas and areas with lower urbanization rate．Fiscal decentralization would not reduce the output level and benefit degree obviously，but it would reduce the input level，which decreased the total efficiency score．We suggest enhancing the environment service input level in poor and rural areas，and incorporating the efficiency evaluation index of environment service into the basic service developing appraisal．

environment basic service;input-output-benefit;efficiency evaluation;fiscal decentralization

F062．6

A

1002－2104(2012)10－0048－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．10．008

2012－05－06

盧洪友，博士，教授，博導，主要研究方向為公共部門經濟與宏觀財稅政策。

陳思霞，博士生，主要研究方向為公共部門經濟學。

國家社會科學基金重大項目“城鄉環境基本公共服務非均等程度評估及均等化路徑研究”(編號:11＆ZD041);武漢大學2011年度自主科研項目(人文社會科學)“中央高校基本科研業務費專項資金”(編號:201110501020004)。

(編輯:徐天祥)