水源地生態補償機制研究進展

孟 浩 白 楊 黃宇馳 王 敏 鄢忠純 石登榮 黃沈發 王 璐

(1．上海師范大學生命與環境科學學院，上海200234;2．上海市環境科學研究院，上海200233)

水源地生態補償機制研究進展

孟 浩1白 楊2黃宇馳2王 敏2鄢忠純2石登榮1黃沈發2王 璐1

(1．上海師范大學生命與環境科學學院，上海200234;2．上海市環境科學研究院，上海200233)

水源地生態補償機制是一種調動水源地生態保護的經濟手段。本文首先從生態補償的概念、特征、目標與原則、主客體分析、補償標準和補償方式等方面綜述了水源地生態補償的發展現狀與存在的問題。國外水源地生態補償起步早、發展成熟;國內起步相對較晚且不完善，存在補償標準偏低、資金來源單一、監督評估體系幾乎空白等問題。通過綜述水源地生態補償實施效益評估方面的研究及案例發現，盡管國內外已有相關學者開始探索評價生態補償政策的實施效果，但仍缺乏對生態補償政策的有效監管與效益評估方法。針對以上問題，本研究提出通過拓展資金渠道，引導市場化資金募集方式;因地制宜，多重補償方式相互結合;建立水源地生態補償實施效益評估機制等幾方面建議，以此完善水源地生態補償機制的建立與優化。最后，本文指出采用定性描述與定量指標相結合，探索全面、有效與可行的水源地生態補償機制實施效果監督與評估體系作為今后水源地生態補償的主要研究方向。

水源地;生態補償;機制;效益評估

目前，全球范圍內的水資源短缺和水源地水質惡化問題日益突出［1］。水源地的生態保護是確保水資源安全的重要措施，直接關系到人類健康與社會經濟的可持續發展。生態補償作為一種水源地保護的經濟手段，其目的是調動水源地生態建設與保護者的積極性。國外水源地生態補償起步早、發展成熟，國內對水源地生態補償的研究起步相對較晚，始于90年代，隨著水源地生態環境的惡化與居民生態保護意識的增強，近年來，相關學者對水源地的生態補償研究逐漸增多，并且用來指導實踐。本文結合國內外研究成果及實踐案例，綜述了我國水源地生態補償機制的發展現狀及存在的問題，為水源地生態補償機制的完善提出相關建議，指明了今后的研究方向，這對于我國水源地生態補償機制的完善及實踐具有重要指導意義。

1 水源地生態補償基本概念與特征

水源地的生態保護是確保水資源安全的重要措施，直接關系到人類健康與社會經濟的可持續發展。水源地生態補償機制是一種調動水源地生態保護的經濟手段，能有效地調動水源地生態建設與保護者的積極性，解決水資源開發利用中存在的不公平問題，以期實現整個水源地生態與社會經濟可持續發展。

1．1 水源地生態補償概述

生態補償在20世紀90年代前期主要表示生態環境加害者支付賠償的代名詞［2－3］。隨著生態補償研究的廣泛開展，生態補償的廣義內涵與狹義內涵逐漸達成了共識，而對生態補償的定義并未統一，不同學者有不同的見解。國內各領域學者對于水源地生態補償的定義也有不同的理解，黃昌碩對于水源地生態補償定義較為深刻［1］，其他學者也有各自不同的見解［4－7］。筆者認為水源地生態補償就是，依據“公正、公平”、“共建共享”和“誰受益、誰補償，誰破壞、誰治理”的原則，運用政策和法律手段，通過資金、政策、制度、實物、技術、產業等補償方式，讓生態服務的受益者及破壞者對為保護和治理水源地生態系統而受到發展限制的受損者提供補償，使水源地生態保護的外部性問題內部化，從而維持和改善水源區生態系統服務功能，保證供水的水質水量，以期實現水源地經濟、社會與生態的可持續發展。從經濟學視角來看，對水源地進行生態補償是一種卡爾多—希克斯(Kaldor-Hicks)改進［8］。

1．2 目標與原則

生態補償的目標即是生態補償實施之后所要達到的預期結果，生態補償的原則即是為實現生態補償的預期目標而遵循的準則。

生態補償的主要目標是矯正外部性，使外部成本內部化，其機理在于將生態環境視為一種公共物品，并采用經濟激勵手段來促進生態環境公共物品的有效供給［9］。也就是調整水源地保護區與受水地區之間的利益分配的不平衡。水資源是一種具有準公共物品特性的資源，水資源市場配置可能影響水資源社會分配的公平，因此堅持公平與公正的原則，才能保護弱者，保護更多主體的利益［10］。同時應遵循“共享共建原則”及“誰受益、誰補償，誰破壞、誰付費”原則［11］，即國外常用的名詞 PGP(ProviderGetsPrinciple)和 BPP(BeneficiaryPays Principle)［12－13］。

1．3 水源地生態補償的主體與客體分析

不同地區的水源地有著各自不同的地理特征，因此不同地區水源地的主體與客體也不盡相同，在具體實踐案例中也有所體現［14－15］，但是補償的主體一定是受益者與破壞者，補償的客體是保護者和利益受損者。主體與客體的細分是較復雜的，有時可能既是主體又是客體，比如說水源地的企業，以其排污可以定為補償主體，在受到限制發展方面來講又是客體。因此，在確定某區域水源地生態補償的主體與客體時要具體分析確定，一般來講，補償的主體是受益地區的企業、居民、政府、發電廠，補償客體是一切為保障水資源可持續利用做出貢獻的群體，如水源地的居民、企業、政府、水產養殖戶［16］。根據生態補償對象的利益相關程度可分為三類［17］:核心利益相關者、次要利益相關者、邊緣利益相關者，還有學者在具體的實踐過程中對利益相關者進行了分類并對各利益相關者進行了影響程度分析［18］。筆者建議在確定水源地生態補償的主體與客體時，應先進行利益相關程度分析，然后明確補償主體與客體，在主客體難以確定時，應在比較其受益與受損的機會成本之后加以確定。

2 國內外歷程與現狀

2．1 國外水源地生態補償起步早、發展成熟

國外對于水源地生態補償的研究較早，國外學者在研究這個問題時所使用的術語是 PES(“Payment for EcologicalServices”或 “Payment for Environmental Services”)，主要有四種類型:直接公共補償、限額交易計劃、私人直接補償、生態產品認證計劃等。早在1972年，聯合國第一次人類環境會議就發出警告:“水，將導致嚴重的社會危機”，并將1981－1990年作為“國際飲用水供給和衛生十年”，提出人人都有根據其基本需要得到保質保量用水的權利，旨在喚起決策者看清水在國民健康和國家經濟發展的重要性，并促進和加強公共機構對水資源的管理;1995年，世界銀行又專門就全球面臨的水資源問題提出警告，由于飲用水質量標準日趨嚴格，國際上對水源地的保護工作也越發重視，涉及水源地的研究工作相繼展開。目前流域生態服務框架已經在許多國家建立，比較典型的是美國、哥斯達黎加、厄瓜多爾、哥倫比亞、墨西哥和巴西等，如美國的紐約市90%的用水來自于上游Catskills流域，紐約市政府通過投資購買上游Catskills流域的生態環境服務。紐約向該流域內的奶牛場和林場經營者支付4 000萬美元，為使他們采用對環境友好的生產方式來保護水源地的水質［19］。

2．2 國內水源地生態補償起步相對較晚，成為當前研究熱點并積極指導實踐

國內對水源地生態補償的研究起步相對較晚，始于90年代，隨著水源地生態環境的惡化與居民生態保護意識的增強，近年來，相關學者對水源地的生態補償研究逐漸增多，并且用來指導實踐，如北京市與河北省境內水源地之間的水資源保護協作、廣東省對境內東江等流域上游的生態補償、浙江省對境內新安江流域的生態補償等。關于新豐江水庫流域的生態補償成為廣東開展生態補償試點的重點地區，已有專家開展研究區的生態補償研究［20－21］。為了避免流域上游地區發展工業造成嚴重的污染問題，并彌補上游經濟發展的損失，浙江省金華市建立了“金磐扶貧經濟開發區”，作為該市水源涵養區磐安縣的生產用地，并在政策與基礎設施方面給予支持。

3 國內外水源地生態補償機制、標準與補償方式

3．1 國內外水源地補償機制比較

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。包括補償主客體的確定、補償途徑、方式及標準等。

表1列舉了國外生態補償機制的典型案例，從表1中可以看出，美、法等國通過直接補償土地機會成本、直接支付或者購買產權等措施進行補償，可見，國外的水源地補償機制側重資金的市場化配置，補償標準制定的市場化程度較高。國外的補償主體類型較多，資金來源較為廣泛，有通過稅收、債的募集，政府的資金支持，私有水電公司的補償，NGO、園藝協會、灌溉協會的資金支持等。國外的補償客體有森林土地的私人擁有者、農民、伐木公司等，這些均能讓做出貢獻的水源地居民得到切實的利益補償。同時，國外還會引入NGO監督整個保護和管理運作，如哥斯達黎加的生態補償機制，這樣有利于補償資金的落實。

表1 國外生態補償機制案例Tab．1 Foreign ecological compensation mechanism cases

表2列舉了國內生態補償機制的典型案例，從表2中可以看出，國內水源地的補償途徑主要通過財政轉移支付，補償方式單一，市場化程度較低，不過也有市場化相對較高的案例，如浙江義烏與東陽的水權交易。此外，國內水源地生態補償機制的主體主要是水源地下游或者上級政府，資金來源是水源地下游或者上級政府的財政資金，資金來源單一，進而導致補償標準偏低，筆者建議國內水源地生態補償可以借鑒國外的資金方式，探索通過發行證券、NGO等非政府組織等資金獲取渠道，引導市場化資金募集方式。從表2中也可以看出，國內水源地生態補償機制的補償客體均是當地政府，然后由當地政府統籌，主要進行污染治理、植樹造林等項目投資，并不能保證讓真正為保護水源地做出貢獻的當地居民得到補償，也沒有相關的監督與監管機構，這樣不能完全調動利益相關者參與水源地生態補償的積極性。因此，國內可以借鑒哥斯達黎加讓NGO監督整個保護和管理運作。

國內外水源地生態補償機制各不相同，但通過比較表1與表2可以得出，國內外水源地生態補償均是為了實現相同的生態服務功能，即水源涵養與水質凈化。同時，國外還會考慮的其他生態服務功能，如哥斯達黎加Sarapiqui流域生態補償還有保護生物多樣性的目的，這也給我們一個啟示，實施生態補償也可以保護生物多樣性。

3．2 補償沒有統一的標準或者確定方式

生態補償標準的確定可以包括兩個方面:一是如何確定生態補償的地域范圍，即回答哪些區域應納入生態補償范圍，哪些區域不應給予生態補償。二是如何確定生態補償的經濟(或貨幣)標準，即補償金額的多少。國內對水源地生態補償標準的探索較多，但并未形成統一的標準或者確定方式。如表3所示，目前，補償標準的確定多采用一下幾種方式:機會成本法、支付意愿法、費用分析法、生態系統服務價值評估法等。也有學者在綜合分析兩種后者以上計算結果的基礎上，結合當地的實際情況，確定一種補償標準，如孫賢斌以安徽省會經濟圈水源地為例，綜合比較了支付意愿法、機會成本法和費用分析法等補償標準，最后得出水資源處理費用補償標準方式是比較符合當地實際的［22］，或者取介于兩種計算結果的之間的補償標準［28］，如程明運用支付意愿法、機會成本法分別估算得出北京市每年提供上游地區懷來縣的補償標準，然后給出了一個介于機會成本法與支付意愿法之間的補償額度范圍［29］。此外，還有學者嘗試通過建模來確定水源地生態補償標準，如史淑娟等人通過研究南水北調中線陜西水源區生態補償問題，建立了跨流域調水水源區生態補償量計算模型［30］。

表2 國內生態補償機制案例Tab．2 Domestic ecological compensation mechanism cases

不管采用哪種方法，筆者建議確定水源地生態補償機制與補償標準時，應考慮到以下幾個方面:一是引入目標責任制，考核水源地水質［31］與水量，進而影響補償標準;二是水源地與供水區域的經濟社會發展水平差距［32］，對相對落后地區給予政策傾斜;三是進行公平性分析，以確保堅持公正與公平的原則。

3．3 補償方式應在多樣化的基礎上有所創新

當前，水源地生態補償采用的補償方式也是各種各樣［33］，如政策補償、制度補償、實物補償、產業補償、資金補償、技術補償．在選擇水源地生態補償方式時，為了提高補償效率與項目的持續性，建議各種補償方式相互結合，來指導實踐［34］。從補償效果方面考慮，補償方式還可以分為“輸血式”補償與“造血式”補償。“輸血式”補償以短期途徑為主，通過最直接的經濟補償，幫助保護地區的經濟發展和基礎建設，而“造血式”補償為長期途徑［35］，即對保護區進行政策扶持、人才技術補償、產業結構調整以及提高社會福利等。目前生態補償的方式大多為“輸血型”補償，很容易發生資金流不能持續，不能從根本上解決生態服務功能提供者的生存與發展問題，生態環境的保護也就不能持續。因此，從根本上解決生態環境的保護問題應該提供“造血式”的補償。并且徐永田提出，應盡可能多地采用生態造血型補償，即直接投資和扶持綠色生態經濟產業等，讓水源地真正能做到“因水源保護而富”［36］。筆者建議在選擇生態補償方式時，應因地制宜，多重補償方式相互結合，或者分階段實施不同補償方式，如在較為貧困的地區，可以采取“造血式”補償脫貧之后，然后采用“輸血式”補償。

表3 生態補償標準計算方法Tab．3 Calculation method of ecological compensation standard

4 水源地生態補償效益評估機制

4．1 亟需建立水源地生態補償效益評估機制已經得到專家學者的認同

孫新章等［37］指出，對于生態補償資金使用的監管及評估，在生態補償機制中不可或缺。應積極探索一條可操作性強的道路完善生態補償資金使用的監管及評估，避免生態補償成為“豆腐渣”工程，防止補償流失。李遠等［38］提出，應該建立生態補償的環境目標責任等方面的法律制度，強化生態環境保護目標完成情況監督考核。并且鄧敏等［39］還提出要建立生態補償信息的公開制度，保障群眾的知情權，調動他們參與監管和評估的積極性。通過以上學者的分析研究可見，對生態補償資金使用的監管及評估、完善相關法律制度，建立水源地生態補償效益評估機制已經深入人心，亟待完善。

4．2 相關學者已經開始探索建立生態補償政策與效果評估的方法

生態補償實施效果評價是生態補償管理中的一個重要環節，不管評價主體針對評價對象采取什么樣的評價方法，評價的目的都是通過對評價結果的綜合運用，規范生態補償資金的使用管理，作為下年度生態補償金額發放的依據和處罰依據，最終推動生態補償的實施為水資源的保護發揮更有效的作用。關于生態補償政策的評價，從政策評價方法的側重點不同，可以分為基于實施前后效果比較的對比分析法和基于當前效果的實地調研法［40］。且已經有學者應用到案例當中，于魯冀等［41］采用前后效果對比法對河南省水環境生態補償政策實施前后水環境質量的變化情況進行評價，從而分析水環境生態補償實施所產生的環境效果。通過對實地調研所搜集的資料進行總結，綜合分析生態補償政策的實施效果，通過對各地級市生態補償實施情況的調查能夠了解到生態補償政策實施產生的真實效果。金蓉等［42］從農牧民的收益損失價值、氣候調節價值、降污價值、涵養水源價值、文化科研價值、選擇價值、生物多樣性價值等方面評價了生態補償的評估方法。福建省在晉江流域的生態補償實踐中，為確保生態補償資金落實到位，確實改善晉江、洛陽江流域水環境質量，泉州市政府建立了兩江流域上游地區縣域、區域之間的水環境質量檢測和考核工作體制，上游的區縣應確保縣域、區域交接斷面水環境質量達到水環境功能區劃目標。但是，相關研究并沒有對生態補償機制實施效果評價的評估體系，因此，相關學者應借鑒其他類型的生態補償評估機制研究成果［43－44］，定性化描述與定量化指標相結合，探索全面、有效及可行的水源地生態補償機制實施效果評估體系。

5 結語與展望

5．1 補償標準普遍偏低，拓展資金渠道，引導市場化資金募集方式

國內現有的水源地補償案例，一個普遍存在的問題就是補償標準偏低，不能完全反映真實生態系統的服務價值以及水源地居民與政府因保護水源地所承受的損失。補償標準偏低也是與資金來源渠道相對單一、主要依靠財政轉移支付的補償制度相關的，所以，在財政轉移支付的同時，借鑒國外實踐案例，應積極探索通過發行證券、NGO等非政府組織等資金獲取渠道，引導市場化資金募集方式。

5．2 因地制宜，多重補償方式相互結合

要平衡水源地保護政策的短期利益與長遠利益，建議在選擇生態補償方式時，應因地制宜，多重補償方式相互結合，或者分階段實施不同補償方式，如在較為貧困的地區，可以采取“造血式”補償脫貧之后，然后采用“輸血式”補償。

5．3 加強水源地生態補償機制實施效果監督評估體系研究

在我國水源地生態補償政策方面，監督評估體系幾乎空白，其它類型的生態補償機制研究中，監督評估體系也不健全。因此，可以借鑒哥斯達黎加NGO監督整個保護和管理運作的方式，來加強對水源地生態補償政策的落實，相關學者應加強對水源地生態補償機制實施效果評估研究，定性化描述與定量化指標相結合，探索全面、有效及可行的水源地生態補償機制實施效果監督評估體系。

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Research Progress for Ecological Compensation Mechanism of Water Resources

MENG Hao1BAI Yang2HUANG Yu-chi2WANG Min2YAN Zhong-chun2SHI Deng-rong1HUANG Shen-fa2WANG Lu1
(1．College of Life and Environment Sciences，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China;2．Shanghai Academy of Environmental Sciences，Shanghai 200233，China)

Ecological compensation for drinking water is one of the effective economic means for the protection of water sources．Firstly，the current development and problems of ecological compensation of the water source is reviewed from the aspects of the concept，characteristics，objectives and principles，analysis of subject and object，the standard of compensation and compensation methods．Ecological compensation for drinking water in foreign countries started early and developed mature，while it is relatively late and incomplete in China．For example，compensation standards are too low，the source of funding is unitary，and supervision and evaluation system is almost empty．Through the review of the study and cases of the assessment of implementation benefit of ecological compensation for drinking water，it was found that，relevant scholars have begun to evaluate the implementation effect of ecological compensation．However，methods of effective monitoring and benefit evaluation of the ecological compensation were lacked．To solve the above problems，the paper gives following suggestions on the improvement of the ecological compensation for drinking water:expanding funding channels，and guiding the market-oriented fund-raising;integrate multiple compensation ways according to local circumstances;establishing benefit assessment mechanism of ecological compensation for drinking water．Finally，the future research direction of ecological compensation of water resources is put forward:with the combination of qualitative description and quantitative indicators，We should explore a comprehensive，effective and viable water sources evaluation system to supervise and evaluate the effectiveness of implementation of ecological compensation strategy for drinking water resources．

water resource;ecological compensation;mechanism;benefit evaluation

X171．1

A

1002－2104(2012)10－0086－08

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．10．013

2012－05－13

孟浩，碩士生，主要研究方向為環境規劃與管理。

黃沈發，教授級高工，博導，主要研究方向為環境規劃與管理及農村生態環境保護。

上海市飲用水源地生態補償實施效益評估及對策研究(編號:XY－ZFCG(12)－080);上海市生態環境十年變化遙感調查與評估項目(編號:STSN－05－09);上海市生態環境調查與評估項目(編號:31942)。

(編輯:王愛萍)