“十一五”環境保護投資評估

逯元堂 吳舜澤 陳 鵬 朱建華

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

“十一五”環境保護投資評估

逯元堂 吳舜澤 陳 鵬 朱建華

(環境保護部環境規劃院，北京100012)

隨著環境保護工作的深入開展，環境保護投資力度逐步加大。本文從環保投融資政策、投資規模、投資構成、空間分布、資金來源等方面對“十一五”期間環境保護投資進行了評估。評估結果認為，我國多元化的環境保護投融資政策進一步完善，環保投融資渠道逐步拓寬?！笆晃濉逼陂g，我國環保投資總額為2．16萬億元，相對1．53萬億元的投資需求而言，實際投資超出投資需求6 320億元。環保投資年度分布上呈現先慢后快的態勢，五年計劃第一年環保投資增長率較低;五年計劃的最后一年環保投資增長率明顯提高。城市環境基礎設施建設投資占環保投資總額的比重達一半以上。城市環境基礎設施建設投資中，園林綠化投資是重點，占比達42．6%。東部地區投資規模較中西部地區大，但西部地區增速明顯較快。在資金來源上，中央政府投資與地方政府投資規?；鞠喈敚顿Y占環保投資總額的1/5左右。

環境保護;投融資;評估

環境保護是我國的一項基本國策，環境保護投資是執行環境保護基本國策和實施可持續發展戰略的重要保證。隨著各級政府、企業及社會公眾對環境保護工作的重視，環境保護投融資政策正在不斷完善，政府、企業環境保護投資力度進一步加大，多元化的環境保護投融資體系正在逐步建立。本文所稱環境保護投資(簡稱環保投資，下同)，即環境污染治理投資，由工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資、城市環境基礎設施建設投資三部分組成，投資渠道主要分為政府投資、金融機構和社會化專業公司投入、企業投資等來源。

1 環保投融資政策

“十一五”期間，環保專項資金、預算內基本建設資金、環境轉移支付政策以及排污收費政策已成為政府環保投資的重要渠道及資金保障。繼2004年設立中央環境保護專項資金之后，“211環境保護”科目于2007年開始實施，“十一五”期間主要污染物減排專項資金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金、城鎮污水處理設施配套管網以獎代補資金、農村環境保護專項資金、重金屬污染防治專項資金等中央財政環境保護專項資金相繼設立。稅收優惠、排污收費、綠色信貸以及脫硫電價等價格政策在促進企業環保投資方面發揮了重要的作用。綠色證券政策以及發行企業債券等社會化融資手段逐步建立。

2 投資規模

按照《國家環境保護“十一五”規劃》確定的目標及任務需求，規劃提出了實現“十一五”環境保護目標需要環保投資約為15 300億元，約占同期國內生產總值的1．35%?！笆晃濉逼陂g，我國環保投資總額為2．16萬億，相對1．53萬億的投資需求而言，實際投資超出投資需求6 320億元，超出比例為41．3%。

1981年至今，環保投資總量呈持續遞增趨勢，從“十五”開始遞增趨勢較明顯，環保投資占GDP的比重出現波動，但總體亦呈遞增趨勢(見圖1)?！笆晃濉逼陂g，環保投資總量達21 620億元，較“十五”增長157．4%;環保投資占GDP的比重達1．44%，較“十五”增長0．26個百分點。從“十五”和“十一五”的情況來看，五年計劃第一年環保投資增長率較低;五年計劃的最后一年環保投資增長率快速提升，呈現先慢后快的現象(見圖2)。

3 環保投資構成

“十一五”期間，工業污染源污染治理實際投資2 415．1億元，占實際環保投資總額的11．2%，較投資需求(2 500億元)減少3．4%;建設項目“三同時”實際投資7 885億元，占實際環保投資總額的36．5%，較投資需求(4 400億元)增加79．2%;環境基礎設施建設實際投資11 319．9億元，占實際環保投資總額的52．3%，較投資需求(8 400億元)增加34．8%(見圖3)。

1991年至今，工業污染源治理投資先是持續遞增，自1996年開始出現波動，自2008年開始呈下降趨勢;建設項目“三同時”環保投資基本呈持續穩步遞增趨勢，2009年出現下降;城市環境基礎設施建設投資呈持續快速遞增趨勢(見圖4)。

1991年至今，工業污染源治理投資占環保投資總量的比重基本呈下降趨勢;建設項目“三同時”環保投資占環保投資總量的比重先是在波動中呈上升趨勢，自2008年以后呈下降趨勢;城市環境基礎設施建設投資占環保投資總量的比重在波動中呈上升趨勢。

“十一五”期間，工業污染源治理投資較“十五”增長78．76%;建設項目“三同時”環保投資較“十五”增長2 65.01%;城市環境基礎設施建設投資較“十五”增長131.58%。

圖1 環保投資總量及占GDP的比重變化Fig．1 Change of total investment in environmental protection and its proportion in GDP

圖2 環保投資增長率(%)Fig．2 Growth rate of environmental protection investment(%)

“十一五”期間，工業污染源治理投資占環保投資總量的比重為11．2%，較“十五”減少4．9個百分點;建設項目“三同時”環保投資占環保投資總量的比重為36．5%，較“十五”增加10．8個百分點;城市環境基礎設施投資占環保投資總量的比重為52．3%，較“十五”減少5．9個百分點(見圖5)。

4 環保投資空間分布

“十一五”期間，東、中、西部環保投資分別為11 775．6億元、3 957．1億元和3 734．6億元(不含國家級)，占全國環保投資的比例分別為60．5%、20．3%和19．2%，東、中、西部比“十五”分別增加 138．4%、159．7% 和 196．6%。東、中、西部環保投資年均增長率平均值分別為28．36%、28．16%以及46．49%。東部與中部地區增速基本持平，西部地區增速明顯較快(見圖6)。

圖3 “十一五”環保投資需求與實際投資對比Fig．3 Comparison between environmental protection investment demand and actual investment during the“11th Five-Year Plan”period

圖4 中國環保投資構成變化Fig．4 Change of environmental protection investment composition in China

5 投資來源

“十一五”期間，城市環境基礎設施建設投資的資金來源按照城市市政公共設施建設固定資產投資的資金來源比例計算，估算政府投資包括中央財政撥款和地方財政撥款，為3 511．43億元;企業投資包括國內貸款、債券、利用外資、自籌資金以及其他資金，為7 808．47億元。工業污染源治理投資的資金來源中，政府投資包括排污費補助和政府其他補助，為119．84億元;企業投資包括企業自籌與銀行貸款，為2 298．45億元。

圖5 環保投資構成占環保投資總量的比重變化Fig．5 Proportion change of environmental protection investment composition in total investment

圖6 “十一五”與“十五”東、中、西部環保投資情況Fig．6 Environmental protection investment in the Eastern，Central and Western regions of China during the“11th Five-Year Plan”period and“10th Five-Year Plan”period

“十一五”期間，政府事權的實際環保投資包括工業污染源治理投資中的政府投資以及城市環境基礎設施建設投資中的政府投資，估算總計為3 631．27億元，占實際環保投資總額的16．8%;企業及其他投資包括工業污染源治理投資中的企業投資、城市環境基礎設施建設投資中的企業投資以及建設項目“三同時”環保投資，估算總計為17 991．92億元，占實際環保投資總額的83.2%。

6 重點工程項目投資

按照《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護若干工作的決定》，“十一五”期間將實施十項環境保護重點工程。十大工程共需要投資5 834億元，占“十一五”投資總需求的38%。其中環境監管能力建設總投資約為149億元;城鎮污水處理工程投資約為3 320億元;重點流域水污染防治工程投資約為953億元;燃煤電廠及鋼鐵行業燒結機煙氣脫硫工程投資約為335億元;危險廢物和醫療廢物處置投資約150億元;核與輻射安全工程投資約16億元;鉻渣污染綜合整治投資約28億元;重點生態功能保護區和自然保護區建設工程投資約為100億元;農村小康環保行動工程投資約為50億元;城市垃圾處理工程投資約為733億元。

實際投資情況表明，“十一五”期間，環境監管能力建設工程實際投資較投資需求增加106．9%，城鎮污水處理工程實際投資較投資需求增加13．4%，重點流域水污染防治工程實際投資較投資需求增加45．8%，重點生態功能保護區和自然保護區建設工程實際投資較投資需求增加15%，農村小康環保行動工程實際投資較投資需求增加140%，城市垃圾處理工程實際投資較投資需求減少23．5%(見圖7)。

圖7 “十一五”期間重點工程實際投資與投資需求對比Fig．7 Comparison between actual investment and investment demand of key projects during the“11th Five-Year Plan”period

7 評估結論

(1)環保投融資渠道進一步拓寬，多元化環保投融資體系逐步建立。政府環保投資對引導企業、社會環保資金投入起到了重要的作用，鼓勵和引導企業、社會環保資金投入的財稅和價格政策逐步完善，社會化融資手段逐步建立。

(2)環保投資總量與經濟發展水平具有相關性，環保投資隨經濟增長的內生增長機制尚未建立。從總量數據來看，環保投資和GDP、固定資產投資以及財政收入關聯性很強且呈正相關［1］。相對而言，環保投資和財政收入的關聯性最強。從增長率變化來看，環保投資與經濟發展各項指標相關性較弱，多是受水漲船高的因素影響，缺乏環保投資隨經濟增長而快速增長的內生增長機制［2］。

(3)實際環保投資超過投資需求，重點項目實施順利。落實環保投資是實現環境保護目標的重要保障?！笆晃濉逼陂g，我國環保投資總額為2．16萬億元，相對1．53萬億元的投資需求而言，實際投資超出投資需求6 320億元，超出比例為41．3%。環境監管能力建設、城鎮污水處理、重點流域水污染防治、重要生態功能區和自然保護區建設、農村小康環保行動等重點工程項目投資亦超過預期，重點工程項目實施順利，保障了國家環境保護“十一五”規劃確定的主要目標和重點任務的全面完成。

(4)中央政府與地方政府投資額度大致相當，政府投資占環保投資總額的1/5左右。政府投資是環保投資的重要來源，對引導企業、社會環保投入具有重要的作用。中央政府投資重點用于解決重點領域、重點區域的重大環境問題，實施重點工程，對實現環境保護目標，保障環境安全起到了重要的作用?！笆晃濉逼陂g，政府事權的實際環保投資估算總計為3 631．27億元，占環保投資總額的17%左右，其中中央政府投資1 566億元，地方政府投資2 065．27億元，兩者比例為 1∶1．3。

(5)城市環境基礎設施投資占環保投資總額一半以上，其中園林綠化投資是重點?！笆晃濉逼陂g，城市環境基礎設施建設投資占環保投資總額的比重為52．36%，達一半以上。城市環境基礎設施建設投資中，園林綠化投資是重點，占比達42．6%。“十一五”期間園林綠化投資較“十五”期間增長222．1%。其中2010年園林綠化投資為2 297億元，占城市環境基礎設施投資的54．4%，是2009年的2．51倍。投資增幅較大的主要原因是由于廣東省園林綠化投資大幅增長，其投資占全國園林綠化投資的比例為43%左右。

(6)無關投資拉大環保投資總額，真正用于環境保護的資金占GDP的比例僅為0．82%。由于城市環境基礎設施建設投資涵蓋燃氣、集中供熱以及園林綠化等主要目的非環境保護的領域，從而會帶來投資虛化問題［3］。若以排水和市容環衛作為城市環境基礎設施投資，“十一五”環保投資總量為1．43萬億元，占GDP的比例為0．96%，是傳統口徑環保投資的66．3%。若僅考慮環境基礎設施建設中污水及垃圾處理投資，計算結果表明，“十一五”期間，環保投資總量達1．22萬億元，占 GDP的比重僅為0．82%，基于新口徑的環保投資總量僅為傳統統計口徑的56．6%。

(7)水、氣污染治理依然是環保投資的重點，占環保投資總量的一半以上?！笆晃濉逼陂g，國家提出了化學需氧量、二氧化硫兩項約束性指標，污染減排成為各地區環境保護的重點工作。從各要素投資情況分析，“十一五”期間，廢水治理實際投資5 849．96億元，占實際環保投資總額的27．1%;廢氣污染治理實際投資5 295．12億元，占實際環保投資總額的24．5%;固體廢物治理實際投資1 664．43億元，占實際環保投資總額的7．7%;噪聲污染治理實際投資290．1億元，占實際環保投資總額的1．3%。水、氣污染治理依然是環保投資的重點。在工業污染源治理投資中，“十一五”期間廢水治理投資為820．6億元，廢氣治理投資為1 195億元，廢氣治理投資超過了廢水治理投資，廢氣與廢水治理投資之和占工業污染源治理投資的比例達83%以上。

(8)五年周期特征明顯，呈現先慢后快的態勢。從“十五”和“十一五”的情況來看，五年計劃第一年環保投資增長率較低;五年計劃的最后一年環保投資增長率明顯提高?！笆濉庇媱澋牡谝荒?，即2001年環保投資增長率僅為4．3%，而2005年環保投資增長率達25%?！笆晃濉逼陂g，2006年環保投資增長率僅為7．45%，而2010年環保投資增長率高達47%。環保投資年度分布上呈現先慢后快的態勢。

(9)東部地區投資規模較大，西部地區增長較快。“十一五”期間，東、中、西部環保投資分別為11 775．6億元、3 957．1億元和3 734．6億元，占全國工業污染源污染治理投資的比例分別為60．5%、20．3%和19．2%，東部地區投資規模較大，中部與西部基本持平;東、中、西部環保投資增長率平均值分別為28．36%、28．16%以及46．49%。東部與中部地區增速基本持平，西部地區增速明顯較快。

(10)環保投資以規模型為主，需向效益型投資轉變?；谛纸饽Ｐ停?］分析表明，2010年與2005年相比，COD去除量增加57．1%，規模效應貢獻率為108．24%，結構效應貢獻率為 －17.18%，技術效應貢獻率為－33．98%，主要受環保投資總量增長較快的影響。技術效應影響次之且表現為負數;環保投資結構影響不大，亦表現為負值。可見，單純依靠大量投入資金來提高污染物去除量是一種粗放的污染治理模式，污染治理效率相對較低。應大力推進清潔生產等前端減排技術，提升產業技術水平和污染治理技術水平，提高單位環保投資的污染物去除量，提高環保投資效益。

References)

［1］王金南，逯元堂，吳舜澤，等．環保投資與宏觀經濟關聯分析［J］．中國人口·資源與環境，2009，19(4):1－6．［Wang Jinnan，Lu Yuantang， Wu Shunze， etal． Correlation AnalysisBetween Environmental Protection Investment and Macro-economic Growth［J］．China Population Resources and Environment，2009，19(4):1 －6．］

［2］胡海青，李建，張道宏．環保投資與經濟增長的協整及因果關系檢驗:基于1981－2005年的數據分析［J］．科技進步與對策，2008，(7):99 － 101．［Hu Haiqing，Li Jian，Zhang Daohong．Cointegration and Causality Relationship Testbetween Environent Protection Investmentand EconomicGrowth［J］． Science ＆Technology Progress and Policy，2008，(7):99 －101．］

［3］吳舜澤，陳斌，逯元堂，等．中國環境保護投資失真問題分析與建議［J］．中國人口·資源與環境，2007，17(3):112 －117．［Wu Shunze，Chen Bin，Lu Yuantang，et al．Analysis and Suggestion on Distortion of Environmental Protection Investment in China［J］．China Population Resources and Environment，2007，17(3):112 －117．］

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Evaluation of Environmental Protection Investment During the“11th Five Year Plan”Period

LU Yuan-tang WU Shun-ze CHEN Peng ZHU Jian-hua
(Chinese Academy for Environmental Planning，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China)

Together with the development of environmental protection business，the financial investment has been gradually increased．In this study，investment in environmental protection during the“11th Five Year Plan”period was assessed from perspective of investment and financing policy，investment scale，investment composition，spatial distribution and fund source，etc．The results showed that diversified investment and financing policies were improved and finance channels were broadened．During the“11th Five Year Plan”period，total investment in environmental protection reached 2．16 trillion RMB，632 billion RMB higher than investment demand of 1．53 trillion RMB．In the first year of Five Year Plan investment growth rate was lower and in the last year of Five Year Plan investment growth rate was significantly fastened，showing the trend of first slower and then faster．It was also found that urban environmental infrastructure construction was still the focus of current investment，which covered more than half of the overall investment．Landscaping is the focus of urban environmental infrastructure construction，accounted for 42．6%of the total．On the whole，the investments in the eastern provinces in environmental protection were more than the western provinces，while increasing rate of investment by western provinces was higher．The investment done by the central government and local government was almost same．Government investment accounted for about one fifth of the total investment．

environmental protection;investment and financing;evaluation

X321

A

1002－2104(2012)10－0043－05

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．10．007

2012－05－11

逯元堂，博士，主要研究方向為環境公共財政與投融資。

環保公益性行業科研專項“環保投資核算體系優化與績效評價體系建立研究”(編號:200909111)。

(編輯:李 琪)