試論我國農村集體土地征收法律制度的完善

黃大可

[關鍵詞]集體土地征收；法律制度；完善

2011年1月19日國務院第141次常務會議通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》，對國有土地上的房屋征收與補償進行規范，新條例宣告了“拆遷時代”的終結，開啟了全新的“征收時代”。但是，既然是“國有土地上房屋征收與補償條例”，集體土地上征收與拆遷問題自然不在其視野之內，但城市擴張帶來的拆遷，絕大多數卻是在集體土地上發生，法律的嚴重滯后，也是導致血拆得不到遏制的主因。顯失公平的耕地補償標準、同地不同價的差別待遇、農民維權途徑不暢通成為沖突頻發的引擎。所以，完善我國農村集體土地征收的法律也是亟待進行的，本文試圖從界定公共利益、建立正當性的土地征收程序以及爭議解決救濟機制、失地農民社會保障體系的完善等四個方面對此嘗試進行有益的探索。

一、嚴格控制公共利益的范圍

對于征收農村集體土地來說，界定公共利益的意義在于，農村土地資源不可再生且正在急劇減少，必須以極其慎重的態度去征收，最大限度的節制利用，故國家法律規定只有為公共利益所需時，才可以征收。但我國法律對公共利益界定模糊，實踐中公共利益被泛化，公共利益是征地啟動之前提條件，必須加以明確。

新近出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條以列舉的方式給出了公共利益的范圍。此可為農地征收中公共利益的界定提供借鑒。但是，鑒于農村集體土地對農民的至關重要性，所有不與農民利益相關者，都不得在農村集體土地征收中被界定為“公共利益”。

二、建立正當性的土地征收程序

根據《土地管理法》第五章的內容以及《土地管理法實施條例》，我國農村集體土地征收存在四個階段：

第一個階段是建設用地及征地申請，土地部門擬定“一書四方案”：由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，逐步上報有批準權限的人民政府。建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案。

第二個階段是“兩公告一登記”，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告。

第三個階段是征地補償，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

第四個階段是土地征收、變更土地登記。土地使用者應當依法申請土地登記。

以上四個階段在程序的透明性，農民的參與程度上存在明顯的缺陷，應當從以下兩個方面予以完善：

第一，要完善農民的參與程序。

首先，公告與通知程序提前。應要求征地公告環節提前，土地征收的目的和補償標準、安置方案應向社會公告，不予公告的，被征地農民有權拒絕征地。不僅在批準征地之前要預公告，批準之后也應當公告，而且應當采取合適的辦法直接通知被征地農民，防止被征地農民因未能及時看到公告而不知情。

其次，完善參與程序。為了確保農村集體土地強制性征地的公平性，在現行的制度環境下，創造積極的進入機制，將農民納入到土地征收談判中來，給其以平等的主體地位，是推進土地征收制度改進的關鍵所在。有必要設置公開透明的程序，建立與被征地農民集體和農戶的協商程序，以允許相關當事人有機會參與征地補償的談判，并讓他們得到相關的信息。

第二，要完善聽證制度。

行政機關進行某些活動之前必須告知可能受不利影響的相對人有關情況，并提供聽證的機會，以及由一個沒有偏私的、獨立的裁判者來主持程序和作出決定，其目的是為了保障程序的公平和公正。所以聽證當然也是土地征收過程的重要程序。行政機關在行使土地征收權力給公民權利帶來不利影響時，必須聽取被征地農民的意見，只有公正地聽取了受不利影響的被征地農民的意見后，權力的行使才有效。土地所有權和使用權是農民安身立命的根基，是農民一項至關重要的權利；對農民土地所有權的征收無異于剝奪了農民生產和生活來源。因此建議參照其他國家和地區的做法，將聽證程序納入必經程序，并且無需被征地人申請而可以主動進行。

在完善農民參與程度的同時還應當建立征地程序違法責任機制。程序義務的履行以責任的約束為前提。在立法層面建立征地程序違法機制，有利于避免那種規避法律甚至故意違反征地程序的行為出現。首先，對違反征地程序的行政人員，應當給予相應的行政處罰，情節嚴重的，要追究刑事責任。其次，因為違反征地程序而損害農民合法權益的，應當納入國家補償的范圍，國家進行補償后，應當向相應的責任人員進行追償。

三、拓展多元化解決途徑并建立補償糾紛爭端解決機制

單靠金錢的補償方式，無法解決農民的長遠生計問題，甚至在有些地區，農民很快就會花光補償款而返貧現象也很突出，因此拓展多元化補償安置途徑也勢在必行。2004年國土資源部下發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，對被征地農民視不同情況，分別實行農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置，實現了補償安置方式的多樣化。但是因為立法層級效力較低，所發揮的作用有限，所以在今后的立法實踐中，應當將多種補償方式規定于征地補償法律中，提高規范的層級效力、增強規范的拘束力。

現行法律中，征地補償程序中沒有司法救濟途徑。《土地管理法實施條例》第25條第四款規定“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”無救濟則無權利。對土地征收過程中產生的爭議，為維護被征地農民的合法權益必須賦予農民充分的救濟權。在補償、安置方案確定后，應當由有關機關主動依職權組織進行聽證。經過聽證，發現確需修改征地補償和安置方案的，應當依法對征地方案進行修改。如果聽證過程中能達成補償協議的則進入給付環節。倘若經由聽證后仍不能達成補償協議，則應由中立的第三方裁判機構對補償方案作出裁決。此處的裁決應包括司法程序（如行政訴訟）和行政程序（如行政復議），且應遵循司法最終的原則。在行政復議與訴訟的過程中，應當停止征收土地方案的實施，而不是不影響實施。□（編輯/穆楊）